03335公共管理学考纲复习资料.docx
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03335公共管理学考纲复习资料
第一章绪论
第一节公共管理成为独立学科的内在依据
领会：
（1）公共管理与私部门管理的区别；
①公共利益目标与私人利益目标的区别；②垄断强制与自由竞争性
③制衡性与自主性④多元理性与经济理性⑤政府机制与市场机制
（2）公共管理能够成为一门独立学科的内在依据。
①公共物品的需求和供货给在稳定的扩大②社会生活中的公共事务日益增加
③公共管理所面临的环境更加复杂多变
第二节公共管理学是时代的产物
应用：
公共管理学产生的社会背景。
①政府角色膨胀和扩大引起民众的不满②经济衰退和财政压力的加剧
③社会问题与政府不可治理性的增加
第三节公共管理学的内涵与研究方法
识记：
（1）公共物品的概念与特征；指具有非竞争性和非排他性的产品。
（2）公共事务的含义；指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。
（3）公共管理的定义和含义；定义：
是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。
含义：
①主体是政府和其他公共部门而不是私人及其组织；②公共管理的对象-公共事务具有两个显著特征，即与公共利益直接有关，以及公共事务的受益对象是社会公众；③公共事务及其管理的存在是永恒的。
单具体内容会随着社会变迁不断调整；
④公共管理来自民众的授权并附有直接的社会责任，因此，必须依法进行；其工作绩效也不能简单地以利润或效率作为标准；⑤公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权
（4）公共管理学的概念和特点。
概念：
是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。
特点：
①公共管理是一个整合性的概念，介于企业管理和公共行政之间的第三条道路；
②公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私人部门的管理手段运用于公共部门；③公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计。
政策设计为核心；④公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理；⑤公共管理强调价值调和与责任，3E经济效率效能；⑥公共管理关注和重视政府改革与再造；
⑦公共管理是一个不同学科共同参与的研究和领域。
领会：
（1）公共管理的构成要素；①主体；②对象；③资源和手段；④环境。
（2）公共管理学的研究内容；①公共管理的基础内容；②公共管理学的前沿专题。
（3）公共管理学的研究途径；
①公共政策途径；
高层管理者以及他们所进行的政策研究；重视非量化和实物的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；强调与政策分析结合，进行具有前瞻性和规范性的理论研究。
②企业管理途径。
偏爱企业管理的原则；对公、私部门的差异不作严格的区分；除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共刮泥的过程进行管理；在研究方法上也偏爱诸如试验设计之类的量化方法。
（4）公共管理学的研究方法。
①规范方法（理想法）；②实证方法（经验方法）；③案例方法；④系统方法；⑤比较方法；⑥数理方法。
第四节公共管理学与中国的发展
应用：
公共管理学对当代中国发展的意义。
①公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷；
②公共管理学“亲市场”的学科李婵，有助于市场经济的健康发展；
③公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展；
④公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力地促进当前正在进行的社会转型。
第二章公共管理理论与实践的发展
第一章公共管理学的理论渊源
识记：
（1）科学管理思想及其管理主义的开创者；泰勒；
思想：
通过强调实践和动作以获得人与机器的最高效能，开创了一个追求效率的时代。
（2）在管理发展史上，梅奥的霍桑实验开创了对人及其行为研究的新路径；
（3）马斯洛的“需要层次论”，麦克格雷戈的“x”理论和“Y”理论，赫茨伯特的“双因素理论”；
双因素理论：
一是激励因素，二是保健因素。
只有激励因素才能够给人们带来满意感，而保健因素只能消除人们的不满，但不会带来满意感。
（4）决策学派以赫伯特·西蒙为开端，决策学派的另一位代表人物是查尔斯·林德布洛姆，埃佐尼提出了决策的综视模式；
（5）系统学派以切斯特·巴纳德将组织视为一个社会系统而得名，20世纪60-70年代，系统学派又发展出两大理论，一是生态理论，二是权变理论；
（6）企业再造、虚拟企业、学习型组织等概念；
企业再造：
味蕾取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。
虚拟企业：
把不同地区的现存资源迅速组合成为一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，踏实依靠电子网络手段的联系，实现统一管理的经营实体，并以最快的速度推出高质量，低成本的新产品。
学习型组织：
通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平的组织。
（7）公共选择理论的代表人物；
美国经济学家：
詹姆斯·布坎南，规定性：
集体性、规则性、非市场性。
（8）政府失灵与寻租的概念；
政府失灵：
指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样的一些情况。
寻租：
是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行在分配的非生产性活动。
（9）交易费用的概念，首先是由科斯于1937年在《企业的性质》一文中提出的。
交易费用：
指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。
领会：
（1）科学管理思想及其管理主义的基本理论观点及其对公共管理学的启示；
基本理论观点：
①管理就是要通过设计最佳的工作流程来最大限度地节约成本，提高工作效率；②用一种修改过的几件工作方法去支付工资，高出每日工作测量标准就多付酬。
启示：
管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。
（2）布坎南等人关于导致公共决策失效的原因；
①社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益，“阿罗定理”已经证明了将个人偏好或利益加总为集体偏好或利益的内在困难；
②即使实现社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的；
③决策星系的不完全性；④选民的“短见效应”；⑤选民的“理性无知”；
（3）布坎南关于政府机构工作低效率的原因。
①缺乏竞争性压力；②没有降低成本的激励机制；③缺乏监督信息；
应用：
（1）公共选择理论对公共管理学的启示；
①用经济学的方法来假设来研究政治，并建立一种严谨的、有关政府一般理论的努力，为公共管理研究提供了经济学的事业和新的研究途径；
②对资本主义民主政治过程的矛盾性、投票制度的虚伪性、少数利益集团对决策过程的操纵性的分析，印发公共管理研究对政府干预行为的局限性及由此带来的种种弊端的反思；
③强调规则、立宪和立宪限制重要性的思想，有关改善政治首先要改革规则、市场失灵的根源在于现行法律—政治规则失灵的分析，也使得公共管理十分重视从规则和制度创新层面进行研究。
（2）政府失灵论对公共管理学的启迪。
①西方代议民主制度的某些内在缺陷，尤其是指出了现有的各种投票制度或表决方式的弊端、利益集团的影响力、政治家和官僚的利己主义等因素的存在如何造成公共决策的失误、公共物品童工的抵消以及政府扩张和寻租等政府失灵现象；
②克服了以往在研究或处理市场与政府关系问题上所存在的偏差，即注重市场缺陷研究，而忽视非市场缺陷或政府失灵研究的倾向，补充“非市场失灵”论，填补了政府行为缺陷研究的空白；
③提供了方法论的启示，由于公共选择理论及其政府失灵论把政治、制度的因素看作经济过程的内生变量，把政府行为和制度因素纳入经济学分析的框架之中，这就克服了传统经济学把国家、政府或政治因素当作经济过程的一个外生变量而排斥与经济学体系之外的缺陷，较好地反应了当代社会中政治与经济的密切关系，特别是政治对经济的巨大影响以及政治过程与经济过程相互交织的现实。
第二章公共管理学科发展的历程
识记：
（1）以1887年伍德罗·威尔逊的《行政学研究》一文的发表为标志，公共管理研究进入学科前期——行政学阶段；
（2）公共管理总体上可分为公共行政和公共管理两大时期，其中前期又可以大致分为两个具体的阶段：
一是传统公共行政阶段，二是新公共行政阶段；
（3）公共行政时期也可称为传统的公共管理时期，历时约90年。
总体上看，这是建立在政治与行政二分论和韦伯的官僚制理论这两大基本框架之下；
（4）官僚制理论形成于20世纪初，最集中地表现在马克斯·韦伯1992年出版的《社会与经济组织》一书中，该理论把组织权力划分为三种类型；传统权威、魅力权威、法理权威
（5）德罗尔的公共政策三部曲。
1968年《公共政策制定检讨》、1971年《政策科学构想》和《政策科学进展》
领会：
（1）公共管理学科发展历程的阶段划分；
一、公共行政时期（1887-20.80年代）
①传统的公共行政（1887-1960）②新公共行政时期（1960-1980）
二、公共管理时期（1980年至今）
（2）新公共行政时期的学科进展。
①在政治与行政的关系方面，行政活动中的价值倾向受到越来越多的关注；
②微博的官僚制理论也开始受到越来越多的批评；
③公共行政开始越来越多地受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响；
④这一时期公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势。
第三节新公共管理
识记：
（1）以1979年英国首相玛格丽特·撒切尔上台为标志，20世纪70年代末80年代初，西方国家兴起的公共行政改革运动，代表着新公共管理实践的开端；
（2）克林顿在1993年3月成立“全国绩效检评委员会”全面推进政府改革计划。
清除官样文章；顾客至上；给下级充分授权以取得实绩；实现建立花费较少而运作较好的政府这一基本目标。
领会：
（1）英国新右派的政府改革措施及主要特点；
措施：
发起了反对浪费和低效益的运动，成立一个效率工作组，对政府的有关项目计划和工作机芯效率审计；大力改革公共部门的工会；实行大规模的私有化；对地方政府的预算开始实行总量控制；要求所有的地方兼职和公路建设项目事项公共部门与私营部门公开竞标。
成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。
特点：
①视民众为顾客，并强调顾客的选择权；②创造市场和准市场的竞争机制；
③扩大个人及私人部门的活动范围，增加私人部门提供公共服务的机会，政府机构则将注意力放在原来被视为不必要、但却是民众真正需要的服务上；
④将公共物品购买者的角色与供给者的觉得分离开来；
⑤对于公共服务的供给者与购买者的关系，强调用契约或半契约的方式加以控制；
⑥由市场来检测绩效目标；⑦弹性薪酬。
（2）美国新治理的内容及特征；
内容：
①清除官样文章；②顾客至上；③给下级充分授权以取得实绩；
④实现建立花费较少而运作较好的政府这一基本目标。
特征：
①强调与非盈利组织建立联盟关系，采取与公私部门合作生产的方式来提供公共服务；②估计民间部门参与公共物品的生产，吸引并授权公民团体直接参与公共方案的设计，并强调决策过程的分权化；③强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际的绩效而非预算的盲目投入，在于投资而非花费，在于认知顾客的需要而非政府机构自身，同时强调公共服务的品质而不仅仅是服务的效率；④在手段上运用企业管理授权、简历工作团队、运用市场机制、信息技术等新的管理方法。
（3）新公共管理实践的共同特点；
①为了解决崩锅的财政问题，各国行政改革的内容中大都包括了私有化或带有私有化倾向的措施；②为改革政府的传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能；③为满足社会的动态需求而对行政架构做出调整，主要做法是界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权；④实现政府在公共服务方面的角色转变，由公共服务的直接提供者变为公共服务的“监督人”；⑤通过政府改革和由此而取得的成果，使各国执政者产生了一个共识：
要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰，政府就应该讲自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上。
（4）当前西方政府改革的新动向。
①在政府与市场之间作公共选择；
②政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重塑政府的运动；
③强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政府活动；
④各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善。
应用：
新公共管理的启示。
①必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给的局面；②充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率；③必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系；④注意研究借鉴当代企业干礼领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统行政管理模式向呆呆新公共管理模式的转变。
第三章公共管理的管理主体
第一节公共组织的理论
识记：
（1）组织的概念；
人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现特定目标而有意识简历起来的人类群体。
（2）公共组织的基本要素；
①物质要素（人员、经费、物资设备）；②精神要素（目标、权责结构、人际关系）。
（3）公共组织的特征；①社会性；②权威性；③法制性；④系统性；⑤主动性。
（4）公共组织的横向结构类型；
①按业务性质分工②按管理程度分工③按管理对象分工④按地区分工
（5）公共组织的主要结构形式。
①直线制；②职能制；③直线职能制；④矩阵制
领会：
（1）公共组织与非公共组织的区别；
公共组织：
以实现公共利益为目的的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权利授权，负有公共责任，以提供公共产品和公共服务、管理公共事务为基本职能
非公共组织：
一般不以公共利益为目标，他们所追求和维护的是组织成员的私人利益。
（2）直线制的特点与缺点；
特点：
机构简单，职权明确，命令统一，决策迅速，个人负责，适合小规模任务；
缺点：
等级森严，形式呆板，不利于发挥成员的主动性和积极性。
（3）职能制的优点与缺点；优点：
决绝里主管凌达哦对专业指挥的困难；
缺点：
各职能部门都有指挥权，产生多头领导，不好协调。
（4）直线职能制的优点与缺点；优点：
保证了统一领导，避免了多头制
缺点：
容易忽视参谋部门的作用，过分强调领导的指挥权。
这种结构横竖分工明确、简单有效，因此被广泛采用。
（5）矩阵制的优点与不足。
优点：
纵横联系，适应性强，机动灵活；
不足：
缺乏稳定性，不能大规模运用，容易发生双重领导的冲突。
第二节公共组织的类型与作用
识记：
（1）政府的概念；
指的是某一国家或地区的合法代表者，是主权国家的代理者。
（2）政府的主要类型；①总统制政府美国②内阁制政府日本③委员会制政府瑞士
（3）非政府公共组织的概念；
非政府组织（NGO）：
是指承担公共物品的生产和提供、进行公共事务管理的除政府组织以外的其他所有公共组织。
（4）非政府公共组织的主要类型。
公共事业组织、公共企业组织、社会中介组织、社会团体、民间自治组织
领会：
公共组织的作用①公共组织是公共管理的主体；
②公共组织是公共管理活动的基本支点；③公共组织汇集和放大了管理人员的力量。
第三节公共组织中的人员
识记：
（1）领导的概念；
有两种含义：
一是指领导活动，即指挥、带领、引导、鼓励和影响下属为时间组织目标而努力的过程；二是指领导者，即担任某项领导职责、扮演某种领导角色并实施领导过程的个人和集团。
（2）领导者影响力的类型；①权力性影响力；②非权力性影响力
（3）领导方式的类型；①集权型领导方式；②民主型领导方式；③放任型领导方式；④“无为而治”领导方式
（4）菲德勒有效领导的权变理论及其公式表示。
一种具体的领导方式不可能到处都适用，有效的领导行为应随着被领导者的特点和环境的变化而变化。
E=f（L，F，S）
领会：
（1）公共管理中的领导者应具备的素质；
①思想品德素质；②文化知识素质；③领导能力素质；④心理素质；⑤身体素质。
（2）作为被管理者的社会公众是如何影响公共管理的
①社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础；
②社会公众的意见决定着公共管理的合法性程度；③社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计；④社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。
第四节传统公共组织的困境与变革
识记：
（1）马克斯·韦伯被称为“组织理论之父”；
（2）韦伯关于权威的三种类型。
传统型权威；魅力权威；法理权威
领会：
（1）科层制组织的主要特征；
①实现劳动分工，明确规定每一个成员的权利和责任，并且把这些权利和责任作为正式职责而使之合法化；②各种公职或职位按照权利等级组织起来，组织内层级节制，强调严格的隶属关系，形成一个指挥链或者等级体系；③根据通过正式考试或者训练和教育而获得的技术资格来挑选组织中所有的成员；④组织中所有担任公职的人都是被任命的，而不是选举产生的；⑤管理者领取固定的“薪金”，他们是“专职的”公职人员。
组织内成员的报酬、晋级和提薪相对固定，并取决于个人的能力和表现，与血缘、地位无关。
⑥管理者不是他所管辖的那个组织的所有者；
⑦管理者要遵守有关其官方职责的严格规则、纪律和制约。
这些规则和制约将不受个人情感的影响，而且毫无例外地普遍适用于各种情况。
（2）科层制的主要特征；
①组织标准化；②工作秩序化；③管理规范化
（3）科层制组织的内在缺陷。
①科层制管理早就了一种刚性的官僚系统，就像一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转；②采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性；
③排出了竞争的必要与可能，组织成员照章办事、墨守成规，以致造成得过且过、不负责任的组织氛围；④依靠条块分隔的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。
应用：
（1）对传统科层制理论的评述；
基本贡献：
①为构造科学管理的组织结果及其发展演变奠定了一般的原则基础；
②提出建立理性组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织；③倡导“理性化—法律化”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范。
明显不足：
①只研究了公共组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究；
②在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主管能动性及多方面的需求的研究，吧人检点视为生产工具与经济动物，忽视人的尊严和价值；
③只将组织当做一个封闭性的系统来研究，而没有探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。
（2）公共组织变革的主要动因及内容。
主要动因：
①经济体制的转轨推动公共组织的变革；②政治制度的更迭导致公共组织的变革；③社会发展程度促进或制约公共组织的变革；④国际环境的重大变化影响公共组织的变革；
第四章公共管理的物品及供给
第一节公共物品的含义和类型
识记：
（1）公共物品的特性；①受益的排他性；②消费的非竞争性。
（2）公共物品的类型。
①纯公共物品和准公共物品；②混合物品和公共中间品；③全球性公共物品、全国性公共物品、区域性公共物品和地方性公共物品④公共物品与公共服务
领会：
公共物品的含义。
是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生孩或生产资料等私人物品而言的共享性物质产品和服务项目。
第二节公共物品的供给
识记：
（1）公共物品供给的特点；
①政府是公共物品的供给主体；②公共物品的供给具有规模性；
③公共物品的供给往往无差异；④公共物品的供给具有非均衡性；
（2）混合物品的供给方式。
①具有排他性和在一定范围内非竞争的准公共物品的供给
②具有正外部性的混合物品的供给
领会：
公共物品供给的变化趋势。
①公共物品供给主体的多元化；
②公共物品供给结构趋向丰富；③公共物品供给质量日渐提高
第三节政府与公共物品供给
识记：
政府提供公共物品的方式。
①政府提供不等于政府直接生产；
②政府供给的两种方式政府直接生产、政府间接生产；
政府间接生产公共物品的方式：
①政府与私人签订生产合同；②授权经营；③出让经营权；④政府经济资助；⑤政府参股。
应用：
如何改革政府公共物品管理中的行为
①有进有退，合理调整政府的经济活动领域；②完善公共物品的提供方式；
③公共物品生产（或投资）主体的多元化；④将市场机制引入公共物品的供给领域；
⑤应明确中央政府与地方政府的分工，完善公共物品的提供机制。
第五章公共管理职能
第一节公共管理职能概述
识记：
（1）公共管理职能的概念；
是指特定环境下，公共管理部门在社会公共物品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。
（2）公共管理程序性职能的种类；决策；组织；领导；控制。
（3）公共部门的任务性职能的内容。
①经济职能（宏观调控职能，微观管理职能）
②政治职能（民主建设，社会治安，国家安全）
③社会管理职能（提供社会保障，促进公正的收入分配，环境保护）④文化职能
领会：
（1）完整、准确地理解公共管理职能的内涵；
①公共管理职能的实施者是整个公共管理系统；②国家往往要通过宪法和法律的行政赋予他们一定的公共管理权力；③公共管理职能的内容涉及公共管理系统对一国公共物品与公共服务进行管理的全部事务；④公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映；⑤公共管理职能是一个独立、完整的体系。
（2）公共管理部门及其职能的存在原因。
①公共管理部门及其职能题词的存在是与人类社会共始终的客观需求；
②公共管理部门及其职能体系的存在也是当代各国社会与市场经济发展的基本要求；
③公共管理部门及其职能体系的存在，尤其是其存在状况还与特定社会的自治能力密切相关。
第二节公共管理职能的历史演变
识记：
（1）奴隶社会和封建社会时期公共管理职能的基本特征；
①其公共管理职能大多数都与谋取生活资料的生产劳动直接相关，主要是进行劳动分工；
②不存在专门的公共管理组织或职能；③其职能的运行方式是习惯化、非强制性的。
（2）按照其内在特点，西方国家公共管理职能的发展可划分为三个阶段，各阶段公共管理职能的特点。
①自由放任主义阶段
公共管理职能的特点：
1）政治职能仍然占据中心地位；
2）在经济与社会职能方面，奉行放任主义政策，公共部门基本上起着维护社会与市场秩序的“守夜人”角色；
3）相对于传统国家，自由主义政府已经意识到，处于对整体利益考虑，公共部门应该向社会提供某些类型的“公共商品”。
②国家干预主义阶段
特点：
1）政府全能体系迅猛扩张，“行政国家”取代“守夜警察”成为各国政府职能体系发展的主流趋势；
2）各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强；
3）在经济与社会职能方面，各国普遍采取了积极干预的职能模式。
③新古典主义阶段
1）政治职能的对内的统治职能尤其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主艰涩职能则得到进一步加强；
2）经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能；
3）公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。
领会：
我国公共管理职能体系的转变及其基本方向。
①职能重心的转移；②公共管理职能体系的转变③职能方式的转变④职能关系的转变
第三节市场经济中的公共管理职能
领会：
（1）市场经济体制下公共管理职能体系的确定依据；
①市场不能消除垄断和非公平竞争，②市场不能解决外部性问题，
③市场无法满足社会对公共产品的需求，
④市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题，
⑤市场不能确定和
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