促进经济发展方式转变的税收政策研究.docx

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促进经济发展方式转变的税收政策研究

促进经济发展方式转变的税收政策研究

－－推进产业结构升级的实证视角

常熟市地税局课题组

　　税收作为国家调控经济发展的重要手段，体现为有保有压的产业税收政策和灵活务实的税收征管措施。

国家应通过税收政策的调整促进产业结构优化升级，服务经济发展方式转变，实现国民经济又好又快发展。

　　一、从税收的角度看产业结构优化升级

　　产业结构优化升级是转变经济增长方式重要途径和迫切任务，它隐含着政府采取各种措施以促进产业结构由低级向高级演变的主动性。

（一）产业结构的现状分析

　　产业结构决定税收收入，税收收入反映产业结构。

从产业结构可以分析税收收入的主要来源，从税收收入结构则可反视经济产业结构的现实状况。

从经济产业结构看地方税收情况。

从常熟近5年来（2003年-2007年，下同）经济税收数据可以看出，一是依托全社会固定资产投资和对外经济贸易的拉动，第二产业增加值突出，第三产业发展迅速，使全市税收累计达360.36亿元，税收年均增幅高于地区生产总值年均增幅近8个百分点，税收占地区生产总值的比重达11.24%。

二是经济增长与税收具有协调性。

从GDP结构看，第一产业增加值比重基本保持稳定，第二产业增加值的比重下降了0.96个百分点，第三产业增加值比重上升了2.11个百分点。

同期第一产业税收占地方税收的比重也呈下降的趋势，2007年第一产业未产生税收收入，第二产业税收占比下降了3.52个百分点；第三产业税收占比重上升了3.55个百分点，2007年达52.24％彻底扭转了第二产业占主体地位的历史局面。

三是经济结构决定税源结构。

一定时期的经济结构，都是由当时的生产力发展水平决定的。

发达国家第一、二、三产业的大体比例为10％、20％、70％，常熟市2007年产业结构比例为1.81％、59.18％、39.01％。

虽然第三产业已经逐渐成为常熟税收收入的主要来源，但与发达国家相比还存在一定差距。

从地方经济税收收入数据看当地产业结构。

一是经济结构不尽合理，体现为三个不协调。

在产业比重上，表现为第二产业与第三产业税收比重不协调，在行业比重上表现为第二产业中的传统制造业与以高新技术为主的现代制造业税收比重不协调，第三产业中的以房地产业为主的传统服务业与以物流、文化金融等为主的现代服务业税收比重不协调。

从产业的税收贡献度来看，5年来常熟第二产业税收占比由51.27%下降到47.75%，第三产业的税收占比由48.69%上升到52.24%。

虽然产业结构得到了一定的优化，但还有待于进一步提升。

从行业的税收贡献来看，2007年第二产业中的传统制造业占全市地方税收比重达25.59%，而高新技术为主的现代制造业税收占比仅为7.13%；第三产业中建筑房地产业税收占比高达34.88%，而其他所有服务业占比仅为17.36%，并且5年来全市服务业税收占比共提升了3.54个百分点，其中房地产业税收占比就提升9个百分点，其他服务业降低了5.46个百分点。

对建筑房地产业依赖性较高，对地方税收收收入结构特别是地方一般预算收入存在较强的制约作用。

二是税源结构不尽合理，表现为骨干核心企业数量少、贡献率低。

2007年常熟工业企业销售收入超100亿元的龙头骨干企业只有2家，只是张家港市1/3，常熟市工业百强企业的年销售收入只有张家港百强企业的55.93%，常熟市1615家规模企业的利税总额142.09亿元，而张家港沙钢集团（本部）一家企业的利税总额就突破了100亿元。

中小企业多，税源分散表明对外部环境依存性强、抗风险能力较差，同时也使地方财税收入缺乏核心支撑，并且给税收征管带来很大困难。

三是涉外经济对地方收入的贡献不够理想。

改革开放后常熟市的涉外经济快速发展，以开发区为主的涉外经济载体引进的外资虽然涉及国民经济各个行业，但结构严重失调，主要以工业为主，第三产业比重相对较小，贡献并不突出。

全市登记1200户外商投资企业，工业企业占比高达90.42%。

2007年涉外经济入库税收占比仅为11.84%，而且外资企业享受的超国民待遇也造成了税负不公的问题，很容易造成内资税源的流失。

（二）产业结构优化升级的目标方向

　　不同区域、不同时期的产业结构优化升级目标是不同的。

就当前国家产业结构优化升级的方向而言，要努力实现“三个转变”，由主要依靠投资出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，由主要依靠第二产业带动向依靠第二、第三产业协同带动转变；由主要依靠增加物质能耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。

由江苏省而言，要努力实现“四个大幅度提高”，大幅度提高科技进步对经济增长的贡献率、大幅度提高服务业在国民经济中的比重、大幅度提高制造业的发展水平和大幅度提高产业的集中度，推进产业结构优化升级。

就常熟市而言，则是要以“五个一”为统领：

立足一个基础——环境、文化、旅游、区位等综合优势，形成一个核心——建立新型规模工业，依托一个纽带——现代贸易服务业，树立一个导向——高新技术产业，建好一个载体——开发区、旅游区、服装城，实现“三个比重”相协调。

具体而言，第二产业要以“两园两区”为载体，以节能减排为突破口，以纺织服装、机电、无纺机械、化工为主为特色产业链，做大、做强、规模企业，坚持走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的新型工业化道路；第三产业要以旅游区和专业市场为载体，积极引进外资，以沙家浜红色文化品牌为基础，着力提升常熟山水文化品牌内涵，提升餐饮、住宿等传统服务业，依托常熟服装城等专业市场，加强物流资源整合，加快第三方物流，促进物流网络体系形成，以现代贸易带动工业和现代服务业发展。

　　二、现行税收政策对产业结构优化升级的影响

　　要实现产业优化升级，各级政府需要采取有利于产业发展导向的财政、税收、金融、价格、科技等综合政策工具。

就税收政策而言，主要通过税制结构的调整、税负的变化等方面来促进产业优化升级。

（一）当前税收政策对产业结构升级的积极影响

　　当前税收政策对产业结构升级的积极影响主要表现在企业创新能力的导向作用日益明显，对第三产业发展的推动作用不断增强，有利于节能减排的优惠政策陆续出台等三个方面。

　　税收政策对企业创新能力的导向作用日益明显。

新《企业所得税法》增加了若干有关高新技术企业的税收优惠政策，有力于提升我国高新技术企业的自主创新能力。

主要有：

第一、符合条件的居民企业技术转让所得，可减征、免征企业所得税；第二、创业投资企业投资于未上市中小高新技术企业可按规定抵扣应纳税所得额；第三、国家对需要重点扶持的高新技术企业，减按15％的税率征收企业所得税；第四、企业为开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，可按规定实行加计扣除；五、企业的固定资产由于技术进步等原因，可以采取缩短折旧年限或者采取加速折旧方法。

流转税政策中对高科技产品销售、技术转让也有具体规定。

一是对增值税一般纳税人销售其自行开发生产的软件产品，对其增值税实际税负超过3%的部分实行即征即退政策。

二是对从事技术开发、技术转让以及与之相关的技术咨询、技术服务业务，可免征营业税。

　　税收政策对第三产业发展的推动作用不断增强。

有利于第三产业的税收政策主要有三点：

第一，对国家及省认定的高新技术创业服务中心、大学科技园、软件园、留学生创业园等科技企业孵化器，自认定之日起，暂免征营业税、房产税和城镇土地使用税；第二，对符合条件的物流企业及所属企业提供运输劳务取得的运输收入和仓储收入，可以差额征收营业税。

第三，对符合条件的非营利性中小企业信用担保、再担保机构，对其从事担保业务收入，可在3年内免征营业税。

现行政策进一步明确“享受三年营业税减免政策期限已满的担保机构，仍符合条件的，可以继续申请减免税”。

　　有利于节能减排的税收优惠政策陆续出台。

新的《企业所得税法》明确规定：

对企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目所得免征或减征企业所得税，对企业购置用于环境保护、节能节水等专用设备的投资额，可以按一定的比例实行税额抵免，企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入，可以在计算应纳税所得额时减计收入。

在出口退税方面，自2004年出口退税机制改革以来，为限制高污染、高能耗、资源性产品的出口，取消了部分产品的出口退税，主要包括各种矿产品的精矿、原油等，并对上述产品中应征消费税的产品，相应取消出口退（免）消费税；对部分资源性产品的出口退税率降为5%，主要包括铜、镍、铁合金、炼焦煤、焦炭等。

（二）目前税收政策对产业结构升级的不利影响

　　当前的税收政策虽然不同程度地推动产业结构的优化升级，但由于传统的经济发展方式的运行惯性，再加上我国的税收体系本身的原因，导致现行税收政策不能很好地促进国家产业结构的优化升级。

主要表现在五个方面：

　　不利于各类主体进行科技创新。

企业所得税的税收引导方式虽然在一定程度上从区域性优惠逐步向产业型优惠方式过渡，但有些优惠条款的实施细则却大打折扣。

如对国家重点扶持的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税。

但对于老企业，高新技术产品（服务）收入占企业总收入的比重在短期内难以达到要求，同时认定高新技术企业的比重数据均以上年（即2007年）数据为基准，抬高了高新企业认定门槛，企业无法真正享受到政策的优惠。

另外，对科研人员的脑力劳动取得的技术成果奖励，按“偶然所得”来征税，个人所得税的税负明显高于一般“工资、薪金所得”或“劳务报酬所得”（有减除费用），不利调动研发人员的积极性。

　　不利于中小企业向规模型经济发展。

目前改革试点区外的其他区域仍然实行的“生产型”的增值税，对固定资产所负担的税款不予抵扣，因而往往容易产生重复征税的现象，造成一些固定资产投资大、原材料耗用少的企业实际税负较高，遏制了企业的资金投入，不利于行业发展，不利于企业做大做强。

另外，我国的税收政策没有充分考虑到中小型企业的发展实情，对中小企业存在某些税收歧视。

如目前的增值税对小规模纳税人的课税规定导致中小企业的增值税税负偏重，对个人独资企业、合伙企业适用的个人所得税高边际税率导致其个人所得税税负过高，对属于个人股东分得并再投入公司转增资本的部分按照“利息、股息、红利所得”项目征收个人所得税，而且不考虑是否为现金红利，明显阻碍了企业的扩大再生产。

　　不利于第三产业发展。

目前的营业税已经逐步由全额征税发展为差额征税，使税收负担趋于合理，但还没有完全调整到位。

如对房屋的转租行为仍按照租金收入全额征收营业税，对前期付出租金不予扣除；对除试点物流企业以外的运输、服务企业支付的仓储等费用明确不得扣除，造成新的税负不公平；对中小企业信用担保、再担保机构免征三年营业税的确定过程时间较长，手续繁多，客观上限制了企业发展；对台球、保龄球以外的绝大多数娱乐业税率过高，不仅打击了娱乐性消费行为，而且给具体征管带来难度。

　　不利于能源利用和环境保护。

突出表现为缺乏完整的环境税收制度，影响到我国产业结构的优化升级。

零星的环境税收政策一方面对鼓励发展产业激励不够，除新企业所得税法之外，循环经济和环保产业得不到更有力的政策支持，另一方面，对限制对象干预不够，落后的企业和设施、落后的产业和产业中落后的部分未得到政策上的限制，不利于节约资源和环境保护。

　　不利于地方政府调控经济税收。

我国的税收立法权高度集中于中央，有利于政策统一和约束地方政府滥用权力，但目前我国地区间的经济发展水平差距很大，各地产业结构不同，优化升级的目标方向也不同，高度集权的税收政策不利于地方政府因地制宜地利用税收政策工具实现当地产业目标，无法充分发挥地方税在调节产业结构中的积极作用。

　　三、推进产业结构优化升级的税收政策建议

　　优化产业结构的税收政策取向是：

一方面要对符合国家产业结构升级的产业项目做出激励性税收减免优惠，通过减轻税负引导国民经济向有利于节约资源、保护环境、推进自主创新的关键技术、装备及产品等方面发展，另一方面要对不符合国家产业结构升级的产业项目做出限制性的税收惩罚，通过加重税负，约束限制工艺技术落后、不符合行业准入条件、不利于产业结构优化升级需要督促改造和禁止新建的生产能力、工艺技术、装备及产品等方面。

（一）完善有利于高新技术企业发展的税收政策

　　常熟第二产业调整应巩固发展原有基础产业和优势产业，培育发展高新技术和新兴的高附加值行业。

一是降低高新技术企业认定门槛。

新企业所得税法对高新技术企业的认定，强调是否拥有自主知识产权、在研发投入上的比例等，而很多以前通过高新技术认定的企业，都是代工性质，或者是购买别人的知识产权，这些代工企业很难达到新的高新技术企业标准。

而对于中小型软件企业而言，如果不能从外部获得足够的投资资金，从内部不能享受到税收政策优惠，那么企业就无法加大科技人员和研究开发费用的比重，就无法得到良性发展，最终将面临倒闭或被收购的危险。

因此，有必要降低高新技术企业认定门槛，推动企业的转型和产业结构的优化升级。

二是给予企业产业税收优惠。

对一些具备条件的企业，采取适当的税收扶持政策，使之建立和吸纳高水平的研究和开发机构，并成为参与国际竞争的技术创新主体。

扶持政策应采取拨款和贷款贴息为主、税收减免为辅的支持政策体系，同时建立对风险投资的税收倾斜政策，对风险投资公司投资高新技术企业的风险投资收入，免征营业税，并在一定期限内实行较低的所得税率，对居民投资于风险投资公司获得的收入免征或减征个人所得税。

三是给予个人高智力活动税收优惠。

我国的高新企业税收优惠政策可以考虑提高企业教育经费的税前扣除比例，使企业不仅考虑职工的基础教育而且考虑职工尤其是科研人员的后续教育问题，使教育终身化成为现实；对企业和个人向教育、科研项目、高科技企业的资助、捐赠允许在缴纳所得税前扣除，以提高企业和个人对教育、科技活动的关注程度；对科技人员从事技术咨询、技术服务取得的收入实行免税或减税，以调动科技人员从事科技活动的积极性；对个人转让技术成果收入实行免税或减税，以降低科技投资风险，调动科技人员从事科技开发的积极性；对个人投资高科技企业取得的收入免征所得税，以消除对个人投资高科技企业取得的收入既征收企业所得税又征收个人所得税的重复征税，刺激民间个人资本投资高科技企业的积极性。

（二）建立有利于企业向规模型经济发展的低税负增值税制。

鉴于现行的生产型增值税于当今的经济环境、稳健的财政政策背道而驰，因此，应在增值税转型试点的基础上，认真总结转型中的成功经验和存在的问题，对在全国范围内实施消费性增值税做出前瞻性全面规划，积极争取在全国范围内尽早实施消费性的增值税。

在改革的策略上仍可实行分步走的路径。

第一步是全面允许抵扣外购机器设备所支付的税金，目前这一条件已经成熟，应尽快在全国实现这一目标。

全面扩大增值税的抵扣范围，既有利于公平税收负担，又有利于切实保护纳税人的权利。

第二步是加快扩大增值税征收范围的步伐，首先应包括交通运输与建筑安装这两个与货物生产、销售密切相关的行业，其次在此基础上，将纳税人外购房屋建筑物及应税劳务所支付的税金全部给予抵扣。

　　（三）实行有利现代服务业发展的税收政策。

目前市市场的低层次消费供大于求，而住宅、旅游、金融保险、信息服务等高层次的服务业则供不应求。

这种产业机构抑制了消费升级与投资需求的扩张。

因此，应该大力发展房地产业、旅游业、金融保险业、证券业等第三产业，对这些行业的营业税率应适当降低，以降低其价格，避免因过高的税收负担而阻碍其发展。

具体而言，对房屋的转租行为按照租金收入扣除前期已付租金实行差额征收营业税；降低投资物流业门槛，对除试点物流企业以外的运输、服务企业支付的仓储等费用得已以扣除；简化对中小企业信用担保、再担保机构的认定手续；同时对绝大多数娱乐业实行低税负。

　　（四）建立以节约能源和保护环境为目标的税收体系。

国家应在整合现有的能源环境税收政策的基础上，尽快制定以节约能源和保护环境为目标的税收法律法规。

一方面应清理整顿并减少不利于产业结构升级的税收优惠，使各类企业在基本相同的税负水平上面向市场进行公平竞争，同时注重可持续发展，鼓励循环利用资源，对再生资源加工企业以及购买再生资源加工产品的生产者实行税收优惠。

另一方面应建立有利于环境保护的税收制度，对向从事有害环境应税产品生产和有排污行为的单位和个人征收环境保护税，通过税收政策引导企业生产行为，促进国家产业结构调整。

　　（五）进一步增加地方政府的税收自主权

　　在新一轮财税体制中，国家应采用法律的手段，在总结完善分税制改革经验的基础上，建立健全顺应经济社会发展形势、明确界定各级政府财税权与事务性相匹配、有利于调动各级政府积极性与创造性的科学的财税体制。

地方政府的税收自主权可表现为可自主决定开征新税种、调整已有税种的税基与税率等，而从执行与管理费用以及对中央政府保持宏观经济的稳定能力的影响来看，成本最小的应当是将地方政府的税收自主权界定在对一些地方税种的税率的选择上，赋予地方政府在中央制定的最高与最低税率之间选择适当税率的权利。

如将财产税政策完整赋予地方政府。

　　总之，税种的设置、税目的选择、计税依据的确定、税率的设定、税收优惠政策的实施等，将在很大程度上使不同的商品、不同的经济行为、不同的企业、不同的产业承担不同的税负，从而使不同的经济活动的收益或成本相差悬殊。

因而运用科学的税收政策，可以改变产品税后价格从而改变产品的供求关系，影响经济活动的收益和成本、最终推动产业结构升级，促进经济发展方式转变，服务国民经济又好又快发展。