美国社会保障私有化研究述评.docx

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美国社会保障私有化研究述评

美国社会保障私有化研究述评

西方社会福利危机出现后，社会保障私有化争论愈演愈烈。

20世纪40年代，以《贝弗里奇报告》发表为标志，英国宣布建成“从摇篮到坟墓”的福利国家。

在公平理念得到贯彻的同时，高福利损害了效率。

过度福利供给带来巨大的财政负担，挫伤了劳动积极性，阻碍经济增长。

福利危机的出现警醒人们重新认识福利国家制度，减少国家福利供给，在福利制度中融入更多的个人因素，福利体系中社会保障方面的类似改革被称为社会保障“私有化”，对此学者各执己见。

　　1社会保障私有化的涵义

在美国，社会保障指国家福利体系中的OASDI部分（Old-age,SurvivorsandDisabilityInsurance），其主体是公共养老金计划，美国社会保障私有化主要指公共养老金计划的私有化。

克里斯汀娜•库普什以社会保障私有化进程为起始点分析私有化的深层含义。

“每种情况的起始点都深深烙上了公共和私营部门之间现行责任分工、固有禁忌领域和在机构一级的现行私营因素、管理和成本等特征”。

社会保障私有化意味着国家责任的转移和管理方式的改变，力求把个体从“保姆国家”中解放出来，使个人和国家同时获救。

另一种具有代表性的观点认为，私有化允许个体在社会保障中拥有更多的选择权。

考虑到服务接受者的多样偏好，社会保障应该提供多种套餐组合满足不同的偏好需求，“或者他们有机会从不同的提供者中选择一份既定的午餐”。

本质上，社会保障私有化是一个社会保障产权不断明晰的过程，个人对社会保障将有更多的选择权，它既是一种筹集资金的组织原则，也是一种提高社会保障效率的管理工具。

　　2社会保障私有化：

免费的午餐？

“世界上没有免费的午餐”，任何社会变革总要付出代价，社会保障私有化改革也不例外。

私有化改革带来高回报率是倡导私有化的前提。

但是他们忽略了“私有化”所伴随的各种额外的风险和成本。

下面将从回报率、成本和风险三个角度阐述私有化改革对社会保障自身造成的影响。

　　2.1社会保障私有化与高回报

　　社会保障“私有化”改革的一个首要原因是应对人口老龄化给社会保障系统带来的财务压力。

“私有化”试图将社会保障更加完美地嵌入经济发展中，充分分享经济发展的成果，化解社会保障体系的财务危机。

因而，在应对老龄化过程中可以尽可能少的增加税收和削减收益。

其主要做法是，通过将个人账户（IRA）中积累的财富投入金融市场，利用金融市场的高回报率增加社会保障收益。

遗憾的是，股市回报率却像幽灵一样让人不可捉摸。

许多经济学家对过去200年来美国股票市场回报率的估计在7%左右。

为了进一步评估混合体制的有效性，费尔德斯坦（Feldstein）和赛姆维克（Samwick）假设将个人账户的60%投资于标准普尔500指数的公司股票，同时将剩余的全部用于购买公司债券，那么在1946年到1995年间个人账户可以获得平均6.9%的真实回报率。

克鲁格曼（Paul.Krugman）并不这样乐观，他认为虽然股票可以为长期投资者带来风险相对较小的高回报，但是并不意味着一直都是这样，历史上的市盈率（PriceEarningRatio）是14，而现在是20左右，据此计算，将来股票市场上的真实回报率大约是5%，而不是7%或者9%。

这与坎布尔的估计（5%～5.5%）大体一致。

正是因为关于私有化改革的预测与分析研究都是建立在一个较高的固定股市回报率的基础上，才引起了众多的争论和疑义。

　　2.2社会保障私有化带来的成本

　　即使私有化后的社会保障体系可以提供更高的回报率，但是忽略了成本与风险问题。

从现收现付计划过渡到基金计划，不仅管理成本发生变化，而且转轨成本也是一个不容忽视的问题。

美国社会保障转轨会带来大约9万亿美元的成本，这是由现收现付计划对退休者和即将退休的一代做出的尚未兑现的承诺构成的制度负债。

消化转轨成本的一种方法是利用个人账户高额回报率带来的基金收益弥补不足。

费尔德斯坦证明，以现收现付制下的剩余收益和个人账户的预期收益之和来逐渐消化转轨成本是可能的。

根据艾龙（HenryAaron）的分析，制度负债可以从传统的信托基金中分离或者用一般财政收入转移支付。

事实上，传统社会保障系统由于存在专项税收的支持一直在负责任的运行。

相反，人们所面临的是日益逼近的一般预算危机。

解决转轨成本的方式必然是从传统社会保障信托基金中分离部分资产填补空缺，这会使传统社会保障信托基金提前枯竭。

因而，私有化改革会导致社会保障系统为维持可持续性而削减受益水平。

显然，这种方法难以重建社会保障的长期偿付能力。

通过发行认可债券筹集资金是消化由私有化改革带来的转轨成本的另一种可行方法。

但是，与现存体系的低回报率相比，私有化改革带来的回报率的增加额与税率的提高额是相等的，由此带来的新税（税收增加额）会抵消个人账户的高回报率。

所以，能否消化转轨成本在理论上仍然悬而未决。

对于社会保障私有化改革的批评还在于高昂的行政成本会抵消现收现付计划与基金计划之间回报率的差额，即制度转轨的净所得。

费尔德斯坦援引美国社会保障署的估计数据，认为带有个人账户的混合计划的行政成本可以控制在资产的0.3%到1.0%之间，这取决于特殊的行政安排。

对于一些学者利用拉美国家高额管理成本的反驳，费尔德斯坦认为拉美国家高额管理成本反映了一种个人在选择计划时忽略成本的激励结构。

对此，克鲁格曼认为，虽然可以将基金投资限定在少数几种证券内以降低管理费用，然而低费用不可能是一个永久的承诺，它将面临更大的投资行为政治化的风险。

玛乃尔（AliciaMunell）认为这种结果是不可避免的，因为“华尔街金融机构的最初热情和他们给保守的智囊团提供的支持是推动个人账户改革的主要力量”。

所以，将个人账户资金投资于股票，华尔街有可能将其变为一种巨大的费用产生机制。

　　2.3社会保障私有化伴随的风险

社会保障私有化改革的高回报以高风险为代价。

私有化改革将会把个人置于不可预期的风险之下，带来影响退休待遇的额外风险，如投资风险、利率风险和长寿风险。

传统的社会保障计划的收益依赖于一生的收入水平，可以自动屏蔽通胀的侵蚀，保证余命期间的持续给付。

并且这种计划还是一种自动年金机制，不会受利率风险的影响。

相比之下，个人账户下的养老金收益具有不确定性，最终退休待遇对资产价格、利率、通货膨胀率和退休时间较为敏感。

依赖于投资技巧的退休收益与强制的社会保障制度目标并不一致。

相反，费尔德斯坦认为，基金制下的风险和现收现付制下的风险是两种不同性质的风险。

既然两种风险性质不同，那么一个混合体系应该可以提供比单纯现收现付制或者单纯基金制更大的保护。

由于成本和风险随高额回报相伴而生，在与现存体系的“安全回报”相比之前，必须依据私有化改革的风险对回报水平进行调整，不能直接比较私有化前后的回报水平，将现存体系与个人账户均投资于债券的“私有化”体制相比较才是恰当的。

在考虑了成本与风险后，玛乃尔得出如下结论，没有预积累的私有化改革不可能提高社会保障回报率。

认为社会保障私有化改革一定可以提高回报率纯粹是误导。

在本质上，是否进行社会保障私有化改革是在以下两方面进行权衡的结果：

（1）更大的自由和控制权，减少政治风险和劳动力市场扭曲；

（2）社会风险池的缺失、高管理成本和投资失误带来的成本。

3社会保障私有化的外部影响

3.1社会保障私有化对国民储蓄的影响

社会保障私有化对个人储蓄行为进而对国民储蓄存在不同的影响。

费尔德斯坦认为，社会保障通过“资产替代效应”和“引致退休效应”两个相反的力量影响到个人的储蓄行为。

现收现付计划减少个人储蓄，进而阻碍国民储蓄的增长。

美国传统社会保障制度大约减少了50%的个人储蓄和38%的资本存量。

而完全或者部分基金制有利于国民储蓄增长，在美国资本短缺的情况下更有利于经济发展。

但是，在理论上公共养老金计划对储蓄的影响仍然存在许多不确定性。

在反对者看来，传统社会保障基金储备可以增加国民储蓄，而私有化改革会减少社会保障信托基金，侵蚀社会保障总资产，不利于资本积累。

在费尔德斯坦看来，一方面，虽然转移部分社会保障税收收入到个人账户中会临时增加预算赤字，但是这并没有减少国民储蓄，因为政府储蓄的减少等于个人账户储蓄的增加额；另一方面，社会保障信托基金并非是真正意义上可以用来支付养老金收益的“净资产”，对联邦政府而言是一种负债。

斯密琪•尼什亚玛（Shinichi.Nishiyama）引入国际资本流动因素建立新的模型对此问题进行分析。

在一个小型开放、允许资本跨国流动的经济中，部分私有化会产生更大的效率损失。

与封闭经济中的私有化相比，开放经济中所面临的利率更高，为补偿私有化过程中受损家庭以换取私有化长期收益而借入资金的成本就会越高。

虽然开放经济中私有化改革可以增加资本存量，但它是以更大的效率损失为代价的。

　　3.2社会保障私有化对劳动力市场的扭曲

　　如果把现收现付计划下的缴费视作一种税收，而把个人账户计划下的缴费看作一种延期支付或者金融资产，那么完全或部分私有化改革会改变社会保障对劳动力市场的作用方式，主要表现在私有化对退休决策和劳动力市场运行效率的影响上面。

许多学者认为，社会保障私有化可以刺激延迟退休，提高老年工作率。

但是，格斯特曼等人（Gustman）在研究个人账户和家庭退休的关系时指出，用一生缴费率为10.6%的个人账户制度代替传统社会保障制度，会导致丈夫在62岁时退休的比例增加15个百分点。

如果可以在退休时一次性支取账户资金，那么62岁退休的比例还会增加6个百分点。

因为到了退休年龄可以领取较高受益时，如果再继续工作，收益将会明显减少。

另外，私有化通过强化劳动者的自我责任意识，可以提高劳动力参与率，增加劳动供给。

马克•哈吉特（Mark.Huggett）利用一个两支柱的BOSKIN模型分析私有化对劳动力供给决策的影响。

当第二支柱的给付较低时，可以将20到40年龄段劳动者的工作时间提高5个百分点，这是由于退休者收益与缴费是严格成比例的；随着第二支柱收入的增加，低能力部门的劳动力供给有明显下降。

也就是说，社会保障私有化（模型中福利性给付的减少）可以增加劳动力供给。

通过降低劳动者工薪税的有效税率，私有化改革可以提高经济效率并获得净收益。

　　3.3社会保障私有化对收入再分配的改变

以往的研究集中于两种筹资机制所具有的不同的收入再分配效应。

根据艾仑条件，当生物回报率超过市场利率时，这两种财务制度在代际收入再分配问题上的作用恰好相反。

现收现付计划是处于工作期的一代补偿处于退休期的一代人的福利，在时间无限并且制度不中断的假设前提下，它在收入再分配方面具有帕雷托效率；

基金制计划无论在代际还是代内的收入再分配方面都不具备帕雷托效率，因为它是用上一代人的福利损失来保证当代人的福利水平。

所以，社会保障私有化改革会大大削弱制度的再分配效应。

　　费尔德斯坦认为社会保障应该和收入再分配区别开来。

因为在美国养老保障系统下，收入和寿命的正向交互作用把养老保障和医疗救济金移向了富人，65岁以上者仍有百分之十处在贫困线下，而养老保障每年支出近5000亿美元给经济状况更好的人。

因而，设计一个单独的收入再分配性质、针对75岁以上老人并通过经济状况调查的救济项目是更有效率的。

“相对于不透明的待遇公式和不同制度间的不透明的交叉补助，个人账户为实现再分配和社会保险目标提供了一个更加透明的环境”。

　　4美国社会保障私有化改革的趋势

　　美国社会保障署在2001年公告中指出，美国社会保障基金从2017年出现赤字，2041年将会消耗殆尽，如果要维持制度的持续运行，要么提高缴费率50%，要么削减1/2的受益水平，似乎在告诫每一个美国人：

社会保障制度行将破产，在下一个75年中不可能再提供充足的养老金收益，赶快为自己的退休储蓄吧！

2001年美国加强社会保障总统委员会向布什政府提交了题为《加强社会保障、为美国全体人民创造个人福祉》的报告，该报告为美国社会保障改革提供了具体方案设计，美国社会保障“私有化”改革方向已经基本确定，但是具体改革模式没有定论。

不同的模式会带来迥异的经济影响，它们所产生的风险、成本、回报率以及再分配灵活性各不相同。

随着讨论的深入，基本上已经形成了以下三种方案：

（1）扩大信托基金的规模和投资选择权，不单独设立个人账户；

（2）借鉴和利用TSP和401（K）计划，不单独设立个人账户；

（3）在现收现付计划框架内单独设立个人账户，并用于投资。

　　5结论

虽然“私有化”已经成为美国社会保障的改革方向，但是能否成功地过渡到完全或者部分基金制计划有待进一步探讨。

在实践层面，能否消化转轨成本、基金制能否持续有效运行以及能否给宏观经济带来效率所得都没有确定的答案，中国社会保障的转轨造成了2.5万亿元的制度负债，极有可能影响到中国的资本形成和经济增长。

在价值层面，社会保障私有化本质上是关于公平与效率的价值取向的取舍。

在公平与效率的重大抉择上，应该坚持社会保障制度的公平价值还是以经济效率为标准，反映了一个社会的价值理念。

英国开创的福利国家传统，始终以普遍性为原则，把公平作为社会保障的基本价值取向，它是社会保障制度的灵魂，公平、安全、共享向来是人类追求的崇高理念。