第四章政府权能道德.docx
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第四章政府权能道德
第四章政府权能的道德考量
人类进入20世纪后，一场以“超越官僚制”为特征的各种理论设计闪亮登场，关于这次行政改革运动的提法大致就有“新公共行政”、“新公共管理”、“企业家政府”、“政府民营化”、“重塑政府”，等等。
不可否认，上述种种努力取得的成绩是显著的。
但就其性质而言，它们仍然只是在一些枝节问题上对官僚制的调整，并末从根本上触及政府权能应该是什么性质、政府与社会应当是什么样子等价值性的问题。
因而，这些看似宏伟的改革战略，最终只能是使政府从一个困境走向新的困境。
这就告诉我们：
“组织问题是一个道德问题，不仅仅只有技术性的一面”①。
我们应当把政府权能看作是政治的、经济的和道德的三位一体的，把更多的注意力放在探寻和开发政府权能的道德属性上来。
一政府权能道德的理论探源
从政府的发生看，政府代表着公共人格，是公共意志的“类观念”。
人类正是洞察到政府权能的道德意义，才发明国家和政府来治理社会的。
关于政府是一种道德的理论，在世界的文库巨著中不胜枚举，其中最为璀璨的流派当数理性主义、自由主义和唯物史观。
1．理性观：
政府建立基于谋求更大的善业
这种观点认为，人是有理性的动物，具有避恶趋善的能力。
人类在理性的光辉和良知的导引下，为克服自身的弱点，避免恶的后果，求得更大的善得，于是建立政府，委托其诉诸道德特别是法律的力量，去规范人们的行为，维持社会的秩序，增进公众福利。
因此，没有人性的弱点，政府便无必要存在；没有人性的光辉，政府也无从建立。
以上观点具体有两种分野：
一是认为，政府的建立是人们为了避恶而做出的理性选择。
霍布斯认为，处于自然状态中的人们，由于自私自利的本性驱使，在社会生活中必然要发生利益上的冲突。
“在没有一个共同权力使大家慑服的时候，人们便处在所谓的战争状态之中。
”②在这种情况下，人与人的关系就像狼群一样，笼罩着争夺与厮杀的血腥。
为了抑制这种战争状态的发生，社会就要一个超乎社会之上的巨大力量，而国家就是这种力量的化身。
洛克认为，人类处于自然状态存在三个缺陷：
“第一，在自然状态中缺少一种既定的、规定了的、众所周知的法律，以共同的同意接受和承认为是非的标准和裁判他们之间一切纠纷的共同尺度。
第二，在自然状态中，缺少一个有权依照既定的法律来裁判一切争执的知名的和公正的裁判者。
第三，在自然状态中，往往缺少权力来支持正确的判决，使它得以应有的执行。
”①再加之人性的弱点使每个人都表现出自私贪婪的倾向，个人利益和财产就会受到别人的侵犯而受到侵犯后又缺少公正的裁判，如此便容易发生战争状态的冲突。
于是，富有理性的人们为了避免战争冲突的发生，便订立社会契约，把自己做自己裁判的权力交给公共机构即政府去完成，政府成立后的首要任务就是保护财产。
如果说霍布斯、洛克等契约论者从自然状态中个体（单个的个人）利益冲突为起点、以个人理性为单元来思辩政府的产生，那么马克思主义经典作家则从历史发展中群体（具有相同利益倾向的集团—阶级）利益矛盾、从群体理性来分析政府成立的原因。
马克思认为，如果不是对财富的贪欲把氏族成员分成富人和穷人，那么国家是绝对不会产生的。
“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认：
这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而无力摆脱这些对立面。
而为了使这些对立面，这些经济利益相互冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量。
这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且又日益同社会相异化的力量，就是国家。
”②这时，国家是各个阶级为避免相互间的利益冲突而作出的理性选择。
另一是认为，政府的建立是基于向善的理性呼唤。
古希腊的亚里士多德是持这种观点的典型代表。
亚里士多德认为，国家的建立是人类理性的自觉，是人的自然本性必然发展的结果。
他从自然起源论出发，认为国家是从现实城邦生活中获得的。
他明确提出“人是天生的政治动物”这一基本命题，认为人类天生就有合群的性情，“人在本性上应该是一个政治动物”③，“人类自然是趋向于城邦生活的动物”④。
人类为了延续后嗣要结成配偶和组成家庭，许多家庭结合在一起就组成村坊，若干村坊又组合成“城邦”，即国家。
人只有生活在国家（城邦）里，使自己服从法律，才能创造科学、艺术、宗教等方面的成就。
这些都是人类自然本性的发展，只有在国家中才能实现。
在他看来，一切社会团体的建立，其目的总是为了完成某种善业；既然国家是一种最高而且范围最广的社会团体，那么，它追求的目的也就应该是一种最高最广的善业。
所谓最高最广的善业，主要是指外物诸善、躯体诸善和灵魂诸善等三个方面。
具体而言，就是使国家中的每一个成员都能具备适量的财富、强健的体魄和高尚的灵魂。
在这三种善业中，亚里士多德尤其重视灵魂诸善即高尚的道德。
他认为，财富和体魄对于人的生存是必不可少的，但国家应该是为了人的“优良生活”而存在，即高尚的道德，因为“最高尚的灵魂也一定比我们最富饶的财产或躯体为更可珍惜”。
在这样的具有高尚道德的国家（城邦）中，“全城邦可以得到自足而至善的生活”，即所谓的“人类真正的美满幸福”。
根据这样的出发点，亚里士多德甚至把是否照顾到公共利益作为区分正当或正宗的政体与变态的正体的根本标志。
因为“只有具备了最优良的政体的城邦，才能有最优良的治理；而治理最为优良的城邦，才有获致幸福的最大希望。
”①功利主义思想家关于政府发生的思想与亚里士多德相似。
边沁认为成立政府是人们的理性选择，因为政府比自然状态下更能满足最大多数人的最大幸福原则，使社会总体的福利达到最大化。
密尔明确提出政府的目的就是造就更好的人民，而手段就是教育人民和利用他们所达到的最高品质。
可以看出，政府为谋求大众幸福而成立，这也正是政府职能的起源。
政府职能取决于政府发生的目的。
虽然不同时代、不同背景对政府职能有着不同的要求，但谋求善业的基本任务不会动摇，为所有公民提供生存、稳定以及经济的和社会的福利永远是政府职能中不变的共同内容。
2．正义观：
政府使命在于实现公平与正义
人创造政府的宗旨就是为了个人能够过上正义的社会生活，“如果正义茫然无存，那么人们就不再值得在这个地球上生活。
”②正义一词来源于古希腊主管人间是非善恶评判的女神狄刻的名字，由此正义便具有了公平、公道等基本语义。
历史上几乎所有的思想家都一致认为政府是正义的化身，其目的就是创造和保护公民或社会的利益。
当然，不同时期的思想家关于政府权能实现公平与正义的侧重点是不同的，由此形成四种不同的正义权能观：
（1）秩序正义权能。
这种观点最早源自古希腊的柏拉图。
柏拉图探讨正义是从个人品德开始的，由个人再扩展到城邦。
他认为，人具有智慧、勇敢、节制和正义四种美德，正义是一种与他人相关的善，是整体的德性，是人身心的各个部位协调运转的和谐状态。
城邦也和个人一样具有四种美德，正义就是城邦的各个部分和谐地发挥作用时的那种有序性，就是“每个人都作为一个人干他自己份内的事，而不干涉别人份内的事。
”一个正义的城邦社会，就在于培育和维护一种优良的秩序。
亚里士多德秉承柏拉图的思想，认为人类之所以选择城邦为生存的方式，不是单纯以人类的生存、经济、商业、军事、防御等为目标，而是为了使人们能过上更优良的集体生活或政治生活。
要过优良的集体生活必须使社会保持一定的秩序，而社会秩序的基础是正义。
所以，城邦的秩序是否良好是衡量城邦是否正义的一条基本标准。
在柏拉图和亚里士多德那里，秩序是社会的整体德性。
这种社会应保持优良秩序的理念，后来成为政府四大职能（阶级统治、社会管理、社会平衡、社会服务）中社会管理和社会平衡职能的源起，大凡政府都自觉地把对社会秩序的调控纳入自己的职责范畴。
（2）公益正义权能。
亚里士多德是持这种观点的突出代表。
他主张政府权能的正义应是维护和发展社会的公共利益，任何偏离此目的政体都是非正义的。
他从整体大于局部的正义哲学伦理观出发，认为政府应优先保护和考虑的是社会整体利益，即他所指的“公共利益”，而个人利益只能在整体利益中得到实现，并且这样才是合法和合理的。
纯粹的个人利益是“不合乎正义”的。
亚里士多德明确提出的政府行为的宗旨是维护和发展社会的公共利益的思想，有着历史和现实的意义。
它既指出了政府权能的根本目标和边界，也为社会控制政府提供了一个基本标准。
这一思想后来被近代的资产阶级古典政治理论家和现代西方的资产阶级政治学家所继承和发挥，成为民主理论中人民主权、社会制约政府、政府内部制衡、少数服从多数但应照顾少数并保护少数等思想的重要理论依据。
现代许多国家的政府也都在宪法等法律文件中以及在实际政治行为中，明确维护和发展“公共利益”这一宗旨。
（3）权利正义权能。
这是自由主义思想家们所持的一种权能观，主要意旨是政府权能重在保护个人权利特别是财产权。
在他们看来，财产的自由权利基于最初的劳动和占有行动，是优先的权利，是最重要的应得，因而实现正义应在于首先保护财产权。
洛克认为，一个人显然有权利占有他能施加劳动并将其消费或转变为不会腐败的储存物的所有那些资源。
作为“社会仲裁人”的政府，其职责自然是保障和保护社会成员对这种资源的占有即财产权。
休谟认为，所有物的分离与区分以及这种分离作为制度的稳定与持续，是财产权的起源，正义是伴随着财产制度的形成而产生的，是财产制度的规则系统。
所以，政府如果遵从正义，首先就要尊重财产权。
随着政治文明的进步，财产权是优先权利的观念在一部分自由主义思想家中间开始淡化，人身自由和思想自由等权利变得越来越重要起来，一些功利派的自由主义思想家极力主张政府权能要保证个人的自由和权利，即：
我在我的权利范围内的事务不受到干涉。
后来，自由主义思想家关于权利正义的思想成为确定政府行为边界的重要理论支持。
（4）平等正义权能。
主张政府权能实现正义与公平，应在于实现人类的平等。
卢梭是第一个提出平等要求的资产阶级代表。
在卢梭看来，首先的而且最大的公共利益，永远是正义，大家都要求条件应该人人平等，而正义也就不外是这种平等。
他认为，组成政府的基本公约并没有摧毁自然的平等反而是以道德的与法律的平等来代替自然所造成的人与人之间身体上的不平等，政府权能的正义性就在于实现人的自然平等和财产尽可能接近平等以及法律面前的人人平等。
罗尔斯是第一个把政治哲学的主题由自由转到平等上的政治自由主义思想家。
罗尔斯认为，正义就意味着平等，没有平等的自由是形式的自由。
政府权能对权利与义务的分配应实现两项正义原则：
第一是平等自由的原则，即在各种基本权利和义务的分配上实现平等，使每个人都享有一种平等的权利，享有与他人所拥有的自由一致的最广泛的基本自由；第二是机会的公正平等原则和差别原则的结合，强调在机会平等的前提下所进行的分配必须有利于最不利者的最大利益。
显然，卢梭、罗尔斯的正义理论含有社会主义的某些要素，两人都主张政府为了实现社会公平对社会和公民生活进行必要的干预。
总之，实现公平与正义是政府存在的根本原因，在这一点上，古今中外的思想家已形成共识。
尽管对实现正义与公平的内容和途径看法不一，但对政府的正义使命的期盼却是相同的。
今天当我们在市场经济条件下呼唤公正的时候，上述思想无疑会为我们打开正义的空间，引导我们把目光投向公平的“法官”——政府。
3．契约观：
政府权力源于公民权利的让渡
这种观点包含两个主要思想：
一是政府权力来自人民，一是国家主权在于人民，其理论支柱是社会契约论。
在契约论者看来，权力是一种特殊的力量，而且是属于人类社会所独有的力量。
因为一切属于自然界的因素，它的力量就是它本身，它除了它自身以外，是不可能借用、占有和整合出一种超越自己自然能力的力量来的。
而人则不同，人往往能把个体的力量整合成一种超越自己自然能力的整体力量，并能把这种力量集中承载于某个个体一身，使之具有支配社会资源（包括人）无限的权力。
原本只存在于人们思维中的国家（政府）只有拥有了权力，才能人格化、实体化，才能拥有履行职能的力量，成为真正意义上的国家（政府）。
契约论者认为，政府权力来自公民权利的让渡，是由公民权利整合而成的。
所谓权利，“广义上讲，它标志着人们能够或实际做出某种行为的自由度，以及所应获得的利益。
”①关于权力契约的思想，社会契约论的奠基人霍布斯、洛克、卢梭三人的主张各不相同。
霍布斯主张，人们当初签订契约组成政府时要自愿地无条件地放弃自己的“自然权利”，把一切权利交给某个个人或会议，亦即专制君主及其政府，个人交出一切权利后，就不再享有权利，剩下的就只有服从的义务，因为只有这样，专制君主及其政府获得的权力才能像巨兽“利维坦”一样凶猛有力，才能制止人与人之间战争的行为，为人们提供安全保障。
洛克主张，公民在与政府签订契约时并没有放弃全部自然权利，只是把部分权利出让给政府，自己保持着那些政府不能干涉的权利。
公民交出的那部分权利统一交给由一些人组成的议会，建立议会制的政府，实行立法与行政两大权能“分立”的机制，行政服从议会，公民有控制议会的终极权。
必要时，公民可以收回自己交出的那部分权利，解散议会，再把权利交给另一些人，组建新的议会。
与霍布斯、洛克的契约思想相比，卢梭的契约理论和“公意”学说可谓独树一帜。
卢梭认为权力签约是分两次进行的，一次是公民与公民之间签约，一次是公民与政府签约。
公民相互签约时将自身的一切权利全部转让给整个集体，他可以从任何一个结合者那里获得自己所让渡给别人的同等权利，得到自己所丧失的一切东西的等价物，并且以更大的力量来保全自己的所有。
公民第二次签约建立的社会共同体，即国家，其全体成员经常的意志叫做“公意”，公意可以使每个人不可剥夺的自由与平等权利和国家这个整体权威统一起来，因为公意以人民的公共利益为出发点，永远是公正的，而且国家是根据公意进行统治的，人们服从国家即是服从公意，实质上就是他们自己的意志，从而化解了个人自由与服从国家之间的矛盾。
卢梭还认为，只有自愿的权利出让行为才构成真正的权力，否则没有公民的同意而夺取的所谓的权力便是不合法的强力，“强力并不构成权利，而人们只是对合法的权力才有服从的义务。
”②而只有合乎公意的权力，才是合法的权力。
卢梭关于是否合“公意”的思想，已成为用于检验民主政府权能合法性的一条不言自明的公理。
政府契约观中，最核心、最具价值的是人民主权思想。
人民行使国家主权称为人民主权。
第一次系统阐发人民主权理论的是卢梭。
卢梭认为，建立在基于人民自由意志并赖以维持的社会契约基础之上的国家，其根据在于人民的同意，国家的最高权力属于全体人民，因此公意构成主权，公意决定主权。
在他看来，政治体只不过是一个道德人格，进而也只不过是一个思维中的存在。
只要抽掉了公共约定，国家就会消灭而一点也不需要改变它的全部内容。
如果要对主权者宣战的话，只要攻击公共约定以及由它所得出的一切就可以了，因为国家的本质就仅仅在于这一点。
卢梭认为，由于公意只能是人民的全体意志，是绝对的、神圣的和不可侵犯的，所以主权具有不可转让、不可分割、不可被代表的性质。
有鉴于此，他主张直接的民主共和制，通过人民直接集会的方式表达主权意志，而且必须全体成员一致同意才构成公意。
以卢梭为代表的政府契约观，虽然未能摆脱近代西方思想家从自然法与理性角度进行解释的窠臼，也未能科学解释国家的起源，但这种思想观点中关于政府权力来自于人民、国家主权取决于人民等思想，为现代民主国家的建立奠定了理论基础。
现在，政府及其公共权力产生于人民的直接或间接授权，政府权力与公民权利构成委托关系，政府权力的全部义务在于谋求公共利益等思想，已成为任何一个民主国家所确定的一项根本的宪政原则。
4．功利观：
政府边界止于个人自由和权利
这主要是功利主义思想家所持的一种观点，认为政府权能的行使应把满足个人的功利需求即自由和权利作为出发点和基本界限。
在功利主义思想家看来，人是生而自由的，每个公民都享有广泛的基本自由，包括生命、健康、人身自由和财产权利等。
这些基本自由，具有神圣不可侵犯的优先性。
而掌握着社会公共权力的政府，操纵着强大的国家机器，随时都可能造成对个人自由和权利的侵犯。
所以，功利主义思想家主张把政府权能限制在“更夫”的角色上，以确保个人自由和权利不被侵犯。
第一,市场运行的自由不可侵犯。
这是英国经济学家亚当·斯密首先提出的。
亚当·斯密把政府喻为“更夫”，主张政府对市场的运行采取自由放任的态度，只要为市场的运作和自由竞争制定规则和充当仲裁人就够了。
亚当·斯密认为，人都是受利已心驱使的“经济人”。
由于每个人都是利己主义者，都只有利己的动机，因而他必须考虑到其他利己主义者的利益，才能达到自己的目的，才能满足自己的利益。
自由市场就像一只“看不见的手”在自动地调节着社会资源的分配和社会关系的运作，因而政府权能只能是保护而不是干预。
政府只在市场不起作用的地方，以不损害公民利益的方式行使极为有限的必要管理权，即“守夜人政府”，只能行使国防、治安、提供基础设施三大职能。
第二，快乐幸福的自由不可侵犯。
英国功利主义思想家边沁是持这种主张的典型代表。
边沁从“趋乐避苦”的人性出发，认为快乐和幸福就是功利，就是公民追求的人生目的，政府管理的目的应该是增进全社会每一个人的快乐和幸福。
在边沁看来，“自然把人类置于两个至上的主人——‘苦’与‘乐’——的统治下。
只有它们两个才能够提出我们应该做些什么，以及决定我们将要怎样做。
”①人类和社会的一切行为都应根据是否能“趋乐避苦”去衡量其价值。
对于社会和政府来说，就是应该尽力扩展快乐、减轻公众痛苦。
因此，边沁主张政府的权能越小越好，制定的法律越少越好。
因为如果政府的权能越大，制定的法律很多，那么，个人承担的义务就越重，对个人自由的限制就越多，个人对幸福和快乐的体验就会减少。
所以要最大限度地保证个人“趋乐避苦”，必须最大限度地限制政府的权能。
第三，个人权利的自由不可侵犯。
这是美国政治哲学与伦理学家诺齐克特别坚持的。
诺齐克是坚持权利绝对至上的个人主义者，他是从道德的观点来衡量个人权利之于政府权能的优先性的。
诺齐克认为，平等是需要证明的，帮助的道德理由只能从权利的拥有者这里给出，而不是从需要帮助的人那里产生，因而政府无权强迫人们相互间做出权利出让行为，一个合道德的政府只能是最弱意义上的国家。
在他看来，国家是从人人掌握自己命运的自然状态中以不侵犯人的任何权利的方式道德地产生的，因此尊重人的生命和权利成为约束国家和政府行为的道德边际约束，国家和政府不得以保护社会公共利益为借口去剥夺个人的权利。
在诺齐克眼里，只有那些权能仅限于保护它所有的公民免遭暴力、偷窃、欺骗之害，并强制实行契约等行为的“守夜式”国家和政府，才是最具道德意义的国家和政府。
第四，个性发展的自由不可侵犯。
强调个人自由是社会和政府行为的宗旨，人类个性自由的发展程度是衡量一个社会或政府好坏的根本尺度。
自由主义思想家密尔在这个问题上强调得比较多。
密尔认为，政府职能的每一增加都足以使富有进取性的一部分公众愈来愈成为政府的依存者。
假如一个国家的任何行为、部门、个人都依附于政府而生存，那么即使有一切所谓出版自由和平民的立法组织，也不足使这个国度成为名符其实的自由之国。
如果真是这样的话，密尔进一步认为：
“这种行政机器愈是构造得有效率和科学化，网罗最有资格的能手来操纵这个机器的办法愈是巧妙，为患就愈大。
”②因此，有必要在政府权能与个人自由之间确定一条行为边界。
这条行为边界在密尔那里表现为三条原则：
第一，所要办的事，若由个人来办会比政府办更好一些，那么在这种情况之下，政府就应该退居其外，放手让个人自己去干。
第二，许多事情，虽然由一些个人来办一般看来未必像政府官吏办得那样好，但是仍宜让个人来办而不要政府来办。
因为这样可以充分发挥个人的积极性，充分发挥个人的首创精神。
第三，在任何情况下，政府都应尽量少干涉。
可以看出，政府功利权能观实质上是一套反对政府权能干预个人自由和权利，对政府权能作出限制的理论。
它与亚里士多德、罗尔斯等思想家所持的政府正义权能观有着明显的不同。
亚里士多德、罗尔斯等人虽然也承认个人利益的重要性，但认为在社会资源总量有限、社会利益与个人利益发生矛盾的情况下，为了社会公共利益，暂时可以牺牲个人利益。
政府对个人自由和权利的干预是必要的、合理的。
这两种理论分歧在于一个强调个体，一个侧重整体，表面看来只是简单的价值选择重心的差异，实质上却反映了一直困扰政府行为的人类长期以来即存在的一块心病：
如何设定政府与社会、政府与市场、政府与公民的关系？
这是一个世界性的难题。
谁找准了政府在社会经济活动中的合适位置，谁就赢得了明天。
二政府权能遵从的伦理原则
如前所述，政府权能的一切要素来自社会，也指向社会、回报社会，具有“公共”的规定性，即公共性。
在现代政治文明的社会里，国家的阶级性表现出一种从属和融入其公共性的趋向，公共性成为国家或政府的第一属性，它反映着政府权能的性质，规定着政府权能的作用方向和目标内容，对于政府权能具有生命线的重要意义。
政府一旦失去公共性，立刻便会陷入合法性危机。
因此，公共性是政府权能的必然价值选择，政府权能的维持、运作和发展，必须遵循和实现以公共性为依归的一系列伦理价值原则。
1．为民原则
通过对政府德性分析，我们知道，作为公共权力的实体，政府没有自己独立的利益要求和政治愿望，也不是任何一个社会集体的利益要求和政治愿望的代表，政府权能的全部行为指向和目的在于为整个社会和人民实现公共利益和政治追求。
这种政府相对于公民的价值取向的思想浓缩成两个字就是：
为民。
意即，政府必须“代表最广大人民根本利益”，全心全意为人民服务，具体包含有对民负责、为民服务、替民谋利等要求。
对民负责。
政府必须向人民负责，源自国家目的规定性和权利与义务对等的逻辑必然。
从终极根源上看，国家的建立是基于理性的人们一种共识性的愿望：
为谋求更大的幸福而成立国家或政府，国家存在的目的在于能使公民过上理性幸福的生活。
基于这样的目的，在国家权力的生成过程中，国家与公民之间形成了一种授权与被授权关系。
从根本上讲，这种委托关系是一种契约关系。
而契约只有在平等自愿的基础上才能发生，世上“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”①。
因而这种契约关系规定着政府与公民间在权力与义务方面的双向对等，体现着一种资源交换关系和互利行为。
在这种关系中，就公民而言，一是通过同意（选举）或遵从使政府获得合法行使权力的基础，也就是给予政府以政治上的支持；二是通过纳税给予经济支持。
给予这些支持之后，公民希望能从政府那里得到大于自己权利出让所损失的更大回报，包括以服务对象的身份获得政府提供的良好服务。
就政府而言，它从公民那里获得政治和经济支持，是以满足公民的这种愿望为前提和条件的。
因此，政府一经成立，就自动地承担了两项义务：
一是代表人民的利益和意志；二是忠实地为人民办事。
如果政府做不到这两点，人民就有理由解除这种委托关系，收回自己的权力。
这时，现实中的政府就会丧失存在的合法性，因为人民的反对而垮台。
为民服务。
无论是西方以往的思想家还是马克思主义经典作家，都承认这样一个事实：
公共利益是国家存在的原因和条件，坚持为人民谋利益是国家的根本使命。
为此，马克思把国家工作人员比作社会的“公仆”，把人民称为社会的“主人”。
这种比喻虽然有夸大的成份，但它深刻地揭示了政府权能的服务性：
政府承担着为国家的主人——公民“服务”的责任。
随着人类政治文明的进步，政府的服务性质逐渐被认识并得到还原，构建服务型政府已成为一个时代话题。
所谓服务型政府，就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务作为宗旨并承担着服务责任的政府。
突出公民的主体地位、坚持服务提供的非强制性是服务区别于统治型、管理型政府的根本标志。
传统社会的统治型政府权能，出于统治的需要，也必须做一些为民服务的工作，但它把统治者与公民之间定位于主仆关系，政府官员是老百姓的“父母官”，起着“为民做主”的作用。
在这种情况下，政府所提供的服务自然是一种“恩赐”，是一种强制性的，人们根本就没有对服务的选择权。
服务型政府则恰恰相反，它把服务对象摆在主人的位置，把自己定位于“仆人”，公民对服务内容、类别、服务机构与人员都有选择权，也有对服务拒绝接受的权力。
20世纪60年代以后在西方兴起的新公共管理运动和新制度经济学派，虽然
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