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教育政策工具的分类与选择策略
教育政策工具的分类与选择策略
[摘要]教育政策工具可以分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具和劝告或劝诱工具等五种类型，它们各自有不同的优缺点，适合于不同的教育情境。
在选择教育政策工具时要采取不同的策略，综合运用这些工具。
[关键词]政策工具 教育政策 选择策略 分类
[作者]黄忠敬，华东师范大学教育学系副教授、博士
教育政策工具就是政府赖以推行政策的方法或手段。
在政策过程中，政府要选择合适的手段。
例如，政府不但要决定是否要对当前中小学的课程采取行动，而且还要决定应该通过何种手段来达到目标：
是通过制定一些命令规则来强制推行课程改革?
抑或向中小学校提供经费补贴?
还是要开展师资培训增强学校内部机制的系统变革?
或者几种策略同时采用?
这种对于教育政策手段的选择可能引发的争议不亚于教育政策本身的选择。
本文要讨论的主要问题是：
有哪些教育政策工具?
这些政策工具有何特点?
如何选择与使用这些工具?
影响政策工具选择的因素是什么?
一、教育政策工具的分类
根据麦克唐纳和埃莫尔的分类，可以把政策工具分为五种：
命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具和劝告或劝诱工具。
1、命令。
命令是规范个体和机构行动以让他们服从的规则。
这是一种强迫性的政策工具，政府依靠其统治权威，可以指示公民进行某些活动，目标群体必须遵守和服从，否则会受到惩罚。
它包含两方面的内容：
①规定某一具体目标群体全体成员行为的政策表述，也就是对行为要求的规定；②规定对没有遵守行为规范的人实施的处罚。
其可能采用的形式包括法令、行政管理规则、学校规则、教室规则等等。
命令的典型例证是强迫入学法律。
这种法律规定某一年龄阶段孩子的父母必须把自己的孩子送到学校接受教育，否则将会受到惩罚。
如在美国多数学区都由学籍管理员或逃学管理员负责监管儿童，审查那些没有入学的儿童，对那些没有送自己孩子去学校的父母发出警告，如果没有效果，他们就把这些父母带到法院去，由法官对这些父母实施罚款。
在我国的《义务教育法》中也规定：
“适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人无正当理由未依照本法规定送适龄儿童、少年入学接受义务教育的，由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育，责令限期改正”。
另一个例子是基础教育新课程改革。
2001年颁发的《基础教育课程改革纲要》要求全国中小学校都实施新的课程标准以及变革课程的目标、结构、内容、管理与评估等等。
各级政府也必须根据国家课程文件的精神制定一些地方性的课程法则和制度，这些规定多如牛毛、数不胜数。
那么，命令适合于什么样的具体情境呢?
如果人们希望鼓励某一团体内部的全体成员行为一致时，可以选择命令这种政策工具。
同时，这种政策工具还需要高度的政治支持。
《义务教育法》就符合以上这两项条件，几乎所有人都认为孩子必须接受教育，因此儿童入学就能够得到一致认同并得到普遍支持。
命令是得到普遍认可而且是最常用的一种政策工具。
之所以如此，是因为它具有以下优点：
命令比其他工具更有效率，能够让政府各系统迅速采取行动；命令便于自上而下的控制，较容易实施与管理；命令所需要的成本相对较低，在应对危机管理方面可能更为适合。
当然，作为一种政府的权力工具，过分使用也会导致一些问题，如不便于调动与发挥基层政策活动者的积极性，处于政府下层的机构常常因为被动地执行与落实政策而形成一种敌对情绪，影响命令执行的效果。
同时，一致性的命令要求也会导致对各地方差异考虑不够和对不同情境的忽视。
过分依赖于运用命令导致的问题促使我们思考：
在面对不同的地区、不同的情境和不同的能力时，到底是使用强制来实现服从还是使用激励或能力建构来激发下级机构和个人的主动性?
2、激励（inducements）。
激励是给个人和机构资金以作为某些行动的奖赏。
它包括两个部分：
①货币、服务或用于交换货币的物品；②说明如何获取和使用货币、服务和物品的指南。
有些指南可能规定得非常具体，如国家下拨地方一些专项经费项目；有些指南可能比较抽象宽泛，这就给地方一定的灵活性。
激励的一个典型例证是美国的《初等和中等教育法案》的第一章的规定。
其目的是为贫困家庭的孩子提供教育。
依据这一法案，联邦政府向公立和私立学校拨付大量的经费，以交换其提供的补偿性教育。
尽管在实施过程中出现了不少的问题，也并没有达到预期的理想效果，但毕竟对于解决美国当时的贫困问题做出了巨大贡献。
另一个例子就是布什政府所签署的《不让一个孩子掉队》法案，此法案把资助的对象由以前的弱势群体儿童扩大到所有学校、所有学生，投入的资金比以前增长了20％，如阅读项目每年投入9亿美元，数学和科学项目每年投入4.5亿美元，提高联邦对公共特许学校的资金至每年3亿元。
那么，激励适合于什么样的具体情境呢?
第一，适合于那些鼓励差异行为模式的环境，并且这些差异行为模式是人们所希望的或者说是环境可以接受的。
因此，不应对人人都喜欢的行为实行激励政策工具。
第二，采用激励政策工具的最佳环境是存在大量潜在的愿意执行政策的个人或机构，同时缺少资源来执行这些政策。
第三，采用激励政策并不需要坚定的政治支持，因而，在那些运用命令、能力建设等方面遇到困难的环境中，激励不失为一种较为理想的政策工具。
如，许多学校愿意进行基础教育的新课程改革，但缺少财政支持，也有一些学校很想引进额外的教师实施补偿性教育，但缺少资金，在这种情况下，就可以采用激励性的政策工具，包括补贴、拨款、财政转移支付、税收激励、优惠券、贷款等等，也有人称之为市场化的政策工具。
激励作为政策工具有以下优点：
首先，如果政府的愿望和民众的偏好是一致的，则激励工具的构建是很容易的。
如果人们希望采取某些人为可取的行动，但是由于某种原因不能付诸实施，那么激励就可以解决问题。
第二，由于个人可以根据不断变化的情况来决定如何对激励作出回应，所以激励是一种灵活的政策工具。
第三，因为允许个人或单位自主决策以作出适当的回应，所以激励能够鼓励创新。
第四，由于存在潜在的受益者，管理、执行与实施激励的成本较低。
第五，激励具有较高的政治可行性，激励获得有所收益的少数人的支持，多数人即使反对其声音也是比较微弱的。
激励的缺点如下：
第一，激励需要财政资金，也就是必须有钱作为拨款或者有交换一定的物品和服务的经费，有时这一点并不容易办到。
第二，收集关于需要多少补贴才能引发预期行为的信息成本比较高，通过尝试错误来积累经验是一条昂贵的政策之路；即使我们能够估计到政策的预期行为，在政策贯彻执行时也必须加强监管，否则资金可能被挪作他用，这都会增加执行的成本。
第三，由于激励是间接地起作用，所以经常存在时滞问题，因此在危机时期就不适合采用此政策工具。
第四，在即使没有激励也会产生预期的政策行为的情况下激励有可能成为多余的，结果使受益者获得意外之财。
3、能力建设。
能力建构就是政府转移资金用于材料、智力和人力资源以期望产生长效的结果。
能力建构与激励之间的区别是，激励所投入的资金企图产生直接的效果，而能力建构所投入的资金企图让个体和机构产生长期效果。
如果说激励是一种短期补贴的话，那么能力建设就是一种长期的投资，其效果可能在短时期内看不出来。
能力建构的一个例子是像美国的国家科学基金这样的政府机构给予大学资金用于开发数学和科学新课程，愿意采纳这些新课程的学校和学区也能够得到这些资金。
在我国，政府也经常运用能力建设这项政策工具，如为了普及西部地区的九年义务教育，缩小东部与西部在义务教育上的差距，国家拨发了普及义务教育的专项经费，制定了义务教育财政转移专项补助，与此同时，国家还对落后地区的县拨付“贫九工程款”，并实施“特困生补助”。
近几年，为了大力发展农村教育，解决农村教育的资金问题，国家又实施了“两免一补”政策，即国家向农村义务教育阶段（小学和初中）的贫困家庭学生免费提供教科书、免除杂费，并给寄宿生补助一定生活费的一项资助政策。
这些学生包括农村地区义务教育阶段贫困家庭学生，同时还有城市居民享受最低生活保障政策家庭的接受义务教育的学生，包括人均年收入低于国家贫困线家庭的学生、父母患重大疾病丧失劳动能力的贫困生、单亲家庭经济困难学生、因突发事件导致家庭贫困的子女等。
根据财政部公布的数据，2005年政府用于“两免一补”政策的经费是70多亿元，使3400多万名贫困家庭学生从中受益。
能力建设适用于这样的情境：
学校和教师无法执行政府所期望的政策，因为其没有能力这样去做。
这种无能可能起因于不充分的训练，或者起因于缺少相关经验和相关设备，或者是这些因素都缺乏。
例如，为了推进基础教育新课程改革，国家和地方不得不加强教师教育培训，以胜任课程变革的工作。
为此，国家和地方开展了多种形式的教师教育培训项目，如国家级骨干教师培训、国家远程教师教育培训、教师技术能力培训和西部农村教师教育培训等项目，以加强教师的专业发展与能力提升。
因此，能力建设的策略很多，包括教师在职培训、课程重组、学习者的行为矫正训练、资金转移支付等等。
当然，能力建设也有自身的一些缺陷：
第一，由于能力建设时间长、见效慢，因此会产生一些不确定性的因素。
例如，投资课程开发的政府已经发现开发过程走了样；如果没有额外的激励，很少学校或学区采纳开发的产品；如果要求采用新课程的学区重构教与学，他们也缺乏执行的能力。
面对能力建构的这种不确定性，政府或者通过限制投资来减少冒险，或者关注短期效果而不是长期的能力提高。
第二，运用这类政策工具的成本极高，其成功要依赖于持久的政治支持。
如果政府只追求短期的效果，很容易导致能力建设半途而废。
4、系统变革。
系统变革是在个体和机构当中转换权力，以改变产生公共产品和服务的社会关系的本质。
它强调的不再是某一方面的变革，而是整个机制和制度的转变，是一种权力责任的重新分配；它不仅会导致资源重组，而且会出现一些新的元素；不仅强调系统内部的变革，而且关注系统与外在环境之间的互动。
例如，权力资源在中央与地方上的重新分配、在政府与市场上的重新分配等等。
教育券计划（educationvoucher）是系统变革的一个很好例证。
在查布和莫（chubb&Moe）的《政治、市场和美国学校》一书中就大力倡导进行系统变革，他们开出的处方就是实施教育券计划。
依据他们的计划，州政府和地方官员决定孩子们去什么学校接受教育的权力应该交给孩子的父母，在父母们为自己的孩子选好学校之后，州政府依据学校录取人数以教育券的形式把经费再拨给学校。
这样，家长为自己的孩子选择学校，是依据市场机制作出的决策。
因此，实现了权力资源的重组，是一种系统变革的策略。
另一种系统变革的策略就是特许学校制度（chartersch001），即在政府的相关法律许可下，将公立学校的办学权授予教师、家长、教育专业团体和非营利性的社会机构，由这些非政府组织或个人来开办、经营学校。
这类政策工具并没有实现当初设想的政策目标，相反却造成新的学校隔离，也造成了一批新的“垃圾学校”，更加导致了学生之间在阶级、种族与性别方面更大的不平等。
这说明，这种系统变革的政策工具总是伴随着极其高昂的代价，那些在系统变革政策过程中失去权力与资源的人们不会善罢甘休、束手就擒，他们总是会抵制变革甚至实施破坏。
这样不仅增加了变革风险，而且增加了成本。
在西方国家所实施的教育券与择校计划都受到了强烈的批判与抵制就是明证。
由于稳定的政治和制度系统的瓦解，新的制度改变了权力、资源的分配结构，人们总会因为无法适应新的形势而出现反抗，以限制这些新制度的影响，有时会产生一些无法预料到的后果或新的不曾料到的问题。
面对这些政策反映，政策制定者面对的问题是，是用命令或能力建构来保护新制度还是通过与现存制度建立更加正式的关系来“教化”它们?
5、劝告。
劝告是一种信号，政府优先考虑某些目标和行动，目的是力图改变人们的偏好和行动，其特点是论说性，运用象征手段或比喻手段诉诸价值，以便鼓励公民依据这些价值表现自己的行为，它并不涉及奖励和惩罚。
此类政策工具有两个假设：
第一，私人行为领域必须保持不受政府强制力的侵犯；第二，人们有足够的动力以至于一旦获得新信息，就能自动调整其行为，从而实现政策目标。
劝告政策的主要要素是书面的、口头的、图解的文本，这些文本传递某种信息，说明人们应当如何行事。
“焦油含量中”、“吸烟有害健康”、保持节制和健康、不要浪费水和能源、保护环境等各种公益广告是劝告这项政策工具的典型例证。
在学校领域常见的例证包括鼓励孩子循环使用物品和“对药品说不”等教育项目。
克林顿内阁号召学校参与全美统一考试以评估四年级学生的阅读成绩和八年级学生数学成绩，也是一种劝告政策。
因为是否参加考试在美国完全是自愿的，许多人质疑考试的作用。
在我国的中小学校，经常会以学生成绩给学生或学校排名，以此作为劝告或给教育者施压，激起学生、教师与学校之间的竞争以提高成绩。
当然，劝告要取得好的效果，必须充分利用现代的传媒技术，诸如广播、电视、报纸、传单、标语、互联网等。
那么，劝告这种政策工具适合于什么样的教育情境呢?
当人们所期望的变革与某些象征和信息发生自然而然的联系，以及当人们可能依据新的信息表现自己的行为方式时，运用劝告政策会特别合适。
倘若政府要计划逐渐改变人们的行为方式，并为此制定一系列政策，把劝告政策作为其中第一步也特别合适。
更常见的情形是，如果政治支持非常微弱，劝告政策也许是惟一能够有着被采纳机会的政策。
作为一种政策工具，劝告有许多优点：
第一，对政府处理那些尚没有明确解决办法的问题来说，劝告是一个良好的出发点。
第二，劝告容易建立和实施，而且如果单单通过劝告就能解决问题的话就不必采取其他措施了。
第三，如果发现了其他更好的解决办法，劝告政策工具就可以毫不费力地得到改变或取消。
第四，劝告成本较低，在人力和财力的消耗方面也是节约的，因为它几乎不需要财政支持或官方强制执行。
第五，劝告与重视论据、说服、个人责任和自由的民主社会的规范相一致。
@然而，在危机时期，劝告是一个虚弱无力的政策工具，因此劝告最好与其他可使用的政策工具一起使用，多管齐下，才能收到良好的效果。
劝告的另一个缺陷是其特有的不稳定性，这种特性使劝告性政策极易沦为吃力不讨好或适得其反的结果。
二、综合运用多种政策工具
以上对政策工具进行了区分，并对它们具体运用的情境进行了分析，但这并非是绝对的。
在实践中，政策工具常常是交织综合在一起运用的。
也就是说，一项政策目标可以使用多种政策工具，而一种政策工具也可以用于完成多种政策目标。
在选择政策工具时要综合考虑以下几种因素：
1、政策目标。
政策目标是政策制定者希望通过政策实施所要达到的效果。
它来自于政策问题，只有对政策问题进行诊断之后，才能选择政策工具。
内容决定形式，目的决定手段，政策目标不仅为政策工具规定了方向，而且为政策工具决定了标准。
要选择政策工具时，要考虑政策目标是单一目标还是复杂目标、是近期目标还是长远目标、是实质目标还是象征性目标。
有些象征性目标不是为了解决问题，而仅在于影响公众的看法、观念或思想意识。
这样，所选择的工具并不会达到实质性后果，其只是给行动者一些信号、立场或姿态，表明政府在认真考虑这件事情，准备采取一些行动，而实际上，政府并没有做什么事情。
2、政策工具本身的特点。
每种政策工具都有其特征、适用范围及优劣，这个问题我们在前面的部分已经做过介绍。
这说明，每种政策工具都不是万能的，不是包治百病的“灵丹妙药”。
这就要求在进行政策工具选择时，要考虑到政策工具自身的一些特点。
比如，命令适合于行为一致，激励适合于鼓励差异，能力建设适合于有期望但经验和训练缺乏，系统变革适合于制度的转型，而劝告适合于象征性的政策目标。
又如，要实现提高学生阅读能力的政策目标，是采取命令性的政策工具（如规定更长的学校阅读教学时间或者要求教师制定更详细的教案）还是采取能力建设这样的政策工具（如让阅读教师参加短期的在职培训或者组织教师进行校本教研，抑或是开展多种类型的个别辅导）?
很显然，能力建设是一种更加合适和有效的政策工具。
如果过多地使用命令性的政策工具，不仅会增加师生的工作学习负担，而且也会引起师生的反感，结果会适得其反。
3、手段与目标的适切程度。
当政策制定者进入像课程这样的复杂领域时，他们面临的一个首要问题是关于政府行动的形式对他们试图强调的问题类型是不是最适合的。
在政府行动和政策制定者面对的问题之间的“适合”应当成为课程政策研究的基本问题。
同时，要综合运用政策工具以取得政策效果的最大化，还取决于多种政策工具的协商一致程度。
这就要求所有政策工具都必须用来服务于实现同样的政策目标，发挥各个政策工具的特长，让它们相互补充、相互强化，否则就会出现相互混杂、相互弱化的局面。
4、具体的情境。
政策工具不仅仅是一种工具，它还有鲜明的政治特征；政策工具的选择也不仅仅是一种理性的选择，它还是一种政治的抉择。
那种把政策工具的选择仅仅看作是工具性的或技术性的倾向不仅是幼稚的，也是十分危险的。
它不是一种简单的技术活动，也不是仅仅从经济的角度来考虑成本效益的问题，而是一种非常强的政策考量。
正因为如此，政策的制定者或政策工具的选择者宁愿选择那些效果并不显著但政治风险小的政策工具，而不愿选择那些政策效果好但有可能遭遇政治对抗的政策工具。
因此，在决策过程中，政府官员对政策工具的选择不仅是动态变化的，而且政治性的考虑必定超过经济性的和工具性的考虑。
也就是说，政策工具与其赖以发挥作用的社会政治环境之间有着密切关系。
（责任编辑 王敬红）
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