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流域管理综述

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中外流域管理研究综述

前言

人们往往将地表水的集水面积称为流域,用来指一个水系的干流和支流所流经的整个区域。

流域管理指在流域范围内规划、管理并组织土地、水和其他资源的使用,继而通过监督报告和评估找出目前资源使用的弊端,加以改善,确保期望商品和服务的提供,使土壤生产力和水资源得到保护,使流域内水资源和连带资源达到最合理的利用状态的过程。

[1].

也有学者认为流域管理是指国家以流域为单元对水资源实行的统一管理，包括对水资源的开发、利用、治理、配置、节约、保护以及水土保持等活动的管理。

通过对水资源的统一管理，加强江河、湖泊泄洪排涝和抗旱的能力，改善流域水环境，为流域内国民经济和社会发展提供有效的水资源保障[13]。

有效的流域管理可以防止公共用水短缺、水质恶化、洪水和侵蚀。

流域管理的支出远远小于未来修复的成本,收益却远远大于目前盲目利用流域资源所获得的短期效益。

流域管理是国民经济可持续发展的保证,是人类生存的基础.

1流域管理的优点

流域管理的优势在于：

其一是便于规定河流所经各省、市、自治区和地区的用水定额保证下游有足够、可用的水资源，实现资源共享；同时，为生态环境保留必须的流量；其二是便于规定各地的污染物排放总量定额，避免上游排污，下游只能承受的现状，确保下游的水质质量和用水安全；其三是便于实施水资源用水补偿制度，为了保障下游用水要求，限制了上游的发展，下游经济发达地区应给予上游水资源保护一定比例的补偿[2].

2国内流域管理经验

2.1流域管理机构的设立

杨道波[3]指出流域管理体制还存在较多的不足之处：

首先,在流域管理机构与其他水资源管理部门之间的权限划分上还不是很明确。

其次是流域管理机构与地方水行政主管部门之间的职权冲突和协调问题,新水法也缺乏协调机制。

最后是流域规划的拟定职责划分不明确,流域规划的执行缺乏法律保障。

熊晶认为内河管理可以借鉴国际河流管理经验，应该明确流域管理机构的地位，进一步向统一宏观规划调度的方向定位，由流域管理机构根据公平合理利用和补偿机制进行流域内部利益协调[4].张惠林提出在现有流域机构管理模式下,进一步强化流域机构对流域水资源规划开发、利用的管控能力,特别是加强对用水指标的分配和监督执行的能力[5].

崔伟[6]中提出明确流域管理和行政区域管理的事权,改革流域管理机构,构建适应中国国情流域管理的新体制。

我国新水法明确了水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制,规定了流域管理的原则和基本的管理制度,为加强流域水资源开发、利用、节约和保护与管理,提供了法律的保障。

何大伟[7]提出学习西方国家重视河流综合开发和利用,按流域统一管理,将资源管理和生态环境管理统归流域管理机构,并使之公司化的理念，并运用于三峡库区流域管理模式。

李曦[8]等针对我国现行水资源流域管理中存在的流域机构法律地位不明确、分散决策、流域机构缺乏管理权威、流域监管不力等问题，提出了加强我国水资源流域管理的对策建议：

从法律上明确流域机构的地位、职责和职权；把流域机构定位为区域的流域机构，形成区域利益共同体，整合决策，从而确立流域机构的权威地位；实施流域直接管理的监管体制。

2.2实行流域统一管理

目前,我国对于水环境是按水体所属行政区进行管理,同一条河流、同一个湖泊或海域可能由几个地区管辖。

各行其事的结果,导致水资源不合理的利用和浪费.无节制地引水、截水,造成水资源过度地开发;不控制甚至不经处理任意排污,造成水体污染呈整体或流域化趋势;上游森林大量砍伐,盲目地围垦造田,造成水土流失;这些最终导致生态环境破坏,引发了上中下游或干支流之间发及各部门各地区在水资源和水环境容量利用上的矛盾。

流域又是人类活动与自然资源、环境之间相互联系、相互作用、相互制约的整体.因此,水环境具有整体性、方向性和复杂性的流域特征,是一个自然—社会—经济的复合生态系统。

流域水文单元的连续性与行政区域的分割性普遍存在，在总量有限的前提下，水资源生态服务功能与经济利用价值的双重特性易造成流域整体福利与地方利益的冲突.因此，流域管理与区域管理的矛盾是普遍存在的。

由于流域规则和区域规则的不兼容，我国流域管理存在着“碎片化”的内在本质，而涉水机构的内在复杂性以及相互之间的“领域”争斗，加剧了流域公共治理的碎裂程度。

崔伟[6]指出，流域管理与区域管理相结合的管理体制尚未真正形成,流域管理不适应水资源统一管理的要求.

实行流域管理部门管理和地方各行政区域管理相结合的管理体制,还必然会导致“多龙管水、多龙治水”的现象的产生[9]。

因此建立统一管理、垂直领导的体制是流域可持续发展的客观要求.

冯省等[10]认为流域综合管理应该从目标上到手段上的综合管理，才能达到标本兼治的效果.薄燕怀[11]从水环境特点出发,以水体环境管理内涵为依据,提出了水体环境全流域管理的模式、管理的基本框架和基础准备.

尤林贤[12]等通过对太湖流域水资源管理现状的分析,论述了对水资源实行统一管理和流域管理的现实性和必然性.

施雪[14]等提出流域统一管理的协调机制。

协调机制的核心在于建立流域与区域（部门与地方）之间、部门之间、地方之间相互沟通和协调利益的平台，从体制上保障流域可持续发展，实现公共福利的最大化。

2.3加强公众参与

流域管理中的参与者基本可以分成两大类：

普通公众和特定的利益群体即利益相关者（Stakeholders）。

而各利益相关者有着不同的利益关系，根据各自利益诉求性质的不同，流域管理的利益相关者主要可分成四类，分别是污染者、污染承受者、专业人士、权力机关[15]。

公众参与流域管理就是政府与公众之间通过合法、公开、公平的程序和渠道，就流域

管理中一切与环境有关的决策管理活动进行协商、协调，使流域管理符合公众利益。

公众参与，这对于提高公共政策的质量进而实现其良好的实行效果具有举足轻重的作用。

实践中，由于受政府人员或决策者的认识局限，流域区居民的利益要求往往要么被政府官员和规划人员忽略，要么被视为流域管理阻力和问题的一部分，导致的直接结果就是利益各方缺乏信任与交流[16].

崔伟中[6]的研究中提出国内流域管理缺乏公共参与和民主协商的机制。

冯省[10]提出流域管理中的参与式理念，指在流域管理活动中，所有利益相关者参与流域管理的活动.

李丹等[17]提出公众参与在流域管理中的贯彻实现的两种主要途径：

流域委员会制和董事会制.

2.4流域管理的其他方法

虞孝感[18]提出建立科学的流域生态补偿机制，促进长江生态环境资源的合理利用与保护.

曾群[19]认为，水资源的优化配置的主要方式为：

“以产就水”和“以水就产”。

主要措施为：

建立布局合理、高效运行的水资源供给体系；建立安全有效的水资源保护体系；建立以水权制度为基础，市场机制运作的水市场；建立水资源统一管理体系.

张惠林[5]在借鉴其他国家水权理论和发达国家成功的水权水市场管理经验的同时,探索了我国水权交易方面的新路子,把水资源的开发使用,纳入市场经济范畴,以经济手段进行管理。

冯省[10]等提出可持续替代生概念，体现了在流域管理中既注重环境效益又注重经济效益的平衡发展的思想，为流域管理成果的可持续性奠定了良好的基础。

何大伟[20]认为，走生态农业的发展道路有助于保护和改善农村生态环境以加强对流域面源污染的控制。

发展节水型农业是节约水资源的有效途径。

李婉晖[21]流域管理的主要对象是水资源，在管理中必须建立适应水资源这一自然特性的一整套系统管理措施。

包括流域管理的法律制度、流域管理的行政管理体制、流域管理的经济政策、科学技术等其他措旖。

流域管理注重的是管理、协调与规划，其基本思想就是通过开发与保护两种行为来保护水资源，实现人与自然协调关系的构筑。

姜群鸥[22]把流域综合管理信息系统运用于锡林河流域水质评价、流域分析和灌溉需水估算，为该流域现代化管理和综合治理提供了决策参考.

黄茁[23]认为，监控体系与水环境管理要求不相符的主要制约因素是：

在线监测能力不足、监测方法自动化程度不高、缺乏定性监测和具有一定覆盖面的监测手段等。

并根据国内外水环境监控的发展趋势和流域水环境管理的要求，针对性地提出了建立多级水质监控体系及点面结合、实测与模拟并重的水环境质量监控思路：

一是提高监测技术的效率和灵敏度，简化操作步骤，提高可靠度。

二是开发污染定性分析技术，引入综合毒性分析的方法。

三是开发生物传感器。

四是发展空间技术，建立覆盖全流域的监测平台。

将现代信息技术引入水质监控预警体系。

黄艺[24]指出对流域的水生态功能进行甄别,合理划分其生态功能区,并按不同功能合理管理水资源,成为协调经济发展和水生态保护的关键因素之一.彭顺风[25]提出了淮河流域管理数字化及其系统的概念，初步建成了淮河流域管理数字化系统,可为流域管理业务提供科学的量化的参考依据，发挥了决策支持的作用.孟伟[26]对我国流域水环境污染与防治现状进行深入评估,提出了我国流域术环境污染防治的“分类，分区、分扭、分期”控制原则。

王金南等[27]针对中国以往的流域分区方法主观性较强,尤其是对水污染控制单元的划分方法不统一,划分依据不充分等特点,提出了“流域—控制区—控制单元”三级分区体系.

任远[28]研究太湖面源污染问题及其治理机制时提出区域水资源的统一管理和相互协商机制不是控制和命令的行政机制，流域性水环境管理应是一个市场管理机构，应成为地区性水价体系、水权交易市场、排污权交易市场的组织者，并促进市场运行的规范化，实现流域内水资源的保护和优化利用。

3外国流域管理经验

席酉民[29]等研究外功流域管理成功经验发现，外国流域管理的相同点是：

一是国营或以国营为主；二是有政府的大力支持；三是对水资源进行综合规划和按流域综合管理；四是重视公众参与.

莱茵河的管理实践经历了一个由单一管理向协作统一管理转变的过程。

ICPR的基本原则有预防为主、源头治理优先、污染者付费和补偿、可持续发展、新技术的应用和发展、污染不转移等[30]。

欧洲莱茵河流域从传统的单一水资源为主导的流域管理向以可持续发展为目标的可持续管理转变过程，跨国协调的管理经验等水管理宏观战略和对策，对于我国大江大河流域管理具有重要的借鉴作用。

黄德春[31]探究查尔斯河3个流域管理机构的分权管理以及它们在流域管理方面的经验，提出了我国流域机构应设立分权管理的流域管理体制、建立多方融资的流域筹资渠道和营造公众参与的流域开放管理体系的建议.

对尼罗河流域水资源状况、历史水分配、当前开发利用与利益冲突、流域管理合作的倡导及发展等进行了系统的梳理和分析,发现建立流域管理合作制度是实现流域可持续发展的重要保证[32].

美国加利福尼亚州等地方有长期的湖泊流域管理规划、具体的工作方案、相应的经费预算和相对庞大的工作人员队伍.管理规划的重点在非点源污染，提出最好的管理方案实质上是一种社区和公众积极参与的方案,重点在于调整和规范流域内公众日常生活的行为方式,达到减少对环境影响、实现长期治理的目的[33].

DanielaAnghileri[34]等在意大利的阿尔卑斯山的流域使用多目标集中管理的方法协调上游水电生产和下游灌溉的矛盾，表明多目标管理有利于改善当地不协调的设计结构.Cai[35]等认为，在未来几十年，结合科学和制度的支持，系统分析将成为流域管理的主导地位。

Nicklow等[36]认为，嵌入式模拟系统的优化是过去十年流域管理中已经被最广泛应用的建模工具。

Lee等[37]设计动态模型，用于评估的管理策略,同时考虑上游水土保持和下游蓄水水位而控制沉积物，并在Aswan湖进行仿真模拟，结果表明联合控制策略可使水库持续收益增加。

Shampa.B[38]等在孟加拉国吉大港地区使用多标准分析方法，并在层次分析中发现，流域管理优先级最高的是生物多样性保护。

Muste，M[39]等提出综合规划和利益相关者参与方法，用于流域管理规划中，并在爱荷华州东部河流域实践，实现了流域水土保持和流域农业生产规模经济效益.

MohammedI.等[40]运用场景开发框架模型，开发和应用在美国亚利桑那州佛得角河流域，提出保持当地水资源的可持续性是改变水的消费习惯和行为模式，并指出利益相关者参与是建立模型的关键.

Juan等[41]在研究哥伦比亚和肯尼亚田间试验时发现流域管理中多方行动中，利益相关者的沟通尤其重要，可以减少社会损失和增加制度选择的有效性。

Xiaobing等[42]在研究流域管理的跨期分配时提出关于时空的水质分析动力学模型，并应用在美国西维吉尼亚州多石河流域，结果表明可用的投资应该集中在严重受损的流段。

L．German等[43]探讨了流域管理中的“参与”和“集成”概念，提出问题讨论和方案实施时的公众参与必须超越一级社区论坛水平并权衡不同群体的管理。

4结论

实践表明，流域综合管理是应对流域环境问题的必经之路。

流域综合管理是一项长期、艰巨的任务。

我国流域管理必须根据流域当地的实际情况，吸收国内外流域管理成功经验和不足的教训，通过加强立法，完善管理机构，加强公众参与，多种管理方法综合运用，保证流域和环境的可持续发展。

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