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执法规范化建设

关于执法规范化建设的思考

胡晓燕

摘要：

公安机关开展执法规范化建设就是要求公安执法者的一切执法行为必须严格限制在法律的框架内，按照法律、法规明确的职权和义务依法办事，使一切警察权利的行驶必须受到监督和制约，最终达到严格、公正、理性、高效的执法目标。

随着政治经济改革力度的不断加大，公安机关作为国家政权的重要组成部分和执法机关，面临的客观环境、执法要求正在发生深刻变化。

本文对公安执法规范化建设的现状及其产生原因进行分析，并与国外、香港警方和国内森林公安的执法规范化建设进行比较，就如何推进公安执法规范化建设作一浅显的分析探讨。

关键词：

公安；执法规范化；中外比较；建设

一、公安执法规范化建设的现状

现代管理学中有一个“木桶原理”,又称短板理论。

“木桶原理”的核心内容为：

一个木桶的最大容量，并不取决于桶壁上最高的那块木板，而恰恰取决于桶壁上最短的那块木板。

只要这个木桶里有一块木板不够高度，木桶里的水就不可能是满的。

要进一步加强公安机关执法规范化建设，就必须着重解决“补短”问题，寻找出“木桶”上的那些“短板”以使“短板”变成“长板”。

对于目前公安机关正在轰轰烈烈开展的执法规范化建设，尚存在许多“短板”。

（一）执法理念方面

1、对执法规范化建设认识模糊，正确执法理念尚未树立。

在当前执法规范化建设讨论中，对公安执法规范化建设的内涵是什么等基础性命题依旧没有权威性的解释，大家对执法规范化建设的认识不足，热度不高，投入不够。

2、有些民警把执法监督与执法行为、执法队伍建设割裂开来，认为执法规范化只是监督部门的事情，有的甚至把执法规范化建设工作认为是法制部门一家之事；同时，一些执法监督机关人员没有充分意识到执法监督也是执法，也是执法规范化建设的内容之一。

3、部分民警存在特权思想，执法为民理念缺失；制度不完备、监督不到位导致民警法律信仰缺失；一些民警对群众疾苦漠然置之，对群众的保安求助没有及时认真受理，权利本位观念缺失；滥用强制措施、超期羁押、一人办案、刑讯逼供等，程序正义观念缺失。

（二）执法质量方面

1、执法不作为,立案不实。

一些公安实战单位尤其是一些基层办案民警，缺少职业素养，思想懈怠、工作拖沓，调查取证走过场，敷衍了事，或者相互推诿，受理案件后不是想方设法查清事实，二十拖拖拉拉，错过了最佳取证十几，导致案件事实不清、证据不足，甚至使违法犯罪嫌疑人无法受到应有的惩罚，严重影响执法办案质量和效率。

一些基层公安机关，为了减少发案率和追求高的破案率，不如实立案，搞不破不立、先破后立，长此以往就造成社会治安状况不真实，犯罪分子得不到应有的打击处理，老百姓对公安机关的工作不满意。

2、滥用职权，随意执法。

有的民警工作主动性不够、服务意识不强。

对待群众报警、求助不及时出警，甚至存在冷、硬、横、推现象，对报案不认真登记，接完警就了事；有些即使出警受理了，也没有认真调查取证，滥用职权，以罚代法，甚至办人情案。

例如在行政处罚中，对于二人以上的共同违法案件，有的人“顶格”处罚，有的人按照最低限处罚，情节轻重与处罚力度不相当，执法随意性强。

有的则是立案的不立案、该罚的不罚、该拘的不拘、该捕的不捕，导致有些事实不清，证据不足，造成案件久拖不决，无法处理，造成大量信访案件，损坏了公安机关的形象。

3、执法方式简单粗暴，执法粗疏。

有的民警认为法律规定的程序太繁琐、条条框框太多，“妨碍”了执法，想方设法简化执法程序；而有的民警特权思想严重，不善于做群众工作，执法方式简单粗暴，一直延续“冷、横、硬”的老式工作作法，在处理群众纠纷时不能以理服人，依法服众，执法办案过程中变相体罚现象依然时有发生；还有的民警宗旨观念不牢，不作为，乱作为，“冷横硬推”和“推诿扯皮”；业务素质特别是办案水平、证据意识、法律素质低下，群众工作方法简单，有的就是因为一句话而将群众推向上访路。

（三）外部环境方面

1、妄下指标与大量非警务活动。

基层公安执法工作面临的一个很大问题就是执法办案指标对基层工作产生了不良导向，很多办案单位为了应付考核，违规操作，把规范执法和以人为本的执法理念都抛到脑后。

同时，随着社会矛盾的增加，一些非警务执法活动往往带有明显的强制性，如土地征用、基层组织换届选举以及拆除违章建筑等，容易与群众产生冲突，公安民警不堪重负，并在一定程度上破坏了警民关系，影响了公安执法机关的形象。

2、程序瑕疵，缺乏强有力的考核监督机制。

随着社会飞速发展和进步，一些法律法规滞后、规章制度不明，致使民警在执法时无所适从；有的规章制度流于形式，与实际脱节，可操作性不强。

法制部门人员少、机构小，对本地公安机关执法规范和建设的推动作用不明显，同时在责任追究上执行力度不够，检查发现后整改，整改后又犯，也在一定程度上影响了执法规范化建设的进行。

3、执法环境差。

暴力袭警抗法案件不断增加，诬告陷害民警、扰警事件不断增多，网名的炒作等给民警执法心理造成很大冲击，使得部分警察不能正确和清晰的把握执法原则和要求，在执法过程中缩手缩脚，丧失严格执法的勇气，助长违法犯罪分子的嚣张气焰。

同时，受到社会大环境的影响，致使“人情”、“关系”、“金钱”、“权利”等因素渗入到执法中，使执法缺乏良好公信力。

二、影响公安执法规范化建设的主要因素

（一）执法主体建设不强

1、执法思想不端，只要表现在对执法规范化建设的重要性、紧迫性认识不足，口头上支持，实际内心十分抵触，没有树立良好的法治意识。

2、职业素养不高，一些单位和民警宗旨意识不强，执法指导思想模糊，将“立警为公、执法为民”停留在口号上，盲目为效绩执法，为考核执法，为领导执法。

3、执法业务不精，一些民警疏于学习，知识陈旧，习惯于经验办案，对新出台、新修订的法律、法规不掌握、不了解，甚至有的民警依旧存在“重结果、轻过程”等错误思想。

4、重视程度不够，一些单位只重视表面执法，忽视了执法问题的深层次原因，对执法规范化建设的认识不到位，看似表簿档册一大堆，实际作用却不大。

执法过程中执法时间不严格，立案、处罚、裁决、送达等存在程序错误，议案制度形同虚设，事后补编记录等现在存在普遍。

（二）执法监督制度不全

1、办案流程管理不到位，主要表现在接警、处警、案件调查、议案、处理裁决、送达等各个环节的操作规程不具体，每个办案环节的工作内容和法律文书等制定不详。

2、监督机制单一，没有联合法制部门、政工部门、督察部门等对各所队的案卷共同检查，管理方式粗放，且法制部门主要讲工作重心放在案件审核和案件指导上，对执法规范化建设的推动力度不够。

3、案件回访流于形式，对于有疑义的案件没有直接找当事人开展倒查、回访、案件跟踪，没有及时掌握民警在办案中的执法执纪情况，致使执法违法、随意执法和办人情案、关系案等情况发生。

4、没有形成统一的执法监督工作机制，体现在内部各监督主体职责、分工不明，监督主体间轴心不清，关注执法权力运作的视角不同，以及相互间的协调配合缺乏，造成执法监督主体各自为政，各行其道，出现交叉地带和“真空地带”。

（三）规范执法保障不足

1、公安机关在人力、物力、财力方面仍未能得到根本性的改善和支持，缺少专业的人才、公安装备落后、信息化建设进程缓慢，致使执法规范化建设在执法主体、执法保障等方面的要求得不到充分保证和有效解决。

2、基层机关法制专业人才缺乏，主动学法用法的氛围不够浓厚，执法信息化建设推进不快，网上执法质量考评、动态巡查、实时研判和数据分析等先进运作模式还未完全形成。

3、人民警察是“高风险、高对抗、高强度”的职业，身心都承受巨大压力，使民警多多少少出现职业倦怠和厌战情绪，另外民警执法过程中过多考虑社会矛盾的特殊性和稳定环境的复杂性，导致有的民警执法时放不开，影响了执法质量。

三、中外警察执法规范化建设的比较

（一）香港地区执法规范化的建设

香港警察有着悠久的历史，，经过160余年的历练与磨合，其相对完善的执法规范化水准在世界警察队伍中处于领先地位。

1、核心价值理念的培育。

在理念上，香港警察机构把警察执法规范建设作为优先发展的基础战略。

香港警方将警察规范执法工作作为一切警务活动的基础，作为全局性和先导性的工作，从观念、组织、培训上把警察规范执法工作放到极其重要的地位，从而建立起“服务为本，精益求精”的执法观念，以确保警察执勤执法进入良性发展的轨道。

而且，香港警方将“服务为本，精益求精”执法观念的内涵进一步延伸为一个“抱负”、七个“目标”、八项“价值观”。

一个抱负：

使香港继续成为世界最安全及稳定的社会之一。

七个目标：

维护法纪；维持治安；防止及侦破罪案；保障市民生命财产；与市民大众及其它机构维持紧密合作联系；凡事悉力以赴，力求做得最好；维持市民对警队的信心。

八项价值观：

正直及诚实的品格；尊重市民及警队成员的个人权利；以公正、无私和体谅的态度去处事和对人；承担责任及接受问责；专业精神；致力提供优质服务达至精益求精；尽量配合环境的转变；对内对外均维持有效的沟通。

2、立法规制。

香港警方坚持警察执法规范工作必须合法、合情、可操作性的原则。

香港警务处根据《香港法例》和《警队条例》所赋予的权力制定了《警察通例》，香港警察所有的执法行为和执法程序均严格按照《警察通例》设定。

其特点是具有较强的可操作性。

不同的岗位具有相应的明确的职责和工作程序（步骤）。

3、执法监督。

为有效开展执法监督，首先建立了法制部门与纪检、督察、信访及各业务部门的监督协作机制，形成对盘问、检查执法质量“齐抓共管、上下联动”的监督格局；其次建立了盘问、检查执法问题通报制度、整改通知制度，强化对执法问题的督促整改和对执法人员的责任追究；再者大力推进执法规范监督信息化建设，着力研究开发网上执法监督模块，逐步将执法监督由事后向事前和事中延伸，提升执法监督即时性和准确性。

4、内部管理。

香港警察纪律规范呈现出三个特点：

一是纪律约束全时空。

所谓全时空，即无论是当值期间还是休班期间，无论香港境内还是境外，警队纪律约束香港警察。

二是纪律约束范围广泛，甚至直接介入警察私生活。

香港警队列出的违纪行为有十三项，内容广泛、有的很细很具体：

包括擅离职守、当值睡觉、装病、不服从上级等。

按照香港《警察通例》当值期间抽烟、吃茶点要进行纪律惩戒；休班后，个人与不良分子交往，甚至不擅理财、负债累累等，也要接受纪律惩戒。

三是严格受法律约束。

警队在作出惩罚决定前需要履行相应的程序，赋予被处分警察相应的申辩权利。

（二）美国警察执法规范化建设

美国警察遵循依法执法、公正执法、保护和服务公众和保护自己才能完成任务的执法理念。

“保护和服务”是美国警察的核心价值观，有研究表明，美国警察80%的警务活动与刑事执法无关，在各类公正报警中，绝大部分属于服务性求助，因此，美国地方政府以及学者和公众普遍把警务视为一种服务性产业。

美国警察执法规范化建设主要途径是：

立法规制、司法干预、行政控制、内部规范和控制。

1、立法规制。

美国警察执法活动的最高准则是《美利坚合众国宪法》及1791年的《宪法修正案》1791年的《宪法修正案》也称为“权利法案”，大多数规定是程序性条款，为警察执法确立了程序规则，有效限制警察权和防范警察权的滥用。

除美国宪法及其修正案外，美国国会和各州也制定相关法律来规范和控制警察的执法行为。

2、司法干预。

美国作为普通法系国家，联邦最高法院享有最终的司法审查权。

美国联邦最高法院通过非法证据排除规则、米兰达警告、拦阻与搜拍权限来规范警察就搜查、扣押、讯问等涉及公民宪法性权利的警察权力的行使。

1961年，美国联邦最高法院在审理马菩诉俄亥俄州案件时判决：

任何违反宪法第四修正案所扣押的证据,都不得递送到州或者联邦的任何法庭。

非法获取的证据必需被排除在审判之外。

从此，非法证据排除规则成了美国警察执法必须遵守的程序规范。

1966年，美国联邦最高法院在审理米兰达一案时裁定,为确保宪法第五修正案中保护公民不被强迫自证其罪的权利,警察必须把犯罪嫌疑人的权利通告他们。

该裁定还规定,当实施逮捕和审讯嫌疑犯时,警方应及时而有效地宣读下列提醒和告诫事项：

第一,你有权保持沉默,但你对警察所说的一切都有可能被作为法庭对你不利的证据。

第二,你有权利在接受警察询问之前委托律师,律师可以陪伴你接受询问的全过程。

第三,如果你付不起律师费,只要你同意,在所有询问之前将免费为你提供一名律师。

第四,如果你不愿意回答问题,你在任何时间都可以终止谈话。

第五,如果你希望跟你的律师谈话,你可以在任何时候停止回答问题,并且你可以让律师一直伴随你询问的全过程。

上述提醒和告诫事项后来被统称为米兰达警告。

米兰达警告成为美国警察在刑事执法过程中必须遵循的程序规则。

1968年,美国联邦最高法院在审理“泰瑞诉俄亥俄州”一案时,根据宪法第四修正案中“人民的隐私权不得侵犯,没有可能成立的理由,不得任意搜查公民”的规定,确立了泰瑞原则，即警察在行使搜拍（frisk）和拦阻（stop）权力时必须具备合理怀疑的要件,不得随意为之。

3、行政干预。

1994年美国国会通过《暴力犯罪控制和执法法案》，该法案授权美国司法部起诉“典型或惯常”侵犯公民权利的警察机构。

例如,美国司法部于20世纪90年代曾多次起诉洛杉矶市警察局在执法中过度使用武力、执法腐败等行为（其中最有名的是“罗尼案件”）,联邦最高法院从监狱中释放了100多名无辜群众,并要求该局规范警察执法行为、雇用更高素质警察、建立内部调查机制等,使洛杉矶警察局成为具有良好公众形象的警察机构。

4、内部规范。

在美国，几乎所有的警察机构都制定了适用于本机构的警察执法行为规范。

这些规范是根据宪法、法律和法院判例制定的，兼顾实体和程序，具备可操作性和实用性，同时以信息化保证执法规范的落实。

5、内部控制。

美国警察规范化建设中最重要的一环是严格的纪律管理规范。

美国先后制定了《执法道德规范》（1957年）、《执法人员职业道德规范》（1986年）、《警察行为规范》（1991年）。

美国警察机关注重通过纪律约束来规范警察的执法行为。

美国警察执法规范化建设比较注重限制警察的权力，强调“保护和服务”的执法理念，实体规范与程序规范并重，纪律约束在警察执法规范化建设中起着重要作用。

（三）英国警察执法规范化建设

英国现代警察坚持“预防性、服务性、平民化、最少动用武力”的建警原则和工作理念，并对警察”的执法活动进行全方位的监督，因此，对警察执法规范化建设主要从立法、司法、内部规范和控制几方面进行。

1、立法规制。

英国是判例法国家，在20世纪80年代之前，没有成文法规定警察权，因此，警察权的配置处于模糊和不确定的状态.自20世纪70年代以来，英国的警察工作开始出现危机，各地接连发生反对警察的大规模骚乱事件。

导致这些事件的直接原因是警察在刑事侦查活动中的违法行为以及因此而产生的冤假错案，根本原因则是普通法中关于警,察权力配置的模糊和不确定状态。

为此英国国会成立专门委员会，对上述问题展开调查，提出了重新设定和规范警察权力的改革方案，并于1984年颁布《警察与刑事证据法》。

该法采用一种独特的形式，由一部原法（即1984年《警察与刑事证据法》）和若干实施细则组成。

其中，《警察与刑事证据法》是国会立法。

实施细则为行政规章，由内政部根据原法的授权而制定，修改程序简单，便于应对发展变化的各种情况。

该法第一次对警察的执法权限、行使条件和程序做了明文规定，规范了警察权力的行使，克服了传统法律中警察权力的不确定状态,实现了警察权力的规范化发展。

2、司法干预。

英国法院通过非法证据排除和司法审查来规范警察的执法活动。

一是根据《警察与刑事证据法》中的非法证据排除规则，如果某一项供述是出自于折磨、非人道的或不尊重的对待、使用暴力威胁以及其他容易产生不可信供述的环境，法庭有权力拒绝采纳。

如警察拒绝或无正当理由延误犯罪嫌疑人接近律师，或者通过欺骗手段使犯罪嫌疑人供述，或讯问过程没有录音，法官都倾向于排除相关证据。

二是司法审查。

公民对警察的执法行为不服或因警察的执法行为受到了伤害，都可以向法院寻求司法救济，警察对犯罪嫌疑人拘留时间超过36小时，则需要报告治安法官审查批准。

3、内部规范和控制。

对英国警察执法的内部控制，除了进行层级组织管理外，最重要的是职业标准委员会的监督活动。

每个警察局内部都设有职业标准委员会，专门负责对警方内部的监督和反腐败工作，其基本职责是：

制定职业标准，促进警务人员对腐败问题的广泛认知、预防腐败问题发生，受理投诉和对警察不当行为进行调查。

对警察的内部规范主要包括行为标准和执法规范。

行为标准主要是警察的职业道德规范，各地大同小异，主要内容包括：

诚实正直、公平公正、礼貌自控、忠于职守、服从命令、严守秘密、爱护公物、仪容整洁、行为端正、不滥用职权和武力、当班不得饮酒等。

英国内政部根据《警察和刑事证据法》的规定，制定了《警察操作规程》，对警察的主要执法行为，如盘问和搜查、逮捕、拘留、讯问、辨认等的操作程序作了具体规范。

4、其他监督和控制。

除上述监督和控制方式外，英国还设有独立警察投诉委员会（IPCC），专门负责受理投诉和警察违法违纪行为的调查。

该委员会是根据2002年的《警察改革法》成立的，它独立于警察部门。

独立警察投诉委员会有权要求警察局提供有关信息或者协助调查，对于一般的投诉和违法违纪行为，委员会可以委托警察局自行调查；对于严重违法违纪行为，特别是因警察执法行为导致人员死亡的案件，独立警察投诉委员会要独立开展调查。

经过调查，涉嫌构成犯罪的，移送皇家检察署依法追究刑事责任；若属一般违纪行为，则移交警察局给予警告、开除等纪律处分。

可以看出，英国警察执法规范化建设的特点体现在执法制度设计科学，执法程序严密细致，执法方式文明平和，执法管理科学精细，拘押管理严格规范等方面。

四、域外警察执法规范化建设的启示

（一）强化警察执法监督，严惩滥用职权、徇私枉法的腐败行为。

法国思想家孟德斯鸠曾指出：

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。

”必须加强对权力运行的监督！

离开监督的权力就像撂下缰绳的烈马，无法控制！

一些民警不是不知道法律法规规定的不是程序，不是不知道相应的刑事法律关系，而是为谋取私利，明知不可为而为之，“即使办错案也要办到底”，对这种故意造成冤家错案的行为要追究到底，该行政处分的就行政处分，构成犯罪的追究刑事责任，决不姑息。

否则，警察执法规范化建设只是“镜中花，水中月”，空谈而已。

（二）严格纪律，加强内部控制，树立正确的执法理念。

在警察内部控制上，应借鉴美国、香港的管理制度，无论是当值期间还是休班期间，人民警察均要牢记并遵守《公安机关人民警察训练条令》、《公安机关人民警察内务条令》、《公安机关人民警察奖励条》、令《公安机关人民警察纪律条令》这“四大条令”树立理性、平和、文明、规范的执法理念，这样才能促进公安机关及其人民警察严格、公正、文明执法，推进公安队伍正规化建设。

（三）规范警察的选择性执法，确保选择性执法的正当性。

警察的选择性执法的目的是为了提高行政效率，弥补执法资源的有限性，而不是用来谋取私利警察选择性执法必须符合一致性原则、连续性原则理由说明原则、公开原则等依法行政的基本原则。

行政法治的本质在于约束、规范行政权的行使。

因此由其一系列原则、制度所构成行政法治体系是规范警察选择性执法的有效途径。

例如，连续性原则具有以下优点：

1、有助于提高我们整体上的安全感以及法律的正当性，至少它不是过分摇摆不定的玩意儿；2、受制于法律规则的人在计划他们行为的过程中经常对这些规则产生信赖，如果规则突然发生变化，他们的信赖利益就受到损害；3、公共决策的制订者在形成或者改变其他规则的时候经常对这些规则产生信赖。

因此，改变一条规则有可能使建立在其之上的其他规则脱节。

再例如，公开原则是防范裁量权恣意行使的有力武器。

不仅执法先例、执法规则等要公开，而且，还应该不断扩展公开的程度，只有这样才能规范警察选择性执法。

再例如，理由说明原则可以为行政机关理性决定以及为执法者与相对人有效交流沟通提供桥梁。

因此，这些行政法的基本原则和制度是规范警察选择性执法的重要措施。

选择性执法具有正当性，才能得到公众的信任。

（四）杜绝警察参与非警务活动，回归警察职责本位，为警察执法创造良好的环境。

警察参与非警务活动，既耽误或影响了法内职责的履行，又有损警察的形象，同时，将警察推到了冲突与矛盾的第一线，造成警民关系紧张。

警察应当回归法定职能或法定职责的本位，即预防和惩治犯罪，服务社会，维护社会和谐与稳定。

令人欣喜的是，公安部党委近日制定下发年公安机关党风廉《2011政建设和反腐败工作意见》规定：

“严禁公安民警参与征地拆迁等非警务活动，对随意动用警力参与强制拆迁造成严重后果的，严肃追究相关人员的责任。

”如果警察参与类似征地拆迁等非警务活动，那么警察执法规范化就无法建设所以，应杜绝警察参与非警务活动，回归警察职责本位，为警察执法创造良好的环境。

参考文献：

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[6]张怀鑫，对公安执法规范化建设的初步探析.[J]，2011（6）