中国乡村治理结构与类型.docx

中国乡村治理结构与类型.docx

《中国乡村治理结构与类型.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《中国乡村治理结构与类型.docx（14页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

中国乡村治理结构与类型

中国乡村治理：

结构与类型

内容提要：

本文通过对组成乡村治理大体结构三方面的要素，村落大体秩序状况及其维系机制、村干部的角色与动力机制和乡村关系状况的考察，区分出四种可能的乡村治理类型：

原生秩序型、次生秩序型、乡村合谋型和无序型，然后讨论了乡村治理类型的区域散布并提出了需要进一步实证研究的方向。

本文的要紧奉献是，通过度解乡村治理的结构，为抽象的乡村治理制度研究具体化、为能够实证展开的体会研究提供了可能。

关键词：

乡村治理/乡村关系/村落秩序/结构/类型/区域研究

　　一、引论

　　对乡村治理状况展开讨论，不能仅仅局限在国家安排的制度文本，而需要落实到这些制度文本在实践中的对应表现，这些表现的大体部份，组成了现实中的乡村治理的大体结构。

咱们能够从三个方面来建构乡村治理大体结构，以形成一个讨论乡村治理现实状况和类型的框架，这三个方面别离为：

村落大体秩序状况及其维系机制、村干部的角色与动力机制、乡村关系状况。

　　那个地址，咱们试图建构一个讨论乡村治理状况及类型的大体框架，即依据实践中的乡村关系、村落大体秩序的生产能力（村落社会关联度）和村干部的角色定位三个方面，对不同农村地域进行考证。

正如以上讨论，这三者之间存在一些因果关系，其中村落大体秩序的生产能力是更为基础的因。

但其他两维因素并非能简单化约为村落大体秩序生产能力的函数，因为国家制度安排为乡村关系及村干部角色定位，提供了另外一维活动的框架，正是那个框架，使今日之乡村治理类型与人民公社时期的乡村治理类型，会有一些不同的划分及不同的表现。

换句话说，乡村治理的类型，不仅是由村落大体秩序生产能力决定的，而且是由国家制度文本决定的。

　　二、村落自主生产秩序的能力

　　村民自治的核心是村民的自我治理和自我效劳。

村落内部的公共事务，由村民通过民主的方法来办理。

不管是不是借重村民自治制度，当前中国相当部份村落具有自主生产秩序的能力，村落公共事务因此能够较好得以办理。

另一些村落自主生产秩序的能力很低，即便通过民主的方法，也难以达到村民的一致行动，因此难以办理涉及全村村民利益的公共事务。

　　咱们曾将村落秩序分解为五个方面，即取得经济的协作、维持社会道德、抵御混混骚扰、必然程度上对抗乡镇的过度提取和维持村落领袖在主持村务时的公正与廉洁。

村落秩序具有“建设性功能和爱惜性功能。

建设性功能即能够增加村落和村民收益的功能，如经济的协作、道德的维持，能够降低村民生产生活中的交易本钱。

爱惜性功能即爱惜村落和村民合法权益不受侵犯的功能”（贺雪峰、仝志辉，2002）。

村落秩序组成村民生产生活的基础，缺乏秩序是村民不能忍受之痛。

可是，并非所有村落都具有自主生产秩序的能力。

而在那些能够自主生产秩序的村落，因为村落类型的不同，也有不同的村落秩序的生产方式。

　　依据村落自主生产秩序时是不是要紧借重自上而下的制度安排（文本），能够区分出原生秩序型和次生秩序型两种类型，依据村落可否自主生产秩序，能够区分为内生秩序型和外生秩序型两种类型。

原生秩序即要紧依据村落内非正式组织的力量来生产村落秩序，比如依托村落舆论和血缘组织来实现合作，获取秩序。

次生秩序即依托外来制度安排实现村落秩序的生产，典型为通过村民自治制度来达到村民的自我治理和自我效劳。

次生秩序往往不仅需要有一个外来的制度文本，而且需要与农村本身的状况联系起来，并以此作为基础。

就咱们当前的研究，有两个方面的因素能够组成外来制度发生作用的基础，一是前述村落内生秩序的力量，这种力量不仅能够组成内生秩序的基础，而且是外来制度发挥作用的基础。

正是那个意义上，咱们说现代与传统往往不仅不对立，而且现代以传统作为基础。

二是强有力的国家力量保证了制度的实施，这种国家力量必需有介入村落的途径。

这方面的典型是村集体经济发达村落普遍存在着“分派型民主”的实践（贺雪峰、何包钢，2002）。

在村集体经济发达的村落，因为村集体有利可图，村民踊跃关切村务，各类力量凭借正式制度的安排，介入到村落利益的分派中来。

村干部为了减少自己承担的责任，也情愿依据正式制度安排来运作村务。

　　当以上两种村落内生秩序的生产方式都不能正常进行时，村民的生产生活就会陷入无序的窘境，外来的事实上老是负无穷责任的乡镇政府，就不能不介入到村落秩序的生产中来。

由乡镇政府介入为主生产出来的村落秩序，确实是外生秩序。

一个负责任的乡镇政府，面对陷于内生秩序窘境的村落，会想出各类方法幸免局势的进一步恶化：

他们不能不帮忙村民调解纠纷，以行政乃致法律的力量介入之前可能只需要舆论和道德力量解决的老年人供养问题，组织村民合作兴修水利，避免混混在村落为非作恶，并查处以权谋私的村干部，等等。

只是在当前乡村治理的格局下面，乡镇政府能够想出的方法并非很多。

　　若是乡镇财政情形良好，那么乡镇能够运用财政转移支付来帮忙村落度过难关。

若是乡镇权威很高，那么乡镇能够通过约束村干部乃至下派村干部，来帮忙村落维持最低限度的秩序。

问题是，当前大部份乡镇的财政及权威，都已经显现问题。

更糟糕的是乡镇政府事实上往往不肯意负担生产村落秩序的责任，他们关注的核心是取得乡镇自身的利益，尤其是短时间利益。

这种情形下，他们利用村干部，让村干部完成乡镇关切的政务，而对村干部利用那个机遇捞取个人益处漠不关心。

这种情形就使村干部不是生产村落秩序，而是破坏了村落秩序生产的基础。

　　小结以上所述，村落秩序题下能够列出以以下图示：

　　将图示对应到当前中国乡村治理实践当中，就会有很多有趣的发觉。

咱们在后面会讨论这些发觉。

　　三、乡村关系的类型

　　尽管从理论上讲，乡村关系被定位于指导与被指导关系，实际情形却复杂得多。

即便从制度安排上看，乡镇行政（注：

包括乡镇党委与乡镇政府，在当前中国农村政治的实践中，乡镇党委与乡镇政府老是合为一体的。

）与村委会是指导与被指导关系，却与村支部是领导与被领导的关系。

村委会和村支部在决定村落事务时，往往是一套班子两块牌子，村支部在村落中居领导地位，村支部书记是固然的一把手。

村支部与村委会的关系，往往变成决策者与执行人的关系。

　　依照乡村关系实际状况，能够列举出三种类型的乡村关系后果。

　　第一种类型的乡村关系是强乡弱村，乡镇行政能够顺利地在村级实施政务，诸如打算生育、税费征收和各类上级要求完成的达标升级任务，只要村落还有回旋余地，村落多数会踊跃完成乡镇下达的各类任务，在村落资源的分派中，乡镇居于强势地位，村落因此留下诸多因为乡强而产生的问题，专门典型的是高额的村级债务。

　　第二种类型的乡村关系是弱乡强村，乡镇行政难以在村一级顺利实施政务，诸如打算生育、税费征收和各类上级要求完成的达标升级任务，在村落难以有效完成。

因此村级债务较少，农人负担较轻。

若是缺少来自工商业的财政收入，乡镇又难以从村落提取资源，乡镇集镇建设包括乡镇政府办公楼等标志性工程的建设，都因缺少资金而显得破旧。

　　第三种类型的乡村关系是弱乡弱村，乡镇无法顺利要求村一级协助完成政务，村一级不仅无踊跃性来协助乡镇完成政务，而且不关切村务。

相反，在既缺乏乡镇约束，又缺少村民监督的情形下，村干部或无所事事，或大捞益处。

　　除以上三种乡村关系类型之外，还有一些其他可能的类型，比如，当乡镇一级财政收入情形良好（依托工商业或国家拨款），而村一级财政状况很糟，乡镇不依托村干部来收取税费，相反乡镇却不中断地向村一级分派资源的时候，不管何种乡村关系的制度安排，都避不开乡对村的支配关系，即强乡弱村的状况。

这种农村要紧或集中在沿海发达地域，或集中在边远山区，咱们不在此处展开讨论。

　　对三种类型乡村关系作进一步的比较，就会发觉，三种类型乡村关系往往与村落自主生产秩序的能力有紧密关系。

具体来讲，一个具有很强自主生产秩序能力的村落，必然是一个高关联度的村落，如此的村落，在乡村关系中必然会表现为强村。

在强村的压力下面，若是缺少来自工商业的财政收入或国家的转移支付，乡镇就会变得弱小，其结果，就如前述强村弱乡的类型：

乡镇集镇建设比较破旧，人为的政绩工程降到最少，村级债务较少，农人负担也轻。

　　而一个自主生产秩序能力很差的村落，那么因为村民不能合作，难以在乡村关系中占据主动地位。

相反，强势的乡镇为了完成自上而下的政务或确实是为了取得额外的益处，强令或诱惑村干部办理各类事务，乡镇可能会强有力地进行打算生育，变着花腔增加农人负担，和借口各类达标升级建设来为乡镇领导人谋取益处。

而当村一级被折腾的无益处可捞（所有村集体的资产及信誉被变卖干净，村级欠债累累，且再也不可能从村民那里获取益处）的时候，村干部再也不有回应乡镇强制要求的踊跃性，除非行贿村干部，乡镇难以在村一级推动政务的开展。

相反，居于无益处可捞、无久远利益可期待之位的村干部，因为不怕失去村干部的职位，而勇于安心斗胆为利益一搏，他们在完成政务时，会与乡镇讨价还价，在能够从村落捞取利益时，也多数勇于放肆捞上一把。

　　也确实是说，那些自主生产秩序能力不足的村落，当村一级还有利可图时，乡镇能够凭借给予村干部短时间或久远预期的益处，而驾轻就熟地指挥村干部办理政务。

如此的乡村关系确实是强乡弱村型。

而一旦无法再从村一级捞取益处时，村干部不能从自身的位置取得益处，他们也得不到以后预期的前途，他们便消极起来。

而离开了村干部的踊跃和谐，乡镇无力在村落推行政务，乡镇便会发觉，不管办什么情形，除非自己亲自出面，一插到底，不然就会被村干部们应付过去。

乡镇有力使不出，使力不到位，最终成为弱乡，由此成为弱乡弱村的关系类型。

　　四、村干部的角色

　　在乡村治理实践中，村干部的角色定位是一个十分重要的情形。

徐勇教授以为，村干部在村民自治制度背景下，既是乡镇的代理人，又是村民的当家人（徐勇，1997）。

吴毅那么以为，若是村干部得不到足够报酬，那么他们既可不能成为称职的代理人，又可不能成为称职的当家人，而仅仅是一些图谋个人利益的“撞钟者”，他们乃至利用乡村关系的矛盾来获取私人益处（吴毅，2002）。

徐勇是从制度层面来定位村干部角色的，吴毅那么从村干部作为一个行动者，及行动动力在何处的角度，来定位村干部的角色。

既然本文要研究乡村治理的类型，就应该从村干部作为行动者的动力机制的角度来讨论村干部的角色。

　　村干部作为行动者，其行为的理由有二，一是取得经济性收益，即作为村干部，能够取得功能性的益处，尤其是合法或非合法的经济收入。

二是取得社会性收益，即作为村干部，能够取得他人的尊重，良好的人际关系，更普遍的社会交际网络及这种交际网络带来的愉悦、体面、体面感、自我实现的感受、政治理想的达到等等表达性的益处。

　　作为行动者的村干部的行为理由，与村落内生秩序的能力有些关系。

村干部的声望与体面，来自村落内部细密的文化网络及由此而生的评判体系。

具有内生秩序能力的村落，往往也是能够自主生产价值的村落，如此的村落中，村落舆论与道德力量能够发挥作用，村民包括村干部，十分在意他人的评判，正是村落他人评判的好坏，决定了村干部声望与体面的大小。

这种评判体系下面，村干部扮演的角色，不能不偏向村落，而成为村落爱惜型经纪。

　　若是村落内的价值生产体系显现问题，村干部的声望和体面不足以组成村干部扮演何种角色的足够理由（即当声望与体面很重要，以致村干部为了声望和体面，而能够抗击强有力的乡镇要求的状况），村干部是不是能够取得经济上的益处，及如何取得经济上的益处，关于村干部扮演角色，就具有很基础的作用。

具体来讲，有三种情形：

一是村干部能够取得合法的经济上的报酬，那么村干部偏向于对制度负责，以维持这种经济益处的获取。

如此一来，有村民选举产生的村委会更多偏向于作为村民的当家人，而由乡镇具有优先任免权的村支部，那么偏向于作为乡镇行政的代理人。

村支部与村委会的关系，可能会演绎成乡村关系的一部份。

　　二是村干部无法取得足以产生动力的合法经济报酬，但他们能够从村干部职位上获取其他不合法的灰色收入或非法益处。

因为这种不合法益处几乎不可幸免地会损害村集体和村民的利益，而在村落如此一个范围，村民必然会感受到这种损害，那么不管是村支部仍是村委会干部，都会期待乡镇行政的庇护。

为了取得这种庇护，他们就会志愿做乡镇在村一级的代理人。

　　三是当村干部既无法取得合法的经济收益，又无法捞取非法益处时，村干部就会如吴毅因此为的那样，成为一个做一天僧人撞一天钟的“撞钟者”。

　　以上所谓合法报酬，确实是依照有关制度规定应该取得且能够取得的益处。

应该取得是制度许诺取得，能够取得是制度许诺取得的经济收入所具有的现实财政条件。

若是制度规定村干部能够取得假设干报酬，村级财政却无这笔支出，那么村干部也不能取得合法的报酬。

　　所谓非合法报酬，确实是村干部在制度规定之外取得的报酬，这种报酬的合法性大有问题。

比如，在处置村集体资源时，通过以权谋私、权钱交易取得的报酬。

　　不管是合法报酬仍是非合法报酬，都以村落能够操纵资源为前提。

村落资源能够来自向农人的收费，国家财政转移支付，集体经济收入（包括土地收入），能够变卖的集体资源（比如所谓“四荒”），可能寻租的权利（比如土地发包权），村集体的信誉（如用村集体名义借贷）等等。

若是所有以上村落资源均已耗竭，那么村干部就不可能取得任何合法和非合法的益处。

　　今日中国农村，税费改革标准了农人负担，《土地承包法》事实上取消了村干部的土地发包权，普遍而严峻的村级债务使村落信誉破产及村集体几乎所有资源均已拍卖一空，这使村干部处于无任何经济收益可得的处境。

　　此刻惟一能够指望的是，通过国家转移支付来解决村干部的报酬问题。

而一旦村干部的报酬由国家财政转移支付，那么乡镇能够凭借把握着的转移支付权，来借村干部之手完成政务，卡村干部的脖子，从而使村民自治本身越发难以起到作用。

　五、村民自治制度的作用与局限

　　从村落自主生产秩序的能力方面来讲，村民自治制度可否在村落运作并因此阻碍村落秩序的再生产能力，与村落内部是不是有力量能借重村民自治制度这一外来的法定的国家强力实施的制度有关系。

在农人能够高度组织起来的村落，村民凭借《村委会组织法》的条款，选举代表村民利益的村干部，并能够要求村干部依照村民的要求行为。

在村集体经济资源较多时，因为有着庞大益处，村民联合起来，要求村干部公布村级财务帐目，通过民主的方法来治理村级财务及村集体事业。

也正是因为有组织起来的村民从村落内部援引村民自治制度条款，而使村民自治制度在生产村落秩序的进程中运转起来，并因此成为建构乡村治理结构的力量。

　　当村落内部有组织起来的力量援引村民自治制度时，具有合法报酬的村落的村干部，会在意来自村民的压力，他们不希望组织起来的村民用合法的制度将自己逼到墙角，比如因为轻忽村民利益要求，而被村民罢免或在下次选举中落选。

或村民处处上访告状，说村干部没有民主办财，没有通过村民代表会议讨论就擅自决策等等。

那些集体财产较多的村落，因此会召开村民代表会议，十分正规地决定村务。

　　在乡村民要求的村委会干部，不肯踊跃为乡镇行政做那些明显有损村落利益的情形，比如不肯意超过政策界限去收农人的税费、打算生育、借款上缴等等。

乡镇为了将政务实施下去，而不能不偏向强化对村支部的操纵，因此造成村支部与村委会的关系以乡村关系为主线展开（景跃进，2004）。

但也如前述，在自主生产秩序能力很强的村落，村支书也很在意村民的评判，而使乡镇行政强化对村支部操纵的欲望不能实现。

　　而在那些不能取得合法报酬的村落，村民自治制度并非能为村干部带来收益，村干部要么对村民及乡镇行政的要求反映消极（当村干部得不到合法或非合法的足够报酬且村落自主再生产价值能力较差时），要么想方设法讨好乡镇行政，以换取乡镇行政对村干部捞取非合法益处的默许。

这两种情形下，村民自治制度似乎都无法起到作用。

　　另外，在具有很强自主生产价值能力的村落，因为村干部专门在意村民的好评，村干部不管是选举产生，仍是上级录用，他们都不肯充当乡镇行政的代理人，而情愿当好村民的当家人，在这种村落，村民自治制度发挥作用的空间也十分有限。

　　由此，咱们能够看到，尽管村民自治制度提供了乡村治理的大体架构，在大多数中国乡村，并无真正成为决定乡村治理状况的决定性力量。

仅仅在那些村落内部有力量援引村民自治制度条款，而村落自主生产价值能力不是很强的乡村，村民自治制度才能够在决定乡村治理状况方面，发挥较大的作用。

因此，咱们既要看清楚，村民自治制度提供了当前乡村治理的大体架构，又要看清楚，村民自治制度远没有能够决定乡村治理的实际面貌。

在某些乡村，及一些乡村的某些时候，村民自治制度只是是浮在乡村治理水面上的一层油：

看似热喧闹闹，实那么没有作用。

　　以下，咱们即以此意见为基础，从两个方面来展开对乡村治理类型及状况的讨论，一是从逻辑层面展开，二是从实证层面展开。

　　六、乡村治理类型的界定

　　咱们能够依照村落价值生产能力强弱，将乡村治理类型划分为两大类。

具体确实是，村落自主生产价值能力强的地域，不管村干部是不是有足够的合法报酬，村落必然具有较强的内生秩序的能力，并因此决定了乡村治理的整体面貌为原生的内生秩序型的乡村治理。

而村落自主生产价值能力弱的地域，那么因为村干部报酬来源的不同，能够分为三种情形：

第一种是村干部有足够合法报酬的情形。

因为村干部有合法的报酬，村干部对正式制度的反映应该较为灵敏，乡村秩序能够正常维系，这种情形下的乡村治理能够称为次生秩序型的乡村治理。

第二种是村干部无足够合法报酬，但能够捞取非合法益处的情形。

因为村干部有收益，他们就有行动的动力，因为收益的非合法，他们的行为会引发村民的不满，他们又要取得乡镇的庇护，这种情形下的乡村治理能够称之为乡村合谋型的乡村治理。

第三种是村干部既无足够合法报酬，也无法捞取非合法益处的情形。

因为村干部既无社会性收益，又无经济型收益（哪怕是非合法的收益），村干部就可不能有应付制度的踊跃性，而会成为消极无为的“撞钟者”，这种情形下的乡村治理能够称之为无序型的乡村治理。

如此，咱们事实上得出四种类型的乡村治理。

以下别离展开讨论：

　　展开来讲，确实是村落具有很强的原生秩序能力，这种原生秩序的能力不仅表此刻村落提供公共物品的能力方面，也表此刻生产价值的能力方面。

因为村落具有生产价值的能力，就使村落精英为了获取社会性收益，而情愿出任村干部，这些为了获取声望与体面而出任村干部的村落精英，必然情愿充任村落的爱惜型经纪。

即便在人民公社时期，那些担任村干部的村落精英，也情愿与村民共守村落秘密，在村民自治体制下面，村落精英更是没有理由作为乡镇代理人，来作会明显损害村落和村民利益的情形。

乡镇行政为了增强向村落的渗透，情愿录用一些村落边缘人物来获取对村落的操纵，但这些村落边缘人物即便在人民公社时期，也要遵从村民的意愿，不然就要冒与全村人对抗的风险。

在当前体制下面，乡镇录用边缘人物来掌控村落，加倍没有可能，一是当前乡镇行政力量与人民公社力量相较，已远为不如，二是村民自治制度下，村民行动的空间更大，村民能够通过选举将那些他们不喜爱的人选掉。

　　在这种乡村治理类型中，乡镇行政的各类达标升级要求，在村一级都缺乏落实的帮手。

明显有损村落久远进展的组织行为，不可能在这种乡村显现。

也因此，村一级一样可不能有因为自上而下的要求而建造的各类达标升级工程，除非办村办企业失败，村一级一样可不能有太高的债务，乡镇行政不能从村民手中收取不明不白的费用，因此乡镇集镇建设，不仅缺少那种以农人负担为基础成立起来的各类站所办公大楼，而且乡镇政府办公的地址也很陈腐（注：

除非恰好是工商业发达的乡镇，乡镇能够从工商税收中获取大量收入。

）。

　　因为村干部在意社会性收益，村干部正式的工资收入可不能太高，灰色收入几乎没有。

村干部可不能行贿乡镇要紧负责人，他们也可不能以完成乡镇政务来取悦乡镇行政。

因为乡镇财政缺少额外向农人多收的预算外收入，村干部也可不能向乡镇送钱送物，乡镇干部也大多在正式工资之外，少成心外之财，乡镇干部因此不像“国家干部”，乡村关系较为温和，乡村干部之间的关系较为平等。

乡镇负责人也较少是那种武断、粗鲁型的气质（如此气质的乡镇干部，很难在村一级开展工作）。

　　展开来讲，确实是村落缺乏原生秩序的能力，村级治理状况较多受成文制度的决定。

村落缺乏生产价值的能力，村落精英不能从村干部职位上获取足够的社会性收益（声望和体面）。

只是，因为村干部能够获取较为可观的合法经济收入，村落精英竞相争夺村干部职位。

在村民自治的背景下，一部份村落精英走村民直选的基层线路，极力获取村民的支持，在协助乡镇行政工作时，不肯（也不敢，因为他们情愿长期当那个有着稳固收入的村干部，担忧村民下次不选他）得罪村民，也可不能因为乡镇的要求，过份损害村落利益，而另一部份村落精英那么走上层线路，通过乡镇行政支持来获取村干部职位，这部份走上层线路的村干部与选举产生的村干部会在假设干事务的决定与执行方面有所不同，但即便是走上层线路的村落精英也不肯意冒着村民强烈抗议的风险，去做有损村民利益的情形。

在那个意义上，即便走上层线路的村支部与走基层线路的村委会之间产生冲突，这种冲突也会表现得较为温和。

　　因为村干部有可观的稳固收入，乡镇行政要求村干部办理的政务，只要不是过于艰巨，村干部一样都会照办。

乡镇行政负责人在乡镇关系中处于较为主动的地位。

村干部的行为因为有久远预期，而较为稳健。

　　可是，若是乡镇行政不断将超过村落要求的各类任务向村级下达，明显损害村民利益的政务会使村干部之间的矛盾凸显出来，其中的全然缘故是，因为有稳固收入从而情愿表现稳健的村干部，在乡镇行政要求和村民意愿之间无法找到中间缓冲地带，那个时候，就可能显现以村支部和村委会对抗（所谓两委关系）为表现形式的乡村冲突（乡村关系）（注：

学界分析两委关系时多数以此展开制度想象。

）。

　　当村干部职位既不能获取社会性收益，又没有可观的合法经济收益时，村落精英不肯竞争村干部职位，在任村干部因为缺乏稳固的预期收益，而偏向利用手中权利谋取短时间收益，尤其是利用村落现实及可能的资源，来捞取灰色收入，由此造成对村落的毁灭性损害。

　　村干部不能获取社会性收益，其含义之一确实是村落缺乏价值生产能力，村落社会关联度低，因此，村民缺乏从道义上及组织上阻击村干部捞取灰色收入的能力。

在缺乏有保障的合法经济收益的前景下，村干部偏向以非合法的方式来取得收益。

因为村民阻击能力较弱，而使村干部较为容易实施这种获取灰色收入的方式。

　　村干部若是要捞取灰色收入，惟一的障碍可能是乡镇行政的监督。

村落也会有一些村民到县乡上访，要求查处村干部的不良行为。

想捞取灰色收入的村干部必需与乡镇弄好关系，不管这些干部是选举出来的仍是上级录用的。

村干部与乡镇弄好关系的方式有二，一是坚决果断不遗余力地完成乡镇布置的各类任务，有些任务明显超出了国家政策的界限，二是讨好乃至行贿乡镇要紧负责人。

乡镇为了实施政务，也需要村干部有实施政务的踊跃性，因此乡镇也成心对村干部不良行为漠不关心，以组成对村干部实施政务的鼓励。

如此，在乡村之间就形成了官官相护的官场景观。

　　捞取灰色收入的村干部，会不顾村落进展的实际需要，将所有可能好的进展方案，都变成捞取短时间利益的手腕。

因此，他们会借上级的各类达标要求，向农人收取费用，或向社会借贷，然后从工程建设中捞取回扣。

他们会将村落能够支配的所有资源变成现实收入，总之，他们会利用每一个机遇来获取个人的益处。

村干部捞取益处的行为，村民可不能不明白，村民因此对村干部严峻不满，村干部与村民的关系会变得极为紧张，不信任，几乎任何村落公益事业都会受到村民的抗击。

　　只要村落还有资源，或只要村干部还有捞取灰色收入的机遇，乡村关系就仍然能有效运转，乡镇行政的要求就仍然能够在村落取得回应。

但捞取灰色收入的村干部们的短时间行为，总有一天会将村落所有资源耗尽。

村干部最终再也不有任何捞取灰色收入的空间，乡村治理因此进入另外一种面貌。

　　一旦村干部既不能获取社会性收益，又不能获取经济收益，村干部职位就再也不对村落精英具有吸引力，成文制度如《村委员组织法》，因为再也不有村民对村干部职位的踊跃追赶，而流于形式。

乡镇行政面对消极无为的村干部，除一再提要求之外，没有任何有效的方法使村干部踊