关于开展农民住房财产权抵押贷款试点的可行性调研.docx

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关于开展农民住房财产权抵押贷款试点的可行性调研

关于开展农民住房财产权抵押贷款试点的可行性调研

吴锡忠

一、上级要求和政策支撑

2015年8月，国务院发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》。

开展农民住房财产权抵押贷款业务试点工作，是贯彻落实党的十八届三中全会“保障农民宅基地用益物权、慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保和转让，探索增加农民财产性收入渠道”要求的具体举措。

2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议通过了《全国人大常委会关于授权国务院在北京大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》，为“两权”抵押贷款试点地区开展相关业务扫除了法律障碍。

2016年3月15日，中国人民银行、中国银监会、中国保监会、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部印发《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，从贷款对象、贷款管理、风险补偿、配套支持措施、试点监测评估等多方面，对金融机构、试点地区和相关部门推进落实“两权”抵押贷款试点明确了政策要求。

2018年12月23日，国务院《关于全国农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点情况的总结报告》提出，将农房抵押贷款试点纳入宅基地制度改革统筹考虑。

鉴于农房抵押贷款试点取得了初步成效，拟充分吸纳试点经验，发挥农房抵押融资功能，有条件的地区可在风险可控前提下，继续稳妥探索宅基地使用权抵押。

二、试点地区经验做法

从山东省情况看，肥城市、滕州市、汶上县被列入农民住房财产权抵押贷款试点县（市、区）名单。

部分县市试点工作的顺利推进，为商业银行创新农村抵质押担保方式、盘活农村土地资产、拓宽农民融资渠道等提供了突破口，也积累了一定的经验，以下几点值得借鉴：

（一）政府部门联动推进试点工作提质增效，多管齐下、全力推动农民住房财产权抵押贷款业务落地。

一是明确准入范围，提供制度保障，从制度层面对试点工作确定方针、给予支持。

二是健全组织机制，统一协调试点相关工作，积极推进农村房屋确权登记工作，探索建立农房抵押品价值评估体系。

三是精选试点范围，高效平稳推进试点业务，不断总结经验。

四是建立风险共担机制，缓释农房抵押风险，构建“农民住房财产权抵押贷款业务退出通道”，缓释信用风险，维护银农双方共同利益。

（二）银行多措并举推进试点业务及时落地，试点业务的及时落地得益于银行机构的协调推动和共同发力。

一是建立高效的专项工作机制，前期准备工作扎实有效。

二是针对农民住房财产权抵押贷款的特点，不断推出适用于支持试点地区农民购买公寓房或统建房、从事生产经营的资金需求的业务。

三是制定相应的业务管理办法，确保试点业务具有高度的可操作性。

四是创新产品定价机制，真正做到让利于客户,修订完善考核激励机制，激发基层试点业务的积极性。

五是主动上门宣传，打通供需双方信息传递的渠道，积极培育当地农户和农村新型经营主体的业务需求。

（三）农村信贷需求与试点业务对接顺畅，高素质的借款人和高度吻合的信贷需求是试点业务顺畅推进的重要因素。

一是深度挖掘农村住房财产权抵押贷款需求，提高业务落地效率。

二是试点地区潜在借款人具备较高的综合素质，市场化意识较强，对农民住房财产权抵押贷款试点政策理解到位，对新型信贷产品的接受意愿较高。

三是试点地区具有较大的潜在信贷需求，而传统抵押担保手段不足制约了农户贷款的可得性。

四是试点地区具备较高的金融生态环境质量，农户信用体系建设基础较好，政府部门、农户和社会公众的金融法制意识和信用意识较强，构成试点业务顺利推进的思想基础和外部环境。

三、平度市基本情况

目前，我市尚未被列入农民住房财产权抵押贷款试点县（市、区）名单。

从开展试点工作需具备的条件看，农民住房财产权抵押贷款试点地区的选择，主要考虑两个方面因素：

一是国土资源部确定的宅基地制度改革试验地区；二是已经开展农村住房财产抵押权业务的地区；三是对业务开展中不良贷款率过高的地区、确权颁证率过低的地区，农村信用体系建设和金融生态环境差的地区，政府没有配套支持政策的地区，不能申报。

从我市情况看，平度地处青岛西北，位于胶东半岛中心地带，总面积3176平方公里，约占青岛的1/3，是山东省面积最大的县级市，下辖12个镇、5个街道，1个省级开发区，1788个村庄。

2011年平度入选首批国家现代农业示范区，2013年被确定为国家现代农业示范区农业改革与建设试点县市，2015年又被列为全国中小城市综合改革试点单位。

平度土肥水丰，既是全国唯一粮油肉果菜总产均跨入百强的县市，也是在全省乃至全国都有一定知名度的传统农业大市和现代农业强市，农业基础地位突出，但长期以来，担保难、融资难成为制约平度“三农”发展的重要瓶颈，因此，在平度开展农民住房财产权抵押贷款试点有必要、有需求。

平度既是全国首批现代农业示范区，又是21个国家现代农业示范区改革与建设试点市之一，2015年又成功入选国家中小城市综合改革试点，具备在经济社会发展各方面各领域先行先试、综合改革的良好条件，特别是青岛市全力支持平度改革创新加快发展，将平度作为青岛各项改革的“试验田”。

我市已搭建起较为完善的农村产权流转交易平台和金融担保体系，17个镇（街道）和开发区依托便民服务大厅或土地流转服务中心，也同步设立专门的服务窗口和交易大厅，为辖区村庄各类产权交易提供场所设施、信息咨询发布、交易鉴证、产权经纪委托、交易组织管理等服务。

据统计，目前我市共有宅基地及地上房屋45万余宗，占地面积15.23万亩，户均宅基地面积0.295亩。

自2013年起，平度市自然资源局开展了宅基地使用权确权登记统一换发证工作，前期做了大量工作，目前已基本完成。

截至2020年7月底，共调查宗地507699宗，收集资料403262宗，已登记发证400867宗，发证率达99.4%。

从抵押登记业务支撑上，开展农民住房财产权抵押贷款试点有良好的基础和条件。

近年来，我市持续推进包括农村在内的社会信用体系建设，积极宣传普及征信知识，开展信用镇（处）、信用村（组）、信用农户创建活动，信用村基本实现全覆盖。

加大“两权”风险缓释及补偿机制建设，鼓励引导担保公司、小额贷款公司加大对“三农”发展的担保贷款力度，逐步搭建起比较完备的小额担保贷款体系。

因此，在平度开展农民住房财产权抵押贷款试点有政策支持、有基础条件。

四、开展试点存在的困难

盘活农民住房这项“沉睡资产”，不但能解决农户生产生活中的资金难题，而且将带来倍增的经济社会效应。

从目前情况看，要开展农民住房财产权抵押贷款试点工作，还面临一些瓶颈因素和现实难题，普遍体现为“三难”：

政策突破难、风险处置难和风险缓释补偿难。

农民住房财产权抵押贷款的机制、流程和支撑体系都还有待进一步完善。

（一）法律法规尚未完善，风险处置困难。

虽然全国人大常委会的《决定》解决了农民住房财产权抵押贷款业务最大的法律障碍，但是相关的法律法规细则和配套的会计、税收等制度还未及时修订，银行机构在试点业务拓展中存在诸多顾虑。

例如，《物权法》第一百八十四条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。

《担保法》第三十七条规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不能抵押。

同时，《物权法》第一百八十二条规定，以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。

以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。

即我国实行“房地一体”原则，因宅基地使用权不得抵押，造成其上农房事实上也不能抵押。

又如，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发【2004】28号文）、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》都规定：

严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。

上述相关法律法规规定与试点政策存在冲突，部分地区对农房交易主体的限制已有所松动，允许部分农房可以在行政村或乡镇范围内转让，但毕竟缺乏上位法的支持。

上述法规、政策如不及时修订、调整，则对试点业务构成极大的不确定性，农民住房财产权抵押贷款退出机制也无法真正有效发挥作用。

（二）风险缓释补偿存在困境，银行顾虑较多。

农民住房财产权抵押贷款尚处试点阶段，此类不良贷款的处置方式及风险补偿措施尚不完善，制度安排仍停留在文本层面，实际可行性仍有待验证。

一是虽然产权交易平台已经建立，但流转机制尚不完善，相关的制度和政策还未跟进，一旦贷款出现违约风险，作为抵押物的农房的处置流转仍缺乏操作依据。

二是农房涉及农村居民生活问题，农民对宅基地和住宅的依赖性极强，农房处置的操作难度较大。

试点地区银行机构都反映，即便现在明确规定拥有2套（含）以上住房的农民才能申请此类贷款，但由于农村居民具有“族聚”特点，住房连排建造的情况较为普遍，且同村居民亲情和社会关系复杂，农房处置必然涉及邻里住房及与村民的关系处理等一系列复杂问题，其难度可想而知。

三是目前潜在的借款农户大多从事规模化农业生产经营，而农产品生产经营受自然环境影响较大，如无相应的巨灾保险产品作为风险分散和转移机制，农民住房财产权抵押贷款的第一还款来源存在较大的不确定性。

四是虽然政府部门可设立风险补偿基金，但从试点地区以往运作情况看，应补未补、补偿效率低下等情况仍有发生，银行对此颇有顾虑。

（三）各方准备尚不充分，贷款推广较难。

从政府层面看，虽然推进工作积极性很高，工作力度也较大，但在后续推进时，全面推广的准备工作和动力机制还有待强化。

从银行机构看，相当部分银行还处于探索和观望阶段，即使是已经推进的银行，在基层分支机构和客户经理的配套激励机制方面还存在不足。

部分银行机构的业务流程还过于复杂、繁琐，影响借款人的积极性。

从农民来看，以农房作为不动产抵押标的的认知度、认同度和接受度都还有待提高，需求端的培育和发掘工作还有待加强。

五、几点意见建议

（一）完善相关法规政策框架。

加快完善配套细则，明确用于农房抵押的宅基地流转、变更的条件和流程，确定农房转让、流转的标准和机制。

加大财税支持力度，地方政府可根据财力情况，对农民住房财产权抵押贷款安排贴息、业务补贴和结构性降税措施。

优化金融监管政策，优化专项监管政策，适度提高不良贷款容忍度，提高银行机构的积极性。

健全信贷风险共担机制，进一步完善风险补偿基金管理机制，消除银行机构业务拓展顾虑。

（二）加强组织领导，健全工作机制。

强化政府层面工作领导，妥善处理好农民、农村集体经济组织、金融机构、政府之间的关系，理清各单位职责。

强化对各成员单位的目标考核，落实对试点银行的奖励政策。

完善试点地区确权登记颁证、流转平台搭建、风险补偿和抵押物处置机制等配套政策，确保积极推进实施。

强化办证办贷相关服务，整合乡镇便民服务平台，统筹乡镇自然资源、镇村建设、农业经管等部门服务资源。

切实清理、减免有关费用，推行先缴后补等办法，降低农户贷款成。

进一步整顿和规范农房建设，对正在批建的农房要严格履行规划程序，坚决杜绝乱建多占现象。

优化试点业务运营环境，完善市场流转机制，有效解决贷款退出困难的问题。

加强与金融监管、自然资源、农业农村、法院、保险等部门联动，妥善处理好农民、农村集体经济组织、金融机构、政府之间的关系。

（三）创新农村金融服务，加强试点业务风险防范。

集中安排信贷资源，以家庭农场、农业经营龙头型企业等新型经营主体为重点对象，发挥地方法人金融机构的支农主导作用。

根据经营和消费特点，因地制宜地设计相关信贷产品，确保产品具有较强的针对性和可操作性。

在试点之初，可以将农民住房财产权抵押与其他担保方式组合运用，以提高农民的融资能力，在试点深入推进过程中，逐步将农民住房财产权抵押作为债权的唯一担保。

银行机构应完善内外部激励机制，继续优化并坚持“外部让利+内部激励”模式。

强化银行贷款服务，推行上门服务，对于不动产权证及申请人需提报的要件手续齐全的，不动产登记机构和金融机构做到限时办结，做好贷款监管，防范放贷风险，规范业务程序，搞好不动产抵押登记服务。

（四）加强政策宣传，改善农村信用环境。

向农户做好宣传解读工作，不断培育潜在业务需求，支持农民盘活住房财产权。

加强农村信用体系建设，地方政府、银行、司法等有关部门要通力合作，深入推进农民信用户、信用村的建设和评定，加快农村征信体系和农户信用数据库建设。

提高失信违约成本，政府部门要支持银行机构依法维护金融债权，协调建立失信者惩戒机制。

探索农村基层组织的协管作用，发挥农村基层组织在贷前调查、贷后管理中的独特作用，形成信贷支持与农村致富的良性循环。