《行政诉讼时效中断制度研究》解析.docx

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《行政诉讼时效中断制度研究》解析

全国法院系统

第十九届学术讨论会征文

行政诉讼时效中断制度研究

——兼论无漏洞的司法救济

江苏省徐州市九里区人民法院姜旭

二００七年七月二十日

作者简介：

姜旭，男，1965年生，大学学历，曾在《人民法院报》发表过《破产企业（房产）抵押合同无效简析》、《大中型企业有讼不诉原因之调查》；《法学天地》发表《第三人有偿担保之管窥》；《沈阳工业大学学刊》发表《基于人性尊严的无漏洞司法救济研究》；《法官之友》发表《基于司法权威的民事裁判文书论证研究》；《徐州审判》发表《关于行政诉讼庭审的思考》、《裁判文书制作之我见》；《中国法院网》发表《中国法官素质和裁判文书制作之我见》等。

论文独创声明

本人郑重声明：

所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。

及我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。

作者签名：

日期：

2007年7月20日

行政诉讼时效中断制度研究

——兼论无漏洞的司法救济

论文提要：

文章以一线审判实践为背景，展开了对行政诉讼时效中断制度研究。

文章分三部分研究行政诉讼时效中断制度。

第一部分以无漏洞司法救济、维护社会和谐为视角，指出了目前上访等不安定因素的症结所在，论证了建立行政诉讼时效中断制度的必要性；第二部分以我国现实的需求和法律为依据论证了建立行政诉讼中断制度的可行性；第三部分提出了建立行政诉讼时效中断制度的构想。

最后得出结论：

无漏洞的司法救济要求“有权利必有救济”，而现实却存在“有权利未必救济”，这就是司法救济的漏洞。

行政诉讼时效中断制度缺失，正是造成这一漏洞的重要原因之一。

建构行政诉讼时效中断制度是弥补这一漏洞之需，也是构建和谐社会的需求。

建构行政诉讼中断制度首先应考量中断事由和中断效力。

建议将权利人作为权利关系第三人参加诉讼、申请复议、行政复议决定、行政机关承诺满足权利人请求以及权利人被限制人身自由等，这些事实构成起诉期限的绝对中断事由，起诉期限自上述事由发生时中断，自上述事由消灭时重新起算。

权利人因为管辖选择错误而被法院、行政复议机关不予受理或驳回的，行政机关同意考虑权利人请求的可以作为起诉期限的相对中断事由，权利人可选择是否补正该事由，从而使权利人获得应有的法律救济。

只有不断地致力于无漏洞司法救济制度的完善，才能更好地实现行政诉讼的终极目标，才能有效遏制目前上访案件大幅度上升的势头，才能不断地接近依法治国的目标，实现构建和谐社会的宏伟目标。

全文9346字。

以下正文：

数年前，作者从从业十余载的民商事审判转行从事行政审判。

承办的第一件行政案件需要向中院汇报，牵扯到起诉期限。

汇报中作者一口一个诉讼时效，被告知，行政诉讼无诉讼时效，应当是起诉期限。

当时羞愧万分，遂留心学习，愈发迷茫，形成此文。

【案例一】李某，家住某市B区，一家五口人。

2002年4月B区政府政策拆迁。

由于拆迁部门的失误，没考虑李家的实际人口情况，在安排回迁房时仅按被拆迁房屋的面积给李家安排了一套38平米房子。

李因此多次找拆迁部门说明情况，要求给予合理安排。

拆迁部门表示“保证给你一个满意答复”，但无回音。

2003年10月，李某向B区人民法院提起讼，要求法院判令拆迁部门重新作出补偿决定。

一审法院认为，原告已超过3个月的起诉期限，故裁定驳回其起诉。

李某不服，上诉至市中级人民法院，二审法院裁定驳回上诉，维持一审裁定。

【案例二】2004年7月27日，家住A市C区的郝某向A市D区法院提起行政诉讼，要求撤销D区交警支队2004年4月20日作出的处罚决定。

D法院经审查裁定郝某超起诉期限3个月，驳回其起诉。

郝某向法庭陈述其理由：

自己于2004年7月11日向A市C区法院就该处罚决定提起行政诉讼，但C区法院2004年7月26日告知其没有管辖权，应到D区法院起诉。

因此，郝某认为超过起诉期限不是自身原因造成，但D区法院仍然裁定驳回郝某的起诉。

【案例三】1997年至1998年间，束某因张贴标语、发传单，被某公安分局送至市精神病院四次，一次未被医院接收，一次送至省城鉴定未果。

束某于2001年3月向本院提起行政诉讼，要求确认某公安分局限制原告人身自由违法并要求赔偿。

本院因其所诉之事实发生在1997年、1998年间，适用《若干问题的意见（试行）》，前二次已超过起诉期限，本院不予支持，确认被告某公安分局最后一次将原告束某送入市精神防治病院限制人身强制措施违法。

原告不服提起上诉，二审维持。

权利人因对政府的信任而等待，等来的结果却是司法的不予救济。

行政机关轻松地逃避了司法审查，权利人付出高昂的代价。

对于权利人意义重大的诉权就这样在等待和信任中“丢了”。

这就是行政诉讼时效中断制度缺失的恶果、司法救济的漏洞。

1无漏洞司法救济要求建立行政诉讼时效中断制度

争讼权的本质内容之一，就是任何具体的法律争议，国家应该提供广泛而完整的权利救济途径，此种权利救济途径必须是无漏洞的。

建立诉讼时效中断制度是无漏洞司法救济的必然要求。

1.1无漏洞司法救济和与“行政诉讼时效不宜中断”的商榷

和谐社会要求尊重“人性尊严”。

为了保障公民的平等权、诉权等基本权利，应使公民有接近、使用法院，请求司法救济的机会。

而现行行政诉讼时效中断制度的缺失使得很多公民的合法权益失去了救济的机会。

1.1.1无漏洞司法救济

无漏洞权利救济是指所有权利或法律上利益受侵害者均可获得权利保障，在国家所提供的权利救济途径上顺利实现其权利。

国家所提供的权利救济途径必须是对所有公民开放，无论公民的身分或职业，无论事件的属性与特质，只要权利或法律上的利益受到侵害，均可向国家请求保护。

此种无漏洞的权利救济途径，应符合“有权利必有救济”的法理，这是宪法所保障公民诉讼权利的基本要求。

权利救济的漏洞表现为：

对某种争议规定不得提起争讼（复议和诉讼）；公民要求权利救济的途径冗长、极不便利，请求救济的成本极高，一旦救济得以实现所得利益与成本相抵甚至是负效用；有救济途径，但权利的实现不复存在，人们对艰难的救济途径望而却步。

正是这些漏洞使得公民的合法权益大大漏出，公民的人性尊严得不到保障。

无论是政府的文明执法还是民主法制的建设，都对权力救济制度的漏洞提出亟待弥补的要求。

我国的行政复议和行政诉讼的三种关系:

一是选择先行关系，即相对人可以选择先行政复议也可以选择诉讼程序；二是复议先行的关系，即相对人必须先请求行政复议后才能提起行政诉讼；第三种就是直接诉讼，相对人对行政行为不服的可以直接向法院提起行政诉讼。

还有《行政诉讼法》明确规定法院不受理的案件和法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。

这些关系和规定直接影响着权利救济的途径和效果。

权利救济途径就是到法院的途径。

人们厌倦了行政复议的无效率甚至副作用，人们还是愿意相信法院的。

法院具有外在独立性与内在独立性，以裁判解决法律争议，能够精密地审查所有的公权力行为。

公民都有接近、使用法院，以请求司法救济的机会，这样才真的算是完整的无漏洞的权利救济。

而要得到无漏洞的权利救济必须寻找无漏洞的权利救济途径。

无漏洞的权利救济途径应具备的功能：

第一保障公民权利能顺利实现；第二能使国家法治功能贯彻实施；第三调整国家机关各部门的权力与其相互间的关系；第四维持公私利益的均衡与和谐；第五裁判各种诉讼，以期实现法律的公平正义。

那么现行《行政诉讼法》中行政诉讼时效中断制度的缺失是否属于权利救助的漏洞呢？

文章开头的案例充分说明，由于行政诉讼时效中断制度的缺失，起诉期限的严格规定，使太多的民众在权力机关愚弄下，因丧失行政诉讼时效而失去向法院请求救济的机会，其权利得不到救济和实现。

公民和政府、公权与私权的矛盾加深，威胁着社会的公平与正义，影响着社会的和谐与稳定。

1.1.2与“行政诉讼时效不宜中断”的商榷

行政诉讼时效制度，是指享有行政诉权的当事人不行使诉权的事实状态经过法定期间即丧失诉权或者权利不受法律保护的法律制度。

它的构成要素：

行政诉权、时效期间和法律后果。

我国现行法律虽没有提及行政诉讼时效之名，但不等于不存在行政诉讼时效制度之实。

我国的行政诉讼法及其解释对行政诉讼时效的三个要素都有相应规定，如《行诉法》第2条，38条、39条和《行诉法解释》41条、42条等，并且指导着司法实践。

“法律的生命不是逻辑，而是经验”。

（霍姆斯语）我们没有必要囿于诉讼时效是实体法还是程序法的逻辑讨论，应该从实践的需求和实践经验出发，来审视我国早已被默认了的行政诉讼时效制度。

行诉法中的“起诉期限”、“法定期限”是构成诉讼时效的主要内容——时效期间。

“行政诉讼的起诉期限（在本质上）就是诉讼时效，成熟的诉讼时效基本理论、原理，同样指导着行政诉讼起诉期限制度。

在行政诉讼中使用‘起诉期限’概念，并不等于它是与时效制度不同的另类。

”

本文以下的阐述不再区分起“起诉期限”和“诉讼时效”。

经验告诉我们必须完善行政诉讼时效制度，否则行诉法将失去生命力，行政诉讼中断制度，是要完善的当务之急。

基于这样的考量来阐述行政诉讼时效中断制度建立的必要性。

行政诉讼时效中断制度是指在行政诉讼中法定事由发生时，此前已计算的时效期间全归无效，待中断事由消灭后，时效期间重新计算。

我国一些学者和法界人反对诉讼时效中断制度的建立。

主要理由如下：

第一：

起诉期限性质属于除斥期间，是不可变期间，按法理是不能中断的。

第二：

起诉期限中断制度建立不具有可行性，原因是行政诉讼不允许其他救济方式存在和行政诉讼法以保护公共利益和秩序的稳定为目的。

建立中断制度会导致诉权滥用，浪费国家资源，行政诉讼低效率。

反对者的第一个理由源于对起诉期限和除斥期间两个概念的混淆。

除斥期间,是指法律规定某种权利预定存在的期间。

权利人在此期间不行使权利,预定期间届满,即发生该项实体权利消灭的法律后果。

起诉期限是指权利受到侵害时请求司法保护的时间限制。

除斥期间属于不变期限，不适用时效中断或延长的规定，而起诉期限性质属于消灭时效，可以中断，可以改变。

现行立法早已把起诉期限排斥在除诉期之外（见后述2.1.2）。

起诉期限的功能是促使权利人及时行使权利，形成新的法律关系，防止权利人躺在权利温床上睡大觉，避免诉讼举证困难，最终保障社会秩序的稳定。

反对者的第二个理由源于对行诉法立法目的片面理解和对效率认识的短视。

行诉法开宗明义“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法”。

可见，行政诉讼作为程序制度的直接目的在于解决行政纠纷；作为制约机制，深层目的在于监督和限制行政权力；作为一种救济制度，根本目的在于保护行政相对人的合法权利不受侵害。

根据宪法的要求，救济制度不应该有漏洞，救济的途径应该便捷。

那么建立行政诉讼时效中断制度会更好地使行政相对人的诉权得到保护，其合法权利得到法院的救助，进而稳定社会秩序，保护公共利益。

建立诉讼时效中断制度不会导致诉权滥用、国家资源浪费、行政诉讼低效率。

且看中国的历史与国情：

五千年文化传统形成老百姓一种观念：

“官府官员是父母官”，“民告官难上难”。

中国百姓的一种思维定式是：

权力受到了侵害能不打官司最好不打，尤其是和政府机关打官司，日后报复更是得不偿失。

受了委屈先向行政机关反映，一级级向上求救，就是法律意识很强的人被侵权后也很少直接提起诉讼，原因是行政诉讼成本太高（经济、政治、时间和精力等成本）。

即便赢了诉讼，可能失去的更多。

老百姓把诉讼作为万不得已的选择，宁愿吃亏、认倒霉，也不肯去“浪费”国家资源，何谈滥用诉权呢？

一个害怕诉讼的政府是虚弱的政府。

事实是建立了诉讼时效中断制度还得担心百姓行不行使行政诉权呢！

什么叫诉讼效率？

就是受案后不浪费时间和资源能够及时结案事了。

建立行政诉讼时效中断制度，从法院内部看，有了法律依据可以及时判断起诉资格，决定是否进入审理阶段，这是提高了诉讼效率。

从社会大局着眼，把案件不推向社会，既减少了上访人次，又节约了交通资源和管理资源。

不仅是国家资源的节约，更是政治上的安定与和谐，没有什么效率能与之相比。

1.2行政诉讼时效中断制度弥补了司法救济的漏洞

建立行政诉讼时效中断制度是保护权利人的权利能得到法院救济的需要，是规范法院审查起诉资格的需要，是维护社会和谐与稳定的需要，是司法最终原则的要求，进而弥补了司法救济的漏洞。

1.2.1建立行政诉讼时效中断制度是保护权利人诉权进而构造和谐社会的需要

“无救济即无权利”，实体权利再多，没有诉权来保障，一切权利皆无。

我国行诉法实施十多年，行政案件的受案数量一直很少，但行政案件的发生却越来越多，很多权利人的合法权利在这司法救济的漏洞中漏出，造成上访事件层出不穷。

行诉法规定的起诉期限从世界范围看是比较短的，对权利人行使诉权的要求比较苛刻。

这种情况下，法律又没有规定较为健全的时效障碍制度（如中断、延长制度），权利人因各种各样原因没有来得及行使起诉权，结果这一权利被法律不加区分地一概剥夺，将大量的本该获得法院救济的案件推向社会，致使权利人无缘再获法律的救济，那么就借助法外非正常途径来解决问题。

目前大量信访案件，给社会造成某些不和谐的音符正是这种制度不当的恶果。

有效的法律程序应该是法律能够解决的问题不应该留给非法律途径去解决。

因此立法应建立行政诉讼时效中断制度，放宽权利人起诉的期限条件，将本应收入行政诉讼的案件能正常地通过法律途径解决。

这样，行政诉讼制度才能维持良好的社会秩序，增进社会和谐与稳定。

1.2.2建立时效中断制度是规范法院审查起诉和司法最终原则的要求

现行《行诉法》没有规定诉讼时效中断制度，使得法院在判断案件是否超过起诉期限的时候自由裁量权过大，象案例一、二，本可以认定权利人没有超过起诉期限的而不认定（因为不违法，因为没有法），留给公民“官官相护”的恶劣印象。

起诉期限的自由裁量无限制，可以导致权利人实体权利的胜诉与否（如案例三），进而导致司法救济的漏洞越来越大。

建立行政诉讼时效中断制度，使法院审查起诉时有法可依，限制过大的“自由裁量权”，规范法院审查起诉，弥补司法救济的漏洞。

司法最终原则是指以法院的审判作为解决纠纷最终手段而达到案结事了的原则。

社会生活的纷繁复杂决定了解决纠纷渠道的多样化，以国家强制力为保障的司法救济是最后的渠道，允许百姓在寻求该渠道救济之前，可以选择其他法律规定的救济渠道。

既然法律肯定了诸多诉外救济渠道，就需要建立诉讼时效中断制度，在诉外救济无法满足权利人要求的情况下，保障权利人能获得司法最终救济。

2行政诉讼时效中断制度建立的充分准备

行政诉讼时效中断制度的建立不仅有其必要性，而且现实的行政诉讼制度供需平衡的内在动力、国外经验的借鉴都为其提供了充分的可行性。

2.1建立行政诉讼时效中断制度的内在动力与立法基础

建立行政诉讼时效中断制度是我国现实诉权制度短缺的必要供给，是实现行政诉讼制度供需平衡的内在动力所需。

我国的国情和传统文化排除了滥用诉权的风险，我国的现行立法已经为行政诉讼时效中断制度的建立提供了可行的充分条件。

2.1.1制度的供需平衡推动行政诉讼时效中断制度的建立

法律不能无视现实，现实是人们的行政诉权不是太大而是太小。

行政诉讼实践十多年，行政诉讼案件少，而行政案件多得惊人。

这种极不平衡的状态的背后是：

百姓对行政诉讼冷淡（如诉讼成本太高），行政权压制行政诉权（如打击报复、违法行政不开凭证，百姓起诉无据等），行政权制约司法审查权（如行政长官不允许法院受案、开庭等），法院将本该列为司法审查的案件以过起诉期限为名排除法院之外，这都是行政诉讼制度供给不足的产物。

在这样的国情下设立这样苛刻的行政诉讼起诉期限，显然把百姓本来就狭小的行政诉权限制在更狭小的空间。

这是国家法律在维护公权与私权方面的严重失衡，无漏洞的司法救济要求法律维护公权与私权的平衡。

制度的供需平衡的内在动力驱使行政诉讼时效中断制度的建立，正好缓解了这种失衡。

中国百姓逆来顺受、善良、相信政府，他们不会没事去玩弄行政诉权的。

在我国，社会极不和谐的音符莫过于行政机关玩忽职守，滥用职权。

行政机关往往以“研究一下”，“过段时间再答复”为由对付权利人，使矛盾纠纷长期不决，公法秩序长期得不到稳定。

目前信访、越级上访、进京上访案件的急剧上升，在某种程度上说，是司法救济渠道不畅通所致。

这种现实状况需要诉讼时效中断制度予以规制。

行政诉讼时效中断制度的建立正是基于这种现实基础的呼唤。

2.1.2现行立法具备了建立行政诉讼时效中断制度的充分条件

现行法律虽然没有明确规定行政诉讼时效中断制度，却为中断制度的建立作了充分准备。

最高院行政庭编写的《若干问题的解释释义》，也将行政诉讼起诉期限理解为诉讼时效。

《若干解释》第42条和第43条关于中断事由的规定：

权利人“不知道行政机关做出具体内容的”“起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算”，“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内”。

第41条还规定了起诉期限延长制度。

这充分说明现行立法早把起诉期限排除在除斥期之外，作为可变期间；中断事由与延长制度的规定也是为了缓解立法对起诉期限的严格限制。

“即所有不能归责于起诉人原因的事由，都是耽误期限的法定事由。

因为，所谓耽误期限的法定事由，本质上应当是正当原因或合理原因，由于行政主体的原因耽误了起诉期限，让起诉人承担该不利的程序后果，显然是不公正的。

这种认识，也是《若干解释》第43条所承认的”。

现行立法设置起诉期限制度的初衷是为了保护诉权。

在此基础上建立起诉期限中断制度自然符合立法初衷，顺理成章。

2.2国外诉讼时效中断制度的宝贵借鉴

发达国家法治时间比较长，国外民法、行诉法对时效中断制度都有规定，积累了相对成熟的经验，这些成熟的经验往往具有普适性，也属于人类的文明遗产，可以借鉴过来。

2.2.1国外民事诉讼时效中断制度的规定

《德国民法典》第209条第1款规定：

“权利人提起请求履行或者确认请求权之诉，或者请求法院发给执行证书或者执行判决之诉时，时效中断。

”

《法国民法典》第2244条规定：

“向欲阻止时效进行的人送达法院的传票，即使是紧急审理之传票……即中断时效的进行并且中断进行诉讼的期限。

”第2246条规定：

“法院传票传唤，即使传唤至无管辖权的法官面前，亦中断时效。

”；第2245条规定：

“为进行和解而传唤当事人至治安官办公室，并且当事人此后在法定期间内向法院提出传唤状时，由此引起。

”

2.2.2国外行政诉讼法时效中断制度的规定

多数国家行诉法规定了时效中断等制度，只是称谓不一样。

法国行政法规定行政诉讼必须在受攻击的决定作出以后2个月内提起。

由于起诉期间很短，为了保护当事人的利益，规定在下述情况下，可以延长起诉期间:

第一、原告在行政决定后2个月内请求行政救济，被拒绝时，在接到拒绝通知后2个月内仍可对原来的行政决定提起行政诉讼。

第二、原告在行政决定后2个月内向无管辖权的法院申诉，在其申诉被拒绝仍可向有管辖权的法院提起行政诉讼。

以上两种延长只在申请行政救济和提起诉讼管辖错误发生在可以提起诉讼期间以内，而且只能对一次行政救济和诉讼错误给予延长。

这里起诉期限的“延长”实际上是我们所称的中断。

德国《法院组织法》第60条

（1）未能遵守法定期限且无过错者，依其申请应恢复期限。

……（3）已延误的期限结束一年之后不得提起申请，但一年期结束前因不可抗力不能提出申请时除外。

……（5）恢复期限后不可撤销。

3行政诉讼时效中断制度的建构

因为诉讼时效中断制度由中断事由和中断效力构成。

所以建构行政诉讼时效中断制度主要是确定中断事由和中断效力。

3.1诉讼时效中断事由分析

建构诉讼时效中断制度的核心是建构中断事由，明晰中断事由是建构行政诉讼时效中断制度的基础。

中断事由决定了中断效力及其法律后果。

3.1.1中断事由与中断效力的定义

行政诉讼起诉期限中断事由是指发生在起诉期限进行中的足以阻断起诉期限进行的能体现权利人行使权利意愿的法定事由。

中断效力即上述中断事由引起的使已超过的起诉期限全部归于无效，自中断事由消灭时起，起诉期限重新开始计算的法律效果。

在起诉期限中断后，重新起算的起诉期限内再次发生中断事由的，起诉期限可以再次中断，但不得超过法定的最长权利保护期限。

3.1.2绝对中断事由和相对中断事由

依据各种中断事由阻断起诉期限的制约力的强弱，中断事由划分为绝对中断事由和相对中断事由。

绝对中断事由是指具有阻断起诉期限的绝对制约力的事由，即只要发生该事由，起诉期限就无条件的中断，待该事由消灭后，起诉期限重新起算。

相对中断事由仅具有阻断起诉期限的相对制约力，发生该事由不必然阻断起诉期限进行，能否阻断最终还要取决于此后有无一个补正行为（补正行为通常为权利人一定期限内起诉的行为），若有补正行为，则溯及至该事由发生时，使该事由确定地构成中断事由，反之，该事由则不构成中断事由。

3.2中断效力分析

中断效力分析依据中断事由，有中断事由才产生中断效力，绝对事由和相对事由产生的中断效力不同。

行政诉讼中的中断效力应该有：

起诉由于管辖错误而被法院裁定不予受理的中断效力、作为权利关系第三人参加诉讼产生的中断效力、行政复议产生的中断效力和被限制人身自由的中断效力等。

3.2.1提起行政诉讼的中断效力分析

当事人提起诉讼后就会产生相应的法律后果：

判决、撤诉、驳回或不予受理。

根据一事不再理原则，权利人再次起诉该行政行为时法院是不会受理的。

所以不存在中断效力。

但是如果起诉由于管辖错误而被法院裁定不予受理的，该事由视为相对中断事由。

因为繁杂难辨的官僚体制所产生的司法管辖的模糊不清，不应当由行政相对人承担不利的后果致使其丧失司法救济的机会。

目前多数国家立法都把管辖选择错误作为中断事由，进而产生中断效力。

3.2.2第三人参加行政诉讼的中断效力分析

第三人参加诉讼时，可分为权利关系第三人、义务关系第三人和事实关系第三人。

作为权利关系第三人参加诉讼，实践中法院常常在判决中告知权利关系第三人另行起诉。

因为权利关系第三人主动参加到他人之诉中，这是其行使权利的方式。

如果参加诉讼发生在起诉期限内，自然可以作为绝对中断事由，产生中断效力。

作为义务关系第三人参加诉讼，因为本诉所争议的就是义务关系第三人受益的行政行为，义务关系第三人是受益者，一般不会再行起诉，不存在中断效力。

作为事实关系第三人参加诉讼，主要目的是为了便于查清事实，不存在中断效力。

3.2.3行政复议的行政诉讼中断效力分析

行政复议和行政诉讼是法定的两种权利救济途，行政复议所产生中断效力应视具体情况而定。

1、申请复议的期限不应长于起诉期限

申请复议的期限长于起诉期限，申请复议就可能发生在起诉期限届满之后，逻辑上荒唐且不具有人文性。

权利人对复议结果仍不服（除极少的复议终局情况），很可能会因起诉期限早已届满而丧失诉讼这一最终救济的权利，权利人获取诉讼救济的最终渠道被堵塞。

这是让权利人申请复议呢？

还是让权利人诉讼？

申请复议期限短于起诉期限才是符合逻辑的。

申请复议期限长于起诉期限的规定属于司法救济的漏洞，应尽快弥补修正。

2、申请复议期限短于起诉期限的中断效力分析

在选择式、前置式下，先申请复议，复议机关在法定期限内做出了复议决定。

权利人仍不服，提起行政诉讼。

《行诉法》第38条第2款规定，可以理解为立法将行政复议作为中断事由加以规定。

申请复议也是法律认可和鼓励的行使权利方式。

所以它具有中断效力，起诉期限自权利人收到复议决定书之日起重新起算。

如果申请复议被驳回，只有在选择管辖机关错误的情况，申请复议才能构成相对中断事由。

立法宜规定权利人可以在收到行政复议机关不予受理或驳回申请决定后一个合理期限行使权力提起诉讼。

3、向原行政机关主张权利的中断效力分析

原行政机关明确承诺满足权利人要求，构成绝对中断事由。

权利人基于对行政机关信任而未行使诉权，应当被理解。

原行政机关虽未明确承诺满足请求，但同意考虑权利人请求的，可以构成相对中断事由。

权利人对于行政机关的信任情绪应当予以保