北京市十二五社会公共服务发展规划稿.docx

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北京市十二五社会公共服务发展规划稿

北京市“十二五”市级综合专项规划

北京市“十二五”时期

社会公共服务发展规划

（征求意见稿）

北京市发展和改革委员会

二〇一一年三月

目录

序言5

第一部分发展环境与要求1

一、过去五年的成果1

（一）社会公共服务总体水平显著提升1

（二）基本公共服务均等化取得新成效2

（三）各项社会政策和制度进一步完善3

（四）社会公共福利待遇标准大幅提高4

（五）公共服务区域布局结构逐步改善5

（六）体制改革和管理创新迈出新步伐6

二、存在的主要问题7

（一）供需矛盾依然突出，优质资源供给尤显不足7

（二）空间布局不够合理，基本公共服务均等化程度不高8

（三）公共服务定位不清，体制机制改革相对滞后9

（四）发展模式较为粗放，整体服务效率有待提高9

三、新阶段新要求10

（一）人口规模的不断增长使公共服务供给面临较大压力10

（二）发展水平的提升要求提高公共服务的质量和多样性11

（三）社会结构复杂变迁要求更加注重公共服务的公平性11

（四）城市发展和功能的完善要求优化公共服务空间布局12

（五）开放竞争格局的变化要求公共服务更好地支撑发展12

（六）发展理念的转变和技术革新要求提高公共服务效率13

第二部分未来五年的发展目标14

一、指导思想14

二、主要原则14

三、发展目标16

第三部分构筑优质公平的公共服务体系19

一、让教育公共服务更发达19

（一）大力扩展学前教育资源19

（二）推进义务教育均衡发展20

（三）促进高中教育多样发展21

（四）加快职业教育特色发展22

（五）坚持高等教育内涵发展23

（六）完善终身教育服务体系23

二、创造更加充分就业机会24

（一）大力开发就业岗位24

（二）加强就业公共服务25

（三）加大就业扶持力度25

三、实现人人享有社会保障26

（一）构建城乡一体社会保险体系26

（二）稳步提高社会保障待遇标准27

（三）提升社会保障公共服务能力28

（四）实现社会福利制度适度普惠28

（五）构建城乡一体社会救助体系30

四、提高居民身心健康水平30

（一）积极开展健康促进活动31

（二）大力开展群众体育运动32

（三）提高公共卫生服务水平32

（四）增强医疗卫生服务能力34

（五）完善药品供应保障体系36

五、让居民文化生活更丰富36

（一）丰富公共文化产品供给36

（二）完善公共文化服务设施37

（三）增强重点媒体传播能力38

（四）加强历史文化名城保护39

六、营造安全稳定生活环境40

（一）推进社会管理创新40

（二）积极化解社会矛盾41

（三）加强社会治安防控41

（四）提高应急处置能力42

第四部分构造便利生活的公共服务网络42

一、打造以社区为单元的便民生活服务圈42

（一）构建新型社区治理模式43

（二）增强社区公共服务功能43

（三）提升社区公共服务水平44

二、积极疏解中心城区社会公共服务功能44

三、提升新城和产业功能区公共服务能力45

（一）强化新城社会公共服务功能45

（二）提高产业功能区公共服务水平45

（三）加强大型居住区公共服务配置46

四、改善薄弱地区社会公共服务落后状况46

（一）提升城南地区公共服务承载能力46

（二）加快西部地区社会公共服务发展47

（三）改善城乡结合部地区公共服务47

（四）同质发展农村与城区公共服务48

五、构建社会公共服务功能集聚区48

（一）高标准建设好高教和职教园区48

（二）构建各具特色文化服务功能区49

（三）大力培育文化创意产业聚集区49

（四）激发“一轴一线”的文脉活力50

（五）建设体育产业功能区和集聚区51

第五部分塑造规范高效的管理模式51

一、深入推进公共服务分类管理51

二、创新公共服务投融资模式52

（一）完善公共服务财政保障机制52

（二）推进公共服务机构管办分离53

（三）构建多元开放公共服务格局53

（四）扩大公共服务对内对外开放54

三、加快公共服务制度和体制改革54

（一）创新公共服务制度和政策54

（二）大力推进教育体制改革55

（三）深化医药卫生体制改革56

（四）深化文化体育体制改革56

四、完善公共服务绩效管理和考价56

（一）完善公共服务考核评价制度56

（二）加强公共服务宏观监测和评价57

（三）加强标准化和精细化管理57

第六部分规划的实施与保障57

一、健全财政投入保障机制58

（一）健全财政投入持续稳定增长机制58

（二）优化财政对公共服务的支出结构58

（三）提高财政对社会公共服务投入效率58

二、制定专项实施规划与政策59

（一）加强专项建设规划的制定和实施59

（二）增强公共服务政策的协调和适应59

三、搞好公共服务重大项目建设60

四、加强规划实施评估与监督60

（一）健全规划实施评估制度60

（二）加强规划实施的社会监督60

序言

社会公共服务直接关系着人民群众的福祉，其供给规模和服务水平是衡量社会进步程度、人民生活质量和城市综合实力的重要标志。

不断扩展和改善社会公共服务是政府的基本职责，是广大人民群众的迫切愿望，是推动发展改革成果共享的重要体现，是促进社会公平正义与和谐稳定的必然要求，也是转变经济发展方式，提升首都综合实力和竞争力的重要举措。

“十二五”时期，是推动首都科学发展与和谐发展的关键时期，首都经济社会进入了加速转型的新阶段，社会公共服务面临着崭新的形势和挑战。

为顺应人民群众过上更加美好生活的新期待，全面提升社会公共服务质量和均等化水平，切实保障和改善民生，使发展成果更多更好地惠及全体市民，让人民生活的更便利、更安心、更幸福，根据《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，制定本规划。

本规划以为市民高质量生活提供更好的社会公共服务为核心，提出了“十二五”时期北京市社会公共服务发展的基本原则、总体目标、主要任务、政策取向和保障措施，是北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划体系的重要组成部分，是统筹推进未来五年本市社会公共服务发展和改革的行动纲领，是各级政府及其职能部门编制社会公共服务相关专项规划、履行社会公共服务职责、制定有关社会公共服务政策措施、编制实施社会公共服务工作年度计划的重要依据。

本规划规划期为2011年至2015年。

专栏：

公共服务与社会公共服务

公共服务：

政府为满足本国民众生存权和发展权，运用法定权力和公共资源，面向全体公民或某一类社会群体，组织协调或直接提供的以共同享有为特征的各种产品和服务，具有公共性、福利性、增值性、规范性、演进性等特征。

根据服务的公益性和经营性程度不同，可将公共服务分为基本公共服务和非基本公共服务两大类，后者又可分为准基本公共服务和经营性公共服务。

社会公共服务：

是社会发展领域中的公共服务，是以满足公众基本需求为主要目的、以公益性为主要特征、以公共资源为主要支撑、以公共管理为主要手段的公共服务，是关系公民基本生存权和发展权的公共服务。

主要包括公共教育、公共卫生和基本医疗、公共文化、公共体育、公共安全、就业服务、社会保障、社会福利和社会救助等。

第一部分发展环境与要求

一、过去五年的成果

“十一五”期间，我市以科学发展观为指导，坚持经济发展与社会发展相协调，围绕改善民生谋发展。

在致力于加快经济发展的同时，把以人为本，促进人的全面发展，推动社会和谐进步作为重要的施政战略和基本政策取向，创新发展理念，加强战略规划，完善社会政策，持续加大投入，面向社区、面向乡村、面向市民，着力扩大社会公共服务、有效满足市民需求。

五年来，全市社会公共服务供给能力明显提高，基本公共服均等化加快推进，民生问题得到显著改善，“十一五”规划的各项目标和任务全面完成，广大市民从发展和改革成果中得到了更多实惠，社会发展总体水平位居全国前列。

（一）社会公共服务总体水平显著提升

社会公共服务体系日趋完善，基础教育、医疗卫生、文化体育、公共安全等服务资源人均拥有量和保障水平全国领先，一些指标接近或达到发达国家水平。

以建设学习型城市为目标，坚持教育优先发展，推进各级各类教育协调发展，基础教育入学率保持高水平，高等教育毛入学率59％，6岁以上人口平均受教育年限超过12年，整体教育普及水平超越中等发达国家同期水平。

以提高市民健康水平为中心，广泛开展全民健康促进行动，着力完善公共卫生体系和应急机制，完成地坛医院迁建、佑安医院改扩建，运行急救站点210个，公共卫生突发事件处置和应急能力显著提高。

医疗机构床位达到92764张，比2005年增长17.3%，医疗服务能力日益增强。

中医药服务全方位延伸。

人均期望寿命80.47岁，婴儿死亡率和孕产妇死亡率明显下降，市民健康状况持续改善。

国家博物馆改扩建、国家大剧院、梅兰芳大剧院、北京电视中心等标志性文化设施相继建成，四级公共文化设施服务网络基本形成。

体育设施和运动场馆不断增加，经常参加体育锻炼人数比例达到49.1%。

城镇新增就业超过200万人，城镇登记失业率控制在2%以内。

累计发放社保卡825万张，1779家定点医疗机构实现持卡实时结算，社会保障管理服务水平明显提高。

养老服务设施不断扩大，养老床位由“十五”末期的3万张增加到近7万张；SOS儿童村建成使用，儿童福利机构床位由757张增加到1210张。

市消防教育训练基地、6个区县消防指挥中心和34座消防站相继建成，三级消防体系建设成效初显，应急救援能力进一步提高。

社会治安防控体系不断完善，刑事案件立案数量稳中有降，警情良好及平稳等级天数连续3年达到100％，群众安全感显著增强。

（二）基本公共服务均等化取得新成效

坚持公共服务公平享有理念，从解决就业、就学、就医、社会保障等社会关注的热点难点问题入手，统筹城乡社会发展政策，加大政府投入力度，集中力量实施了一批覆盖城乡的民生工程，推进公共服务资源城乡一体化配置，农村和基层公共服务能力明显提高，城乡、区域和群体之间享有基本公共服务水平的差距逐步缩小，机会逐步均等。

在10个远郊区县创办24所名校分校，实现了区区有名校分校；中小学校舍安全工程加快建设，办学条件大幅改善；城乡学校手拉手、优秀教师和大学生送教下乡工作广泛开展，义务教育均衡程度和就学便利性明显提高；来京务工人员子女接受义务教育的权益基本得到保障，在公办校就读比例接近70％。

普通高中优质资源覆盖范围显著扩大。

市区两级投资约30亿元完成3304个社区卫生服务中心（站）标准化建设和设备配置，基本医疗服务可及性不断扩大。

社区卫生服务中心（站）和村卫生室等基层医疗卫生服务机构诊疗次数3468万人次（占2010年全部诊疗总次数的23.8%），比2005年增长117%。

街道文化服务中心、行政村文化活动室、全民健身工程实现全覆盖。

社区服务站加快建设，城市社区服务站实现全覆盖，市、区（县）、街（乡）、居（村）四级社区服务网络基本形成。

专栏：

基本公共服务及其均等化

基本公共服务是为维持经济社会稳定和社会公平正义，保障公民最基本的生存权和发展权所必须提供的公共服务，是经济社会发展一定阶段公共服务应该覆盖的最小范围和边界。

现阶段，基本公共服务主要包括义务教育、特殊教育、公共卫生、基本医疗、公共文化、历史文化遗产保护、公共体育、公共安全、公共就业服务、社会保障、基本社会福利、社会救助、优抚安置等。

基本公共服务均等化是政府按照“基本、平等、普遍、均衡”的要求，为全体公民提供的与经济社会发展阶段和总体水平相适应的，机会均等、水平大致相等的基本公共服务。

均等化并不是强调所有居民都享有完全一致的基本公共服务，而是在承认城乡、区域、人群间差别的前提下，保障居民都享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是“底线均等”。

均等化是一个由低到高、最后实现结果均等的进程。

（三）各项社会政策和制度进一步完善

社会政策是社会服务管理的核心手段。

“十一五”时期，北京市把推进社会保障广覆盖和提高保障水平作为最重要的公共政策，形成了“职工+居民”两大社会保障制度体系，在全国率先实现了城乡居民社会保障制度全覆盖。

社会保障制度开始由职工保障向全民保障转变，由城乡二元保障向城乡一体化保障转变，由生活保障向生产生活综合保障转变。

把实现充分就业作为政府重要的调控目标，建立了城乡统一的就业服务网络和政策扶持体系，加大对就业困难群体的援助力度，加强职业技能和创业培训，出台了一系列帮扶困难企业和困难职工稳定就业岗位等应对金融危机的就业政策，就业促进措施日益丰富。

“两免一补”政策扩面提标，义务教育经费保障机制进一步完善。

实行社区卫生机构收支两条线、药品“统一招标、集中配送、零差率销售”、大医院对口支援等制度，加大人才引进和培养力度，基层医疗卫生服务能力显著提升。

制定北京市基本药物补充目录和招标采购办法，国家基本药物制度得到有效落实。

出台老年人优待办法、居家养老助残“九养政策”等，为老服务能力明显增强。

以最低生活保障制度为基础，专项救助制度相配套，临时救助和社会互助为补充的城乡救助体系基本形成，社会救助制度实现无盲点覆盖。

流浪乞讨人员救助从强制收容遣送向自愿接受关爱救助转变。

（四）社会公共福利待遇标准大幅提高

随着基本公共服务均等化的加快推进，各项惠民政策措施密集出台，广大市民得到了更多实惠。

普通高中、中等职业学校和高等学校学生资助制度日益完善。

企业退休人员月人均基本养老金增长近1倍，城乡居民月人均养老保险待遇增长3倍。

医疗保险报销比例显著提高，居民医疗费用负担明显减轻。

城乡居民最低生活保障标准分别增长43%和160%，达到430元/月和210元/月，农村低保对象中无劳动能力的重残人员可以享受城市低保待遇，困难群众基本生活得到切实保障。

重点优抚对象的抚恤补助标准年均增长10%以上，义务兵优待金实现城乡统筹，达到人均1.8万元/年。

老年人11项优待措施全面落实，65岁以上老人享受免费乘公交、游公园、参观博物馆“三免”待遇，居家养老服务惠及全市226万老年人。

完成1255个村“山区星光计划”建设任务，惠及农村老年人约45万人。

在全国率先实现了丧葬费补助待遇城乡同标准、全覆盖。

“五无”目标全面落实。

抚恤补助标准实现城乡并轨。

社会保障待遇主要指标对比

项目

“十五”末

“十一五”末

企业退休人员人均基本养老金

1086元/月

2032元/月

最低工资标准

580元/月

960元/月

失业保险金标准

382-491元/月

632-741元/月

城市居民最低生活保障

300元/月

430元/月

职工门诊医疗费用报销比例

50%

90%

退休人员门诊医疗费用报销比例

60-70%

85-90%

（五）公共服务区域布局结构逐步改善

中心城区优质公共服务资源进一步向郊区县、新城地区转移。

新的中小学办学条件标准得到全面实施，中小学布局调整取得突破性进展。

中等职业教育布局结构调整速度加快，撤并了一批规模小、质量效益低、特色不明显的学校，打破行业部门界限组建职业教育集团，围绕产业发展和布局加快职教园区建设。

高等学校空间布局调整有序推进，良乡、沙河高教园区加快建设。

天坛医院迁建工程启动，10个远郊区县区域医疗中心加快建设，在大型居住区、产业功能区建设积水潭医院回龙观院区、北京大学国际医院、同仁医院（南区），推进优质医疗资源辐射郊区。

（六）体制改革和管理创新迈出新步伐

确立了基本社会公共服务由政府承担，非基本社会公共服务由政府扶持、社会分担的理念。

政府包办和直接提供公共服务的状况得到转变，供给和服务方式的社会化、市场化程度有所提高，社会发展的活力得到激发。

出台《给予社会力量兴办非营利性养老服务机构建设资金试点支持的暂行办法》，支持社会力量投资新建、扩建或改造养老服务机构。

实行义务教育教师绩效工资改革，基础教育管理体制和办学体制改革进一步深化，招生体制改革稳步推进。

优化高等教育投入结构，在教育事业费中安排一定比例用于基本建设。

医药卫生体制改革成绩突出，国家五项重点改革任务全面完成，大卫生管理体制往前推进，社区卫生服务机构管理和运行机制不断完善。

公立医院改革试点启动，区县公费医疗和职工基本医疗保险制度实现并轨。

文化体制改革不断深化，文艺院团、出版发行单位、电影院等转企改制基本完成，北京演艺集团、北京出版集团有限责任公司挂牌成立，党报发行体制改革和电台、电视台制播分离改革加快推进。

建立了“一分三定两目标”的新型社区治理模式。

实行“防消合一”消防体制，司法体制机制改革稳步推进。

流动人口服务管理体制开拓创新。

政府投资公益性项目代建制管理试点推行，项目管理水平和投资效益不断提高。

“一分三定两目标”的社区管理新模式：

“一分”：

促进居委会与社区服务站的职能分开。

社区居委会依据居委会组织法行使职能；社区服务站在街道办事处领导下和政府部门指导下提供公共服务。

“三定”：

建立规范化社区。

明确社区居委会和社区服务站的人员、经费、任务，确保人员到位、经费到位、工作到位。

“两目标”：

一是建设培养一支专业化、高素质的社区工作者队伍，二是把社区建设成为社会主义新型社区。

“十一五”时期，北京市着力建立健全社会公共服务财政支出持续稳定增长机制，调整优化财政支出结构，加大向社会公共服务领域倾斜力度，完善市与区县分税制财政管理体制，加大转移支付力度；各级政府对社会公共服务投入逐年增加，累计达到…万元，比“十五”时期增长…%。

社会公共服务水平迈上了新的台阶，不仅满足了群众的基本需求，也为促进社会和谐、提升城市软实力做出了贡献。

二、存在的主要问题

（一）供需矛盾依然突出，优质资源供给尤显不足

社会公共服务供需结构性矛盾依然突出，总体供给能力与人口快速增长不相适应，流动人口公共服务覆盖面不足；优质公共服务资源更加短缺，“名校入学难”、“名院看病难”等问题依然存在。

从教育看，入园难问题反应强烈，优质基础教育资源与广大市民“上好学”的强烈需求还有相当大差距，技能型人才培养还不能与首都产业发展紧密对接，高等教育的人才培养能力、知识创新能力、社会服务能力急需提升，解决来京务工随迁子女教育问题的要求日益提高。

从医疗卫生看，精神卫生、儿童医疗、康复护理等资源存在较大缺口，区县级公共卫生体系还不健全，部分群众就医个人负担仍然较重。

从文化看，代表首都文化水平的文化艺术精品和标志性品牌文化活动及普及性的基层公共文化服务内容还不够多。

从社会保障看，社会保障总投入占GDP的比重还远远低于发达国家同等发展阶段的水平，各项制度间亟待整合和衔接，城乡待遇差别也比较大。

从养老看，2010年，每百名常住老年人拥有养老床位2.5张，距离到2015年3.8张的目标还有相当差距；从就业看，总量矛盾和结构性矛盾并存，高校毕业生、农村转移劳动力、城镇失业人员就业问题交织，稳定和扩大就业难度加大。

（二）空间布局不够合理，基本公共服务均等化程度不高

社会公共服务资源布局还不适应城市空间结构、产业发展和人口分布变化的需要，区域和区县发展不均衡。

城乡一体化公共服务建设发展机制亟待健全，相应的行业标准与评价体系尚不完善。

优质社会公共服务资源主要集中在中心城区，新城、城市南部地区、城乡结合部、大型居住区、新兴产业功能区等区域配置相对不足，基层和农村地区基本公共服务基础设施仍然薄弱，服务水平相对偏低，城乡不同人群享有公共服务的质量明显不均等。

不同功能区之间以及同一功能区内部在公共资源和服务上提供上存在着明显不均衡。

基本公共服务还主要是围绕户籍人口为主，尚未覆盖到规模庞大的全部流动人口，还面临着维护社会公平和控制人口总量的两难境地。

一些低收入群体的生产生活还比较困难。

（三）公共服务定位不清，体制机制改革相对滞后

基本公共服务和非基本公共服务划分还不清晰，基本公共服务的范围和标准还未从市情和发展实际出发进行明确细致的界定。

公共服务供给和投资渠道单一，政府投入在尚不能完全满足基本社会公共服务需要的同时，又包办了一些等可以通过市场、发展产业解决的任务，分散了有限的财政资金。

社会公共服务领域市场准入禁锢多，政策不配套，各类服务基本由政府举办的各类公立机构垄断经营，管理体制运行机制改革滞后，内部创新动力和发展活力不足。

加上行政管理体制、财税体制、国有资产管理体制等外部体制改革较为缓慢，社会公共服务供给的社会化程度低。

管办不分、条块分割，部门分割，多头管理，政策制定和资源配置相对分散，各个体系之间相对封闭，缺乏有效的整合和协调，整体效能远未充分发挥，存量资源浪费与增量投入不足并存。

公共服务的绩效改善过多地依赖于财政投入力度的加大，而不是服务体系自身的改革和发展。

（四）发展模式较为粗放，整体服务效率有待提高

社会公共服务重供给、轻需求，重数量、轻质量，重建设投入、轻运营管理，重外延扩张、轻内涵发展的问题还很普遍。

在投入管理上，还缺乏统筹规划；在项目建设上，还缺乏具体细致的标准，超标配置和不达标现象并存。

部分公共服务基础设施建成后管理运营不善。

与宏观经济调控相比，社会发展宏观调控无论是概念还是政策框架上都尚属空白，调控手段和方法还不多，调控体系还不健全。

适应市场体制要求的社会发展政策体系还不完善，经济社会综合评价体系尚不成熟，社会发展还没有成为考核政府工作的重要约束性指标。

三、新阶段新要求

“十二五”时期，是首都在新的起点上全面建设小康社会的关键时期，首都经济社会进入了加速转型的新阶段。

一方面，以人为本、“和谐发展”理念和“人文北京”战略目标的确立，为推动发展成果共享奠定了更加坚实的思想基础，经济实力的大幅提升为扩展社会公共服务提供了雄厚的物质基础和有力支撑；另一方面，发展水平的不断提高、人口规模的快速增长、社会结构的深刻变化，催生着更加多样化的社会需求，对社会公共服务提出了新的挑战，带来了更为艰巨的任务。

（一）人口规模的不断增长使公共服务供给面临较大压力

人口发展状况对首都社会公共服务资源空间布局调整、建立健全公共服务体系的制约作用持续增强。

“十一五”期间，我市人口数量快速增加，人口结构老龄化程度加剧，流动人口规模不断增加，与户籍人口比例已接近1:

1，人口分布在向城市功能拓展区加快转移的同时，也进一步向首都功能核心区集聚。

城乡人口在数量、结构、布局等方面出现的复杂局面，使社会公共服务供给总量和服务范围在将来相当长的一段时期内面临巨大压力，对现行公共服务资源配置和管理体制构成巨大挑战。

要求我们既要按照常住人口数量安排社会管理和服务人员编制及财政经费；又要在实现人口调控目标的前提下，确保流动人口特别是农民工的就业、社会保障、就学、就医等基本公共服务权益得到保障。

（二）发展水平的提升要求提高公共服务的质量和多样性

随着收入增长和生活水平的提高，居民消费能力快速提升、消费结构迅速升级，而且随着社会保障范围和水平不断提高，居民消费信心增强，消费理念发生变化，消费倾向增高，消费结构由“生存型”向“发展型”升级，更加注重追求生活品质，对教育、健康、文化、体育、安全等社会公共服务的数量和质量的要求快速提升，需求结构多层次、多样化、特色化的差异性特征日益明显。

一方面，具有购买能力的中高收入人群对高层次、个性化的服务需求十分旺盛；另一方面，农民和城市低收入组成的庞大群体对基本公共服务的需求依然强劲。

这要求我们一方面要强化政府公共服务职责，优先安排基本公共服务建设，加快推进基本公共服务均等化，促进基本公共服务的公平享有；另一方面，更加关注公共服务的多样化、个性化，通过多种方式、多种渠道积极发展非基本公共服务。

（三）社会结构复杂变迁要求更加注重公共服务的公平性

社会公共服务规模和水平是衡量社会和谐程度的重要标志，也是社会和谐稳定的重要保障。

首都已经入了全新的社会转型时期，社会结构急剧变革，不同社会