民告官有多少诉求游离在诉讼之外.docx

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民告官有多少诉求游离在诉讼之外

民告官：

有多少诉求游离在诉讼之外

——探求扩大行政诉讼受案范围的度量衡

内容提要：

行政诉讼受案范围是指人民法院受理行政案件的范围，即法律规定的法院受理审判一定范围内行政案件的权限。

在构建法治社会的今天，现行法的功能定位应把保障公民、法人和其他组织的合法权益放在首位。

现行《行政诉讼法》滞后于法治需求，在受案范围上存在制度缺陷，使行政权与司法权在运行中失衡。

受案范围尺度为何扩大，又如何扩大？

激进式扩大在没有配套制度，没有法治思维环境，没有充足司法资源的现状下，可能事已愿违。

要扩大，只能在有限制的框架下扩大，这个框架需要立体化的度量衡：

加快司法独立步伐，制度设计与法律功能定位统一；确立行政诉讼类型化，修改受案范围确立方式，规定受案范围概括界限；确立诉讼成本控制原则和动态配置效率目标；使审判管理系统数据成为调校范围精准度的参数，变事后评估为事前谋划，这些就是作者在论文中所要表达的观点和愿望。

（正文8483字）

关键词：

行政诉讼受案范围司法权独立责任规则行政诉讼类型化

以下正文

党的十八大报告点明：

全面推进依法治国，进一步深化司法体制改革。

时代的风向标提高了法治的定位，将其作为治国理政的基础。

报告圈注了当今社会两大支柱性权力：

行政权与司法权。

由此将反映两权契合度的行政法律制度推到了改革舞台的聚光灯下。

站在天平两端的，一边是逐渐扩大的行政权，一边是逐渐扩大的群众诉求。

谁的比重盲目增大，都无法达到各种社会效果的平衡。

审视行政司法的现状，“民告官”的案件不断攀升，即使这样，依然有大量诉求游离在诉讼之外，这些没能得以实现的诉求，有许多是应该得到法律支持的，当事人的无助变成了对政府执政能力的怨由。

一、“数说”现状：

收案数量虽增，未达“案结事了”目标

（一）一审行政诉讼案件数量逐年增加，多与“民生”联系紧密

笔者所在的基层法院辖区是济南市政治文化重地，座落着省、市、区各级行政单位，因此，本院所受理行政案件在全市具有典型意义与突出特点。

根据2008年至2012年相关统计数据，可以寻到行政诉讼受案范围的问题端倪。

行政案件虽然仅占人民法院受理各类案件总数的1.5%左右，但却反映了“官”与“民”之间的深层矛盾。

自2008年至2012年，随着法院新收案件数量的不断扩张，行政案件收案数也在逐年递增，特别是近两年来，有了飞越式的幅度。

行政结案数也在逐年递增，但幅度没有跟上收案的节奏。

数字说明“民”与“官”之间的矛盾有所增加，一审行政审判质量有所提升。

原告自动撤诉率自2008年的20%增至2012年的37%，一方面说明能够进入诉讼程序的诉求，通过法院对行政协调工作的重视，达成双方和解结果的情况增多；另一方面说明个案复杂的真实背景，致使法律在诉讼中失效，某些诉求未进行完诉讼程序即出局。

驳回起诉的原因基于对原告程序法上的不予支持，驳回诉讼请求的原因甚至对原告实体法上的不予支持，两者都有可能与原告的诉求不在受案范围，或没有法律依据有关，两者在一审结案数中约占1/4的比率。

此外，每年尚有少数诉求被不予受理，因一些不予受理未以书面裁定形式作出，无法形成确切统计。

五年数据反映出行政受案范围方面的突出问题是，一些诉求被排除在法律规定范围外，还有一些诉求在诉讼中途“夭折”。

五年来，该基层法院审结的近500件行政一审案件中，涉及到约12个行政管理领域，排在前五位的分别为城建类、劳动和社会保障类、资源、公安及其他。

列于前五位的案件类型均与民生关系密切，其总数占行政一审总收案数的90%，且呈现逐年增长趋势。

而被归为“其他”类型的案件，占行政一审总收案数的1/10，这个不小的比率说明，行政诉求类型趋于多样化，但诉讼案件分类较模糊、有漏洞或空白。

进入诉讼的诉求部分无从归类。

（二）诉讼收案数增没有减少信访数量，大量“民告官”诉求无处求解

按理说，经过行政审判的案件数增加，矛盾得以解决，涉诉信访案件数量应该相应减少，但根据该基层法院同期资料表明，辖区涉诉信访总量却长期稳居高位，进京访、集体访数量呈上升趋势。

自2008年以来，仍处于年均3000件次的高位运行状态，到省赴市集体访逐年攀升，防控难度较大，其中，5人以上的集体访数量上升幅度较明显。

其从参与者成分方面讲，有城乡居民，还有各种经济组织、企事业单位、农村集体经济组织等；从来访规模讲，越级访、集体访、重复访情况逐渐增多；这些案件反映的问题集中在房屋拆迁安置、土地征用补偿、企业职工利益、劳动争议等方面，其矛头指向各级各层面具有管理、服务功能的部门、机构、组织。

由此可见，许多涉诉信访案件的发生，正是因为有一些诉求，尤其是个人与具有行政管理职能单位之间的，没有找到疏缓矛盾的渠道。

这些诉求符合“民告官”的实质，却不符合《行政诉讼法》受案范围规定的条件。

（三）争议“漩涡”各方各有“难”题，造成诉求“入诉”难

1．行政相对人之难。

在我国经济社会高速发展的同时，社会矛盾进入了易发、多发、高发期。

行政争议案件量大面广，因城乡差别、劳动就业、社会保障等问题引发的社会矛盾大量存在，因城建拆迁、企业改制等引发的重大群体性事件时有发生。

从矛盾到请求救济的路上，渴望通过诉讼维权的行政相对人感觉特别难——他们仅仅具有初级阶段的法律意识，而维权需要较丰富的法律知识及对行政职能的较深入了解。

在信息、知识不对等的情况下，相对人连自己有哪些具体的权益，诉求属于民事还是行政类都不太清楚，如何诉求更是个难题。

2．行政机关之难。

在行政诉讼中，可能成为被告的行政机关也感觉比较难——改革开放以来，政治经济社会生活发生很大变化，行政管理的领域随之扩张，需要在新问题中不断调整理念、改变方式，出现矛盾成为必然，但焦燥的社会情绪不会给予管理者充分的时间有效化解矛盾。

不断升级的群体上访、闹访，层出不穷的各种事件与上级机关下达的和谐稳定指标双向夹击，如何不被诉是个想方设法要解决的难题。

3．裁判者之难。

作为原、被告行政争议的裁判者“法院”，更是深深感到行政审判确实难。

处于“嵌入性司法”中的法院在人、财、物等方面均受制与地方，深嵌于复杂的权力关系和社会关系之中，权小责重，各方干扰大，解决问题力度有限。

行政机关不愿成为被告，害怕承担责任，一旦涉诉，多运用资源干扰行政诉讼正常进行，不应诉不出庭，败诉后亦不执行判决，影响了行政审判的效果，以至于有些案件法院根本不愿受理，受理后也无法审理。

例如一些重大复杂的社会问题，法院不具承受能力的；涉及国家重大政策，法院没有能力解决的；原告人数众多，案件内容涉及国家强推政策，案件受理后政府必然败诉等所谓的社会影响大的诉求，一旦在法院立案，形成先例，必将有大量诉求涌进法院，使法院陷入两难境地，为“自保”法院选择不受理这些诉求。

（四）扩大受案范围的利与弊

1．利：

广泛救济，提高司法公信力。

基于现行行政诉讼法受案范围的缺陷，扩大受案范围的呼声渐强。

从诉讼角度讲，扩大受案范围则拓宽了行政诉讼救济的广泛性，从而达到化解争议的有效性，进而增强行政相对人起诉的信心，提高司法公信力。

从行政角度讲，行政相对人需要行政机关的管理和服务，而行政机关也需要行政相对人的支持与协作来达到成公共行政目标。

更多的诉求通过诉讼程序平衡了“官”与“民”之间的利益，将行政权与司法权的情绪化对抗变成了理性对峙，在力与力的较量后最终形成良性的互动。

诉讼通过对行政案件的审判、调研，总结发案规律与特点，归类研判后形成相应的具体对策，对行政机关而言，更利于将事后监督变为事前谋略的参考。

当然，从生活的角度讲，扩大了的受案范围为人们提供了争取合法权利的平台，无疑为人们赢得了更安全更和谐的生存环境。

2.弊：

盲目扩大招致信任危机。

有人说，扩大受案范围后的行政诉讼制度是个更好的制度。

这个结论如若是嗅一嗅天下大势的气味得到的，将无任何意义。

扩大受案范围就能提供法律保障是需要一个证成的，同样，扩大到何种程度，这个标准是什么，是需要精确刻度的。

我国传统法制自古即透着浓重的哲学气息。

儒家、法家、礼学都曾作为重要标尺左右国家法制，他们共同的遗憾就是：

“混沌”。

这种混沌继续成为现代人的行为规则，只能产生更多解不开的疙瘩。

对行政诉讼受案范围而言，“扩大”并非天然善品。

当它带着“保护”的期待遭遇“效率”的要求，就不得不找到维权、行政、审判三者间的平衡点。

无论是过度放量式的扩大，还是激进式的扩大受案，都会使现有法院审判资源无法承受，“让不让诉”最后演变成“诉得满意不满意”的问题，从而引发不信任的危险，因此，理性探求扩大行政诉讼受案范围的度量衡，是扩大受案范围的前提。

二、矛盾解读：

现行行政诉讼受案范围存在的缺陷

当矛盾进入胶着状态，也正是绝处逢生的时刻。

大量行政诉求因多种原因游离于行政诉讼法救济范畴之外，其本身既是因也是果，分析诉求的生存环境，有利于找到改变的切入口。

（一）外界环境：

传统文化背景下司法权与行政权重失衡

游离法外的行政诉求承载着各方的负面情绪：

行政相对人不敢诉、不愿诉、不会诉，行政机关不愿被诉，审判机关收到的行政诉讼案件受理难审理也难。

这是因为，在漫长的封建社会，传统的司法机构一直从属于行政机构，司法权没有完成与行政权的分离，形成了司法权弱化的倾向。

随着改革开放的深入，我国逐渐进入法治社会的初级阶段。

即公民已有了维权意识，社会已具备了法治的基本框架，但法治所必需的制度资源与思想资源还非常匮乏。

这些因素导致了司法权与行政权在互动中无法形成平等博弈。

司法权与行政权在各自范围内，都有自由裁量权，而目前行政自由裁量权远大于司法裁量权，这种权力分配的不对等性，需要适当扩大弱项以达到权力运行中的制约与平衡。

司法权对于行政权的对抗主要来自司法审查权，现行《行政诉讼法》规定的对行政行为的审查，仅限于对具体行政行为的合法性审查，这种小范围的，“留白”过大的审查制度，无法从深层次有效地进行行政监督。

近年来，我国各地广泛推行“司法白皮书”，实际是向行政机关提出司法建议，这已是当前司法权对行政违法的最高最严厉处置，但结果距离我们“案结事了”、“规范行政”、“拓展救济渠道”的期待相去甚远。

也说明没有一个相对独立的司法环境，是无法实现法治效率的。

惟有增强了司法权的独立性，才有权通过审判指出行政行为从程序到实体上的瑕疵，促使司法权与行政权以平等身份建立监督与被监督关系，达到社会执政执法效率的动态平衡。

（二）法内环境：

《行政诉讼法》由表及里的滞后于群众需求

1989年颁布的《行政诉讼法》穿越20年的时光后，面临的社会现状发生了翻天履地的变化。

高速发展的社会经济，日益多元化的社会形态，逐步提高的法律意识和生活水平，都向行政立法抛出大量问号。

1．法律的功能定位存在缺陷。

《行政诉讼法》第1条规定：

“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。

”表明行政诉讼功能有三：

保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权。

如果按文字顺序认定功能权重的话，该法并没有将保护公民、法人和其他组织的合法权益放在首位，而在审判实践中，法官也没有把保障权益作为首要职责，因为法院系统当前的理念是审判工作服务于改革开放，在行政庭自然而然地将理论具体“翻译”为“给行政机关当好参谋”，这使得维护行政机关依法行使职权成为当前行政诉讼的主要功能。

比如在涉及拆迁的案件审理工作中，法官不仅要审判，还要帮助维护拆迁工作的秩序，做拆迁户思想工作，以免群体上访现象出现。

行政诉讼的多个功能应有所侧重还是应统筹兼顾？

如有侧重，应侧重哪种功能？

这些问题在业界争论尚存。

笔者认为，中国有中国的国情，必须在公正审判的同时考虑到群众的利益与政治大局，正如杰拉德.罗森伯在《空想：

法院能带来社会变革吗？

》一书中说：

“如果没有政治上的跟进，公民支持以及守法的动因，法律本身并不能够带来重大的社会变革。

”《行政诉讼法》提到的三功能分量应相当，在此基础上，应侧重保障权益这个长久以来的“短板”。

一味倾向于为行政机关考虑恰恰证明，法院在国家权力机构中自认为是弱势。

2．受案范围的标准存在缺陷。

《行政诉讼法》第5条规定：

“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。

”第11条第1款第8项又将可诉的行政相对人的权利限制在人身权、财产权上。

表明该法对受案范围以两个标准界定一是违法行政行为是否是具体行政行为，二是受侵害权利是否人身、财产权利。

两个标准皆可受到质疑。

对前者，抽象行政行为更像是一种行为模式，如果违法，将造成多次的、反复的、成批的不良影响，其危害性更大，为何不能纳入行政诉讼的范围？

其被排除于范围之外，使部分行政相对人的合法权益丧失救济机会。

对后者，随着社会政治经济的发展，行政机关及其公共管理、服务职能呈现多样化，宪法赋予人民的基本权利也有了细分与多样化的趋势，像受教育权等其他社会权利，同样在被宪法保障的基本人权范围内，却被行政受案的范围阻拦。

3．受案范围的内容缺陷。

《行政诉讼法》中关于受案范围的法条包括：

《行政诉讼法》第2条：

只要公民、法人和其他组织认为行政主体一方的具体行政行为侵犯了其合法利益，就可以提起行政诉讼进行维权。

第11条肯定式列举了受理案件的类型。

第12条否定式列举了不予受理的类型。

《最高人民法院关于行政诉讼法实施的解释》补充了《行政诉讼法》第12条未曾提到的方面和一些概念的界定，《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》中也对行政诉讼的范围作了规定，这些规定中受案范围的每一条，几乎都因没有与时俱进，需要进一步完善。

比如具有管理和公共特征的非国家行政应该被排除在受案范围之外？

符合诉讼监督基本要求的抽象行政行为呢？

民事、行政交叉行为呢？

以内部行政行为的形式做出，实质是外部行政行为的行为呢？

这些合法权益的被拒导致行政相对人在其权利受到侵害之后，欲诉无门，必然将引发各种社会矛盾，甚至导致严重的社会后果。

4．受案范围的确立方式缺陷。

行政诉讼受案范围的确立方式是用什么样的法律文本来确定行政诉讼受案范围的表达方式。

目前，对行政诉讼受案范围的规定主要有概括式、列举式、混合式三种表达方式。

《行政诉讼法》对受案范围的确立方式采取了肯定式概括+肯定式列举+否定式列举的方式。

列举式弥补了概括式“界限不明确”的不足，概括式则弥补了列举式太过有针对性可能“挂一漏万”的不足，但即使两者并用，仍因无法囊括和穷尽所有违法行政行为，在肯定与否定间形成了一大片的空白地带，还是将部分形形色色的行政诉求在游回得以呵护权益的大海之前，被“拍死”在沙滩上。

（三）模糊区域：

规则在现实中被变通，诉权在变通中被限制

随着行政案件的大幅增加，法院行政审判压力剧增。

为达到相关司法政策规定的目标、指标，实践中许多法院惯用“变通”的手段，将一种正式制度按非正式程序来运作。

例如《行政诉讼法》第50条规定：

“行政审判不得调解”，实践中变通为“法院协调处理”，最终结果看起来是原告申请撤诉，本质上将原告从诉讼程序中“踢”出，没有达到解决纠纷的目的，更限制了群众的诉权。

同样，受理时不予受理、立案时“选择性立案”、审判时驳回起诉，都可能存在着违背原告诉求的复杂真相，这些不能一味责难为司法不公，因为这部古旧的《行政诉讼法》确实已经不合时宜，需要及时修改了。

三、救济途径：

探求建立立体式的度量衡，构建呼应诉求的入围标准

1．充分运用审判管理系统，查清游离诉求类型与比重。

受案范围既受诉讼制度性质、功能的本质影响，又受立法水平的技术性影响。

它与行政诉讼从立案到执行的各环节、社会政治经济发展趋势、社会各阶层对它的评价均有联系，设定它的边界可以从统计涉诉信访、上诉，在诉讼中不予受理等欲进入诉讼而不能的案件为出发点，科学、客观、衡平地分析诉求，进而有步骤地扩大案件的受理范围。

具体方法首先要求各基层法院立案庭对不符合要求的诉求进行一段期间内的连续登记；要求行政庭对不予受理的案件如实登记，标明不受理的原因；通过问卷调查等方式，征询来自社会公众、行政机关、司法机关等社会舆论方面的意见，请求其对法院应受而不受理情况进行真实反映。

其次向上级法院汇总后，由立法机关按统计学方式对诉求分类、评估，然后邀请统计专家和审判专家共同检验诉求所针对的现行《行政诉讼法》问题。

例如，这些诉求中抽象行政行为、具体行政行为，内部行为、外部行为，人身权、财产权或宪法规定的其他其他人权，哪类诉求更为急切、突出。

最后，由立法机关根据综合指数将最普遍、最突出，且符合行政诉讼法律发展规律的诉求及时以立法形式在受案范围内明示。

2．修改受案范围确立方式，自动收入“空白”地带诉求。

行政诉讼受案范围需要一定的表达方式，概括式的表达方式是对行政诉讼受案范围做出的统一的、完整的、原则性的规定方式。

列举式是在有关行政管理的单行法律法规中分别列举。

混合式是比较折衷的一种确立行政诉讼受案范围的方式，是将概括式与列举式结合起来使用，先做出概括式的规定，然后再用列举的方式列明诸事项。

混合式针对我国目前的现状较为理想，行政诉讼受案范围可修改为概括地肯定和列举的排除方式规定行政诉讼受案范围，即先规定所有的行政行为都有诉求，再逐一排除不能诉的情况，有利于详尽的，发展的实现权利救济。

过去的受案范围确立方式是肯定性加否定性列举，随着社会经济生活的快速进步，各式各样的新生诉求层出不穷，不少诉求因确立方式缺陷无法进入诉讼。

改变受案范围的表达方式，就像织就了一张疏而不漏的网，使符合立法本意的新生诉求自动入诉，受案范围较之以往实现自动扩大。

3．搭建行政诉讼类型化框架，符合现有类型的诉求先行入围。

行政诉讼的总体价值是通过各种行政诉讼类型在实际运用中体现出来的。

行政诉讼的类型化是20世纪以来各国行政诉讼制度发展的总趋势，行政诉讼的类型是类型化的结果，是个人或组织针对具体行政争议，请求法院救济的诉讼形态，两者相互影响。

各国因文化、历史，政治法律制度不同，构建了不同的诉讼类型化，但我国尚未形成。

积极构建具有中国特色的诉讼类型化，会为诉讼类型提供理论基础与制度框架，诉讼类型化必然导致诉讼类型的多样化，有诉求者将面临如何在不同的行政诉讼类型中进行选择的问题。

以现有受案为基础，搭建起我国行政诉讼类型化的雏形。

诉讼外的诉求中，符合现有类型却尚难以进入诉讼的，通过司法解释等方式，逐步准许进入受案范围。

再通过审判管理系统对这些诉求进行跟踪、分析、区别、总结，进而完成类型化的细分，促进行政诉讼类型化的渐进式完善。

在合理的类型框架下，将便于诉求者做出正确的选择，有利于在日后形成规范。

4．确立诉讼成本控制原则和动态配置效率目标，与扩大审判资源同步扩大受案范围。

诉讼成本控制原则使法院对审判或其他相关活动的行政消耗及其合理性作出测评并采取后续措施。

动态的配置效率是行政诉讼在制度经济学语境下的核心价值，是将因违法行为而导致无效率的资源配置在行政机关与相对人之间重新分配，将违法行为剥夺的属于相对人的权益归还于他。

运用在扩大行政受案范围上，可以通过对往年审判资源人、财、物力的情况进行考察，根据诉求的实际情况，重新分配审判资源。

如果审判资源逐步扩大，扩大了多少审判能力，就扩大相应的诉求范围。

该原则与该目标的目的都与保障相对人权益相统一，且更具操作性。

在审判管理系统中，研发对诉讼成本控制和动态配置效率的测评，可以为扩大受案范围提供更接近现实的理性依据。

同时，为合理、充分地利用审判资源，需要安置一个“安全阀”，即通过区分诉权与胜诉权，使诉求尽可能多地进入受案范围，但当事人可以选择和解、调解而非判决的解决纠纷途径，既提升了司法的公信力，让群众有了一个说话甚至宣泄的平台，又可以更有效地实现动态配置效率。

因为最有效的解决纠纷方式不是“大一统”式的判决，而应是具体案件中诉讼各方利益都得以实现。

根据实证的科斯定理，得到这样一个“责任规则”：

当双方通过合作或谈判解决争端时，无论法律的基本规则是什么，他们的行为都将是最有效率的。

配备这样一个“责任规则”，给相对人诉权而非胜诉权，使其可以灵活选择是接受法院的纠错与确权，还是在权衡利弊后试着与对方协调、和解。

诉求进入诉讼了，但当事双方还能够在法院的引导下冷静思考，对诉讼进程再做衡量与思考。

由此，行政调解制度应在《行政诉讼法》中得到正式确立，使“责任规则”的理念深入人心，为扩大后的受案范围设定一个矛盾缓冲区。

5．加强司法权独立性，统一审判价值观，为扩大诉求提供法治环境。

行政诉讼受案范围反映了司法权对行政权的审查范围。

在两权互动过程中，一方发力要求另一方提供同等水平的反作用力。

行政权具有天然扩大性，如果司法权不逐渐独立，根本无法完成对行政权的相应权重的审查。

加强司法权对行政权的审查广度与深度，可以以扩大行政诉讼受案范围为进路，进而增强对行政权的约束与监督，使行政权得以依法、正确、适当地运行，不至侵害到公民的人身、财产、生命、自由。

同时，司法机关审查权越大，其面临的困难也越大，“由于技术上文盲的法官对数学和科学证据所作的实体审查是危险和不可靠的。

”所以，受案范围的扩大必须是有限扩大，结合国家的法治化进程，依照一定的参数和指标，科学、规范地逐步扩大。

有了司法独立的大环境，还须兼具思维方向的统一。

将法官、行政机关与行政相对人对行政诉讼的功能定位统一到权利保障为第一要务上来，以此为出发点进行制度设计。

受案范围只是行政诉讼制度中一个具体的微观制度，他不是单打独斗，而是与诉讼类型、证据规则等有着交错的复杂的血脉联系。

行政诉讼加强了公民权利保护功能，必须同时对相关制度进行相应调整，以成为行政权与司法权在当代文化背景下的有机整体。

结语

扩大行政诉讼受案范围已是修改《行政诉讼法》必须涉及的重要内容，但如何在扩大的同时进行科学的限制，需要从宏观到微观，从成本到效率，从形式到实体这些方面的纵横度量。

不能在制度设计时把眼光局限在“谁有资格被诉”的问题上，还应前瞻性地考虑诉后能否得到保障权益的效果。

行政诉讼受案范围被施加必要的限定，形成制度规范，有达到目的的手段与方法，才能实现与现实贴切的优化，其必将为这个现代开放式的社会迎来不断的成熟和发展。