个体工商户税收定额核定的难点及对策.docx
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个体工商户税收定额核定的难点及对策
个体工商户税收定额核定的难点及对策
日期：
2008-12-03作者：
潘劲松【选择字号：
大中小】
个体税收管理，定额核定是关键。
长期以来，传统的个体工商户税收定额核定虽然有一系列的操作方法，但是各地仍然存在着对定额核定的标准和方法不规范统一；定额核定缺乏科学、合理的依据；定额核定过程甚至存在着“关系税”、“人情税”的现象；地区内各征收单位之间、征收单位内各管理区域之间、甚至同一区域内同类纳税户之间出现定额高低不一，税负不尽一致的现象。
这些问题不同程度的存在已经成为社会关注的一个热点和进一步推进依法治税工作的一个薄弱环节。
需要我们认真分析、探讨定额核定工作中的难点及应对之策。
一、个体工商户税收定额核定的难点
个体工商户税收定额核定是个体税收工作的重点，也是个体税收工作的难点，我们认为“核定难”难在以下几个方面：
l.定额核定与个人利益密切相连。
个体工商户有别于企业纳税人，企业纳税其负税人是集体，与个人的关系不大；而个体工商户其负税人是他本人，其利益关系是直接的。
由于征纳的利益矛盾在某种程度上易使“双定方式”变得具有“弹性”，从而加剧了征纳的利益矛盾。
2.定额核定缺少依据。
个体工商户绝大多数没有设置健全的经营帐簿，没有完整的资料。
经营业务不填发票或乱填、伪填发票，购进商品和原材料不索取发票或虽索取但隐匿起来不予申报，使定额核定找不到根据。
3.定额核定方法落后。
以基层征收单位为主进行的税收定额核定因辖区、力量等因素，在典型调查方面缺乏广度和深度，部分税务单位、税务人员凭直觉和经验定税，主观随意性较大，有的甚至采取先定税再倒推销售额、收益额的办法，程序颠倒。
有的单位税负核定后，一般一年内不再变动，只在次年根据税收计划情况，采取“平抬式”调整，搞一刀切。
4.定额核定受社会关系影响。
税务人员与个体工商户都是社会的成员，个体工商户为自身的利益在定税上总要“投亲靠友”，甚至与税务人员出现“一次生，二次熟，三次是朋友”的征纳关系。
这种“关系税”、“人情税”必然使税收定额核定失衡，造成口径不一致，有失税负公平、公正。
5.定额核定有地域局限性。
各税务管理人员在定税中受地域局限，往往只掌握辖区内一条街或一个行业的情况；各税务单位往往只能掌握本单位情况，而不能掌握全局，这种情况下定税很难平衡行业与行业、街道与街道、地区与地区、局部与整体、农村与城区的税负。
二、规范个体工商户税收定额核定的对策
个体工商户税收定额核定工作开展得好坏，直接关系到个体税收征管的质量，同时它也
是纳税人、社会各界及相关政府部门十分关心的问题。
稍有不慎就会引发信访、上访以及集体抗税、冲击税务机关等不良后果。
我们认为，做好税收定额核定工作应当从提升纳税意识、规范核定流程、优化核定方法、实行分类管理、加强内外监督、搞好业务衔接等方面着手，积极、稳妥、创新地推进定额核定工作，确保税收定额核定公平、公正、公开。
1.加大宣传力度，提升纳税意识。
相对而言，个体工商户对税收知识了解较少，纳税意识比较淡薄，税收宣传工作尤为重要，要积极开展税法宣传，使纳税人了解相关政策内容，让他们知道自己该交哪些税，该缴多少税，如何计算，让纳税人明白自己的权利和义务，促进纳税人自觉运用政策维护自身权益，自觉申报纳税，形成诚信纳税氛围。
同时，将个体工商户纳入纳税信用等级评定体系，通过科学评估个体纳税人纳税信用等级，建立规范的规章制度、评价体系和激励机制，依托现代化管理手段，实现信用信息资源共享，促进个体纳税人依法诚信纳税。
2.规范定额核定流程，明确职责。
根据《个体工商户定期定额征收管理办法》的有关规定，结合我县个体税收管理的实践，将个体工商户税收定额核定的程序拓展为业主自报、情况调查、核定建议、核定定额、定额公示、上级核准、下达定额、公布定额等八个环节。
明确各环节各单位的工作职责，合理进行职责分工。
税源管理分局税收管理员负责对个体工商户经营情况进行调查测算，提出初步定税建议。
税源管理分局核定岗位人员负责对税收管理员提出的定税建议进行调查核实，向分局局务会提出定税意见；负责个体工商户的整体税负评价；负责按要求对个体工商户进行税收核定类型分类，按行业、区域选择一定数量并具有代表性的定期定额户，对其经营情况进行典型调查；负责定额公示、公布和定额下达执行工作。
分局局务会负责对核定岗提出的定税意见进行审定。
县局征管科负责对分局上报的定额核定情况进行审核。
稽查局和县局法规、监察等单位负责对个体工商户定税情况进行监督，确保定额核定的公平合理。
3.合理分类，优化定额核定方法。
本着抓住大户、建帐建制，管理好中户、核准定额，稳定小户、简便征收的原则实施征管，对个体工商户税收定额核定实行分类管理。
根据个体工商户的经营规模状况分为全年在起征点以上按月缴税户、淡季在起征点以下按季缴税户、全年在起征点以下户和流动经营户四类；根据经营行业特点分为超市、摩托车销售、家具制造、小砖厂、液化汽、建材、医药、家电、服装及其他等十大行业。
根据分类的不同，分别制定出适应不同经营规模的个体工商户定额核定程序和适应不同行业特点的个体工商户经营额或销售额测算核定方法。
在定额核定方法上，主要采取返本倒算法、以耗定产法、蹲点法、参照核定法、库存盘点法、以票核税法等合理方法。
在征管实践中，我们应当综合考虑纳税人生产经营的行业、地段、主要设备、从业人数、经营面积、用电量、设备容量等各方面因素，优化定额核定方法，提高核定水平。
同时对不同的程序和办法，在具体的定税实践中进行科学合理的综合利用，尤其对证据不够充分、容易产生冲突的纳税入，应当多角度、多层面进行分析，确保核定结果的真实准确。
4.加强对定额核定的内外监督。
一方面是加强内部监督。
稽查局每年应有针对性地对一至二个行业的一些有代表性的个体工商户纳税情况进行检查，通过检查分析其定税是否准确合理；县局征管、法规、监察等部门每月对个体工商户的定税情况进行一定比例的抽查，对定税明显不合理的将对税源管理分局相关岗位人员进行执法责任追究，实行经济处罚。
男一方面是提高纳税人参与度。
一是完善“三方定税”制度。
首先是邀请特邀监察员和纳税人代表参与定税；其次是在部分经营户少且比较集中的行业开展税负互评，让纳税户自己给自己定税；再次是定期或不定期开展纳税人评税活动。
二是完善定额公示制度。
使定额公示工作制度化、规范化、常态化，通过定额公示，公开接受纳税人和社会各界的监督。
同时，鼓励广大纳税人和社会各界对定税不公的行为进行举报，对举报情况属实的适当给予奖励，确保个体工商户定额核定的公正、公平、公开。
5、搞好定额核定与其它征管业务的衔接。
个体工商户税收定额核定管理是一项与其它征管业务密切相关的工作，必须与其它征管工作一起抓，才能达到协同推进，整体提高的目的。
一是与税收管理员平台的应用相结合，通过搞好税收管理员平台的应用夯实个体工商户税收定额核定管理的基础。
二是与税收户籍规范化管理相结合，通过实施户籍规范化管理，避免漏征漏管现象的发生，推进个体工商户税收定额核定管理工作。
同时，通过定期或不定期组织个体工商户观看可视化户籍管理信息系统，了解整体定税情况进行评税，促进公平定税。
三是与加强普通发票管理相结合，通过加强普通发票管理，搞好普通发票管理信息的综合利用，实施以票控税，提高个体工商户税收定额核定的准确性。
四是与推进个体工商户建账建制工作结合，对达到建账标准的个体工商户逐步推行建账建制，通过对建账户的纳税额与未建账的定税额相互比较，既可以了解未建账户的定税是否合理，又可以分析建账户的账簿是否真实，达到相互印证、相互促进。
个体工商户计算机定额核定系统（以下简称“定额核定系统”）是税务总局主持开发内嵌于税收综合征管软件2.0版的系统，现已成为税收综合征管软件2.0版的有机组成部分。
按照省局制定的推行方案，遵循“积极、稳妥、适当、先试点、后推广”的基本原则，经过全省上下的共同努力，截止到2011年底，定额核定系统在全省国税系统全面推行。
一、扎实做好定额核定系统试点和推广工作
全省各级国税机关结合本地特点，在定额核定系统试点和推行前的各个阶段扎实采取有效措施，创造性地开展工作，保证了系统如期上线运行。
（一）加强宣传动员，取得各界支持
积极开展各种形式的宣传活动，阐明推广定额核定系统的重大意义，赢得了地方政府的大力支持，也得到了广大纳税人和社会各界的理解与配合，形成了良好的舆论氛围。
有的地市政府主要领导还亲自参加国税机关组织召开的定额核定系统推广启动大会，明确要求工商、公安、地税、街道等部门密切配合国税机关信息采集工作，并发动街道社区干部协助税务机关调查采集相关信息，夯实了工作基础。
（二）做好典型调查，确定定额要素
在开展典型调查过程，思想上高度重视，行动上落到实处，严格按照分税收管理员、分区域的标准，选择经营规模不同的纳税人进行调查，确定了科学合理的调查比例，保证了典型调查质量。
各地以第三方信息为重点，积极同工商、地税、市场物业等相关部门沟通协作，取得大量可靠的外部信息。
采取采集、初审、复审三级审核方式，确保采集信息准确，促使调查数据更为全面和完整。
（三）强化采集管理，确保数据质量
结合各行业采集项目不同的特点，对税收管理员进行了专门培训，指导填写《个体工商户定额信息采集表》，并要求在采集过程中实地用尺测量经营户面积，两名管理员共同采集并签字确认。
一些基层局还成立了考核监督组，按一定比例对采集信息进行了复查，并建立责任追究制度，有效保证了数据采集质量。
针对采集表中部分核定依据和调整参数难以准确采集或作用不大的实际情况，在先期初步模拟测试取得相关经验的基础上，合理确定信息采集数量，有效减少一线数据采集人员的工作量，加快了推行进度。
（四）反复测算数据，建立指标体系
在建立科学指标体系方面投入了大量人力，确保定额核定系统运行平稳。
有的市局以现行定额水平为参照，采取“边采集、边测算、边录入”的方式，对辖区内大、中、小型有代表性的个体定额典型户先行采集、录入和测算，将计算生成结果与预计或实际执行的定额反复进行比对分析，对定额标准及调整系数作出相应调整，最终合理确定各定额项目的定额标准、权数、调整系数取值区间，使建立的指标体系更加贴近工作实际。
（五）集中录入信息，公平调整定额
数据录入是定额核定系统上线前的最后一项工作，工作任务量大且录入质量要求高。
基层国税机关克服时间紧、任务重等困难，组织业务人员集中录入数据，并做好复查工作，以保证录入数据的准确性。
核定工作结束后，各单位都及时将调整情况予以公示，确保此项工作置于阳光下运行。
（六）建立规章制度，规范日常管理
在积极做好定额核定系统上线运行各项工作的基础上，逐步建立健全各项制度办法，规范定额核定系统运行管理。
各市局认真总结试点工作经验教训，结合本地工作实际，分别制定了《个体工商户计算机定额核定系统操作办法》，就定额核定系统的适用范围及工作原则、初始化设置及维护、定额操作及日常业务、监督考核等工作作出了全面细致的规定，为定额核定系统高效运行提供了制度保障。
二、全面推广定额核定系统取得显著成效
据统计，截至2011年底，全省定期定额征收个体工商户33.97万户，通过系统核定定额的27.90万户，占总户数的82%；全省共对5.57万户个体工商户进行了定额调整，占核定定额户数的20%；全省月调增定额460万左右，全年增长5500万左右。
定额核定系统在增加税收收入的同时，定额核定更趋科学合理，切实减轻了基层单位的工作量，也有力促进了干部队伍廉洁从政。
（一）有利于促进定额核定科学合理
利用系统核定定额，是在对个体纳税人的经营项目进行分类（即确定定额项目）的基础上，归纳、提取每类经营项目的定额核定依据和调整系数，结合本地实际情况，合理确定定额核定依据和调整系数的标准和比例的过程。
个体工商户的基础信息经采集录入计算机后，系统将自动按确定的公式计算出个体工商户的销售收入，避免了人为因素的影响，增强了定额核定工作的科学性和合理性。
（二）有利于减轻税务干部工作负担
按照总局有关规定，个体工商户的定额执行期最长为1年。
在手工核定定额模式下，税务干部只能逐户进行审批，每年年初的工作量很大。
在计算机核定定额模式下，定额核定系统提供了批量信息确认和批量定额审批功能，只需在年终对定期定额征收个体工商户进行一次批量信息确认，对部分发生变化的数据进行修改后，利用批量定额审批功能，将定期定额户审批表一次性提交给审批部门，有效减少了基层税收管理员和审批人员的工作量。
（三）有利于确保干部队伍廉洁从政
定额核定的全过程都在计算机上进行操作，每个环节、每项指标始终处于系统监控之下。
在数据采集环节还引入了监察部门进行抽查复核，对弄虚作假的单位和个人实施严格的责任追究制度。
对于定额核定结果，将向全社会进行全面公开。
这些有效措施最大程度地消除了个体定额手工核定存在的“关系税”、“人情税”等问题，从源头上推动了全省国税系统的党风廉政建设和反腐败工作。
个体经济受国家政治、经济、科技、文化、教育等进步和发展程度的影响和制约，在税收征收方式上现阶段绝大多数个体工商户只能适用定期定额征收方式，这是客观事实。
但“定税难”长期困惑税务机关，解决这一问题是一个历史课题，需要不懈地努力。
笔者再次提出“老问题”与大家一起蹉商、研究，旨在萌发新的主张。
一、剖析“定税难”难在什么地方，这样有利于解决矛盾。
难点一：
定税与个人利益密切相联。
个体纳税人有别于企业纳税人，企业纳税其负税人是集体，与个人的关系不大；而个体纳税人负税人是其本人，利益关系是直接的。
由于征纳的利益矛盾在某种程度上易使“双定方式”变得具有“弹性”，从而加剧了征纳的利益矛盾。
难点二：
定税缺少依据。
个体工商户绝大多数没有设置健全的经营帐簿，没有完整的资料，经营业务不填发票或偶填、乱填、伪填发票，购进商品和原材料不索取发票或虽索取但隐匿起来不予申报，使核定税收找不到直接根据。
难点三：
定税受社会关系的影响。
税务人员与纳税人都是社会的成员，纳税人为自身的利益在定税上总要“投亲靠友”，甚至出现“一次生人，二次熟人，三次友人，四次亲人”的征纳关系。
再者纳税人利用“领导与被领导的关系”“晓之以理，动之以情”。
这种“人情税”必然使税负失衡，国家受损。
难点四：
定税有地域局限性。
税务管理人员和管理的基层单位在定税中受地域局限，往往个人只掌握辖区内一条街或一个行业的情况，而不能掌握全分局、全市的情况，基层分局往往只能掌握本辖区内情况，而不能掌握上一层级的面上情况，这种情况下定税很难平衡行业与行业、街道与街道、地区与地区、局部与整体的税收负担。
难点五：
定税的主观因素占主导地位。
至今个体税收在“双定”中没有统一客观的标准，各地、各管理人员只能凭主观因素“各显神通”。
表现出：
有经验的管理人员定税符合实际，没有经验的管理人员定税脱离实际；有较高思想境界，责任心强的管理人员定税恰当；没有敬业精神，见利忘义，损公肥私的管理人员必定损害国家利益；业务能力强，勤于调查研究，能够掌握纳税人生产经营情况的管理人员定税准；不勤于工作，不能掌握纳税人生产经营情况的管理人员，定税必然显失公正。
二、用唯物辩证法的思想方法来分析和研究问题
（一）要抓住定税难的主要矛盾。
上述已阐明了“定税难”的几个主要方面。
其中，难点一的矛盾主要是基于定税的“弹性”而产生。
“皇粮国税自古有之”的思想观念在群众中是广泛的，一般而言，纳税对广大纳税人是不抵触的，故它的矛盾不是“定税难”的主要矛盾；定税缺乏根据的矛盾，只是定税的不利因素，而不是问题的关键；定税与社会关系的矛盾，社会关系可能影响定税，但不是普遍的和根本的矛盾；定税与地域局限的矛盾，只表明定税中的局限性、不完整性，同样不是主要矛盾。
定税的主要矛盾是主观因素起主导作用，导致定税难。
如果定税是基于客观条件而定，那么定税难的问题就不难解决。
（二）分析矛盾，找出事物联系的客观性。
定税实质是“定量”，它是由三要素构成：
即收入、税率、税额。
它们的关系是税额与税率、收入成正比。
即收入×税率=税额。
税率是国家按法律法规预先确定，不是“定量”的关键。
而收入的多少才是“定量”的关键。
收入越多，税额就越大。
某个体户他的营业收入究竟有多少？
除他自己知道外，我不知、你也不知。
但他的营业收入与其他事物存在着客观的联系。
找到联系的客观方面就能找到解决问题的钥匙。
联系一：
营业收入高低与所在地区繁荣程度相关。
地区繁荣程度是由地域、城市规模的大小和经济发展程度等诸多因素决定的，其各街道营业铺面的价格——租金，是体现城市繁荣程度的基本标志。
繁荣经济区的铺面租金价格高；比较繁荣经济区的铺面租金价格较高；一般繁荣经济区的铺面租金价格其次；较低经济区的铺面租金价格最低。
个体工商户租赁不同经济区域的铺面是以营利为目的，为了营利，业主首先应当获取足以偿付租金的营业收入，这样才能进一步考虑其他支付和利润，才能正常经营。
从这个意义上讲，一般情况下，在繁荣经济区及同行业的个体业户所获取的营业收入>比较繁荣经济区>一般经营区>较底经济区。
即营业收入与繁荣程度成正比。
联系二：
营业收入高低与经营地段的市口相关。
处在同一经济区、同一行业的业户，其营业情况是有差异的。
比如，业户在街头、街中、街尾经营是有区别的，这是通常人们所说的“市口”。
市口好坏能够看到，也能衡量，衡量的标志是“租金”，“租金”是通过市场形成的，市口好、租金高，但也不是无限的，当房东把租金提高到市场价格以上时，业主的成本增加，利润减少，业户会退租，以“另起炉灶”，即市场决定租金，而不是房东决定租金。
一般情况下，所在市口好的业户经营收入>比较好市口的业户>一般市口的业户>较差市口的业户。
即经营收入与市口好坏成正比。
联系三：
营业收入高低与经营规模相关。
经营规模包括经营场所的大小、营业场所装修程度、经营的品种数量、从业人员的多少等客观因素。
同一经济区、同一经营行业其经营规模大的业户，相应的租金及资金占用费和相关成本就越大，应当获取足以补偿这些费用的营业收入就越多。
一般情况下，规模大的业户所获收入>规模比较大的业户>一般规模的业户>较小规模的业户。
即营业收入与规模大小也成正比。
联系四：
营业收入高低与税费相关。
核实营业收入和成本非常难，但核实主要费用是可能的，因为主要税费的发生过程是公开客观的，它不具有隐蔽性。
比如支付房租、工资、水电气费、各项规费、税金。
费用支出越多，获取足以补偿费用的营业收入就成为业主经营的基本支出。
从这个意义上讲，除去成本后，营业收入≈税费。
综上分析，对个体工商户的收入高低，虽不能准确描述，但对辖区内个体工商户可通过划分繁荣、比较繁荣、一般、较低四个经济区来核定其营业收入，以公平总体税负。
然后统一制定同一经济区、同一行业而不同客观条件下若干档次计税收入的最低限额。
最后由税务管理人员按照统一的若干档次计税收入的最低限额，根据市口、规模、税费等情况，以及市口、规模、税费对营业收入的影响程度，通过计算机或手工拟定出个体工商业户的计税收入和税额。
三、实施个体税收设区定档管理办法
设区定档是实施核定征收方式的基本方法和一般标准，是税务机关依照税法规定核定纳税人应纳税经营额并以此为计税依据，确定其税额的一种方式。
它包括设区、定档、定坐三个基本环节。
设区。
是平衡地区间个体税收负担的基本方法。
就是将辖区内有营业铺面的街道划分出不同的计税经济区间，即根据街道的繁荣程度（相对繁荣）分别划分为（以汇龙镇为例）：
在市城区内，经营铺面月平均租金在40元/平方米以上的街道为繁荣经济区（A）；月平均租金在20元/平方米以上，不到40元/平方米的为比较繁荣经济区（B）；月平均租金在10元/平方米以上，不到20元/平方米的为一般经济区（C）；月平均租金在10元/平方米以下的为较低经济区（D）。
在各乡、镇政府所在地，月平均租金在15元/平方米以上的为繁荣经济区（E）；月平均租金在5元/平方米以上，不到15元/平方米的为一般经济区（F）；月平均租金在5元/平方米以下为较低经济区（G）。
定档。
在分计税经济区、分行业进行广泛调查的基础上，由市局统一确定同一经济区、同一行业，因不同经营市口、经营规模、基本支出等客观条件下5个档次具体计税收入最低限额水平即《设区定档标准》：
即高，为1档；较高，为2档；一般，为3档；较低，为4档；低，为5档。
再根据市口、经营规模对计税收入的影响程度制定《同区同行业定坐系数对照表》，规定出适用档位的条件。
定坐。
主管税务分局根据市局《设区定档办法》和《设区定档标准》对个体工商户经营税费、市口、经营规模、经营状况等进行排列比较，依据《同区同行业定坐系数对照表》具体核定计税收入及税额。
定坐时应当遵循以下原则：
（一）业主按规定的《纳税收入申报（核定）表》申报。
（二）所核定的计税收入额应当大于或等于《设区定档标准》中每一计税经济区1、2、3、4、5档中的任何一档，而不得小于其中任何一档。
（三）对属于同一经济区、同一行业中的个体工商户，主管税务分局应对经营税费、经营市口、经营规模通过计算机进行排列比较，凡经营市口好、规模大、税费高的，应上定一档；如市口差或规模小、税费低的，则下定一档。
具体拟定哪个档位通过计算机排列比较后按照《同区同行业定坐系数对照表》中各要素值拟定。
（四）进一步调查市场行情和业主经营能力，在同一经济计税区、同一行业，凡月营业收入高的应上定一档，如低则下定一档。
（五）计税收入一经确定原则上一年内不作改变。
四、对个体税收设区定档管理办法的透视
（一）定税以客观事实为基础。
过去定税是个人主观因素起主要作用，而设区定档是依据客观条件而定，客观因素起主导作用，有效避免了个人主观随意性和“人情税”。
（二）体现了公平税负。
由市局统一确定《设区定档办法》、《设区定档标准》和《同区同行业定坐系数对照表》，不但通过划分经济区规定了总体税负水平，而且还规定了在同一经济区、同一行业对市口、规模、基本支出等不同客观条件的税负水平，克服了主管税务机关、管理区责任人员在定税问题上的局限性，切实地体现了公平税负原则。
（三）公开办税增强了透明度。
核定征收的《设区定档办法》、《设区定档标准》、《定坐系数》完全公开，并不断地通过媒体广泛深入地进行宣传。
由于核定是按《设区定档办法》、《设区定档标准》、《定坐系数》进行，使程序更合法，更具有客观性和透明度，基本回避原来主观的甚至是暗箱的定税方法。
设区定档还将制作《设区定档监管图》在各处悬挂，进一步增强了透明度。
（四）有力地提高了个体税收管理效率
1、基本实现计算机定税。
过去核定税收是“逐户手工核定”，工作量巨大。
现在定税是根据《设区定档办法》、《设区定档标准》和《定坐系数》原则上是通过计算机普遍拟定，节约大量人力和精力，解放了劳动力。
2、设区定档管理办法能有效地防止和控制漏征漏管户。
设区定档管理办法要求在设区和定档过程中全面普查管户，全面地分区分行业排队，定期调查研究，掌握情况，定期地调整标准
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