第五章 监理组织和监理规划0228.docx

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第五章监理组织和监理规划0228

第五章监理组织和监理规划

第一节组织的基本原理

监理单位必须强化自身的组织管理，提高管理水平，才能保证工程项目监理工作的质量和水平，也才能在市场上有竞争力。

监理单位加强自身组织管理的关键是应建立健全管理制度。

一、组织的概念

组织是管理的一项重要职能。

建立精干、高效的监理组织，并使之得以正常运行，是实现监理目标的前提条件。

所谓组织，就是为了使系统达到它的特定的目标，使全体参加者经分工与协作以及设置不同层次的权力和责任制度而构成的一种人的组合体。

它含有三层意思：

（1）目标是组织存在的前提；

（2）没有分工与协作就不是组织；

（3）没有不同层次的权力和责任制度就不能实现组织活动和组织目标。

组织作为生产的要素之一，与其他要素相比有如下特点：

其他要素可以互相替代，

如增加机器设备等劳动手段可以替代劳动力，而组织不能替代其他要素，也不能被其他

要素所替代。

它只是使其他要素合理配合而增值的要素，也就是说组织可以提高其他要

素的使用效益。

随着现代化社会大生产的发展，随着其他生产要素的增加和复杂程度的

提高，组织在提高经济效益方面的作用也愈益显著。

二、组织结构

组织内部各构成部分和各部分间所确立的较为稳定的相互关系和联系方式，称为组

织结构。

关于组织结构的以下几种提法反映了组织结构的基本内涵：

（1）确定正式关系与职责的形式；

（2）向组织各个部门或个人分派任务和各种活动的方式；

（3）协调各个分离活动和任务的方式；

（4）组织中权力、地位和等级关系。

（一）组织结构与职权的关系

组织结构与职权形态之间存在着一种直接的相互关系。

因为结构与职位以及职位间

关系的确立密切相关，因而它为职权关系提供了一定的格局。

职权指的是组织中成员间

的关系，而不是某一个人的属性。

职权关系的格局就是组织结构，但它不是组织结构含

义的全部。

职权的概念与合法地行使某一职位的权力是紧密相关的，而且是以下级服从

上级的命令为基础的。

（二）组织结构与职责的关系

组织结构与组织中各部门的职责和责任的分派直接有关。

有了职位也就有了职权，

从而也就有了职责。

组织结构为责任的分配和确定奠定了基础，而管理是以机构和人员

职责的分派和确定为基础的，利用组织结构可以评价成员的功过，从而使各项活动有效

开展。

（三）组织结构图

描述组织结构的典型办法是通过绘制能表明组织的正式职权和联系网络图来进行

的。

组织结构图是组织结构简化了的抽象模型。

但是，它不能准确地、完整地表达组织

结构，如它不能说明一个上级对其下级所具有的职权的程度，以及平级职位之间相互作

用的横向关系。

尽管如此，它仍不失为一种表示组织结构的好方法。

三、组织设计

组织设计就是对组织活动和组织结构的设计过程。

具体来说，有以下几个要点：

第一，组织设计是管理者在系统中建立最有效相互关系的一种合理化的、有意识的过程；第二，这个过程既要考虑系统的外部要素，又要考虑系统的内部要素；第三，组织设计的结果是形成组织结构。

有效的组织设计在提高组织活动效能方面起着重大的作用。

（一）组织构成因素

组织构成一般是上小下大的形式，由管理层次、管理跨度、管理部门、管理职责四

大因素组成。

各因素是密切相关、相互制约的。

在组织结构设计时，必须考虑各因素间

的平衡与衔接。

1．合理的管理层次

管理层次是指从最高管理者到实际工作人员的等级层次的数量。

管理层次通常分为决策层、协调层和执行层、操作层。

决策层的任务是确定管理组织的目标和大政方针，它必须精干、高效；协调层主要是参谋、咨询职能，其人员应有较高的业务工作能力，执行层是直接调动和组织人力、财力、物力等具体活动内容的，其人员应有实干精神并能坚决贯彻管理指令；操作层是从事操作和完成具体任务的，其人员应有熟练的作业技能。

这三个层次的职能和要求不同，标志着不同的职责和权限，同时也反映出组织系统中的人数变化规律。

它有如一个三角形，从上至下权责递减，人数递增。

管理层次不宜过多，否则是一种浪费，也会使信息传递慢、指令走样、协调困难。

2．合理的管理跨度

管理跨度是指一名上级管理人员所直接管理的下级人数。

这是由于每一个人的能力和精力都是有限度的，所以一个上级领导人能够直接、有效地指挥下级的数目是有一定限度的。

管理跨度大小取决于需要协调的工作量。

管理跨度的大小弹性很大，影响因素很多。

它与管理人员性格、才能、个人精力、授权程度以及被管理者的素质关系很大。

此外，还与职能的难易程度、工作地点远近、工作的相似程度、工作制度和程序等客观因素有关。

确定适当的管理跨度，需积累经验并在实践中进行必要的调整。

3．合理划分部门

组织中各部门的合理划分对发挥组织效应是十分重要的。

如果部门划分不合理，会造成控制、协调的困难，也会造成人浮于事，浪费人力、物力、财力。

部门的划分要根据组织目标与工作内容确定，形成既有相互分工又有相互配合的组织系统。

4．合理确定职能

组织设计中确定各部门的职能，应使纵向的领导、检查、指挥灵活，达到指令传递快，信息反馈及时。

要使横向各部门间相互联系、协调一致，使各部门能够有职有责、尽职尽责。

（二）组织设计原则

现场监理组织的设计，关系到工程项目监理工作的成败，在现场监理组织设计中一般须考虑以下几项基本原则：

1．集权与分权统一的原则

集权是指把权力集中在主要领导手中；分权是指经过领导授权，将部分权力交给下级掌握。

事实上，在组织中不存在绝对的集权，也不存在绝对的分权，只是相对集权和相对分权的问题。

在现场监理组织设计中，采取集权形式还是分权形式，要根据工作的重要性，总监理工程师的能力、精力及监理工程师的工作经验、工作能力等综合考虑确定。

2．专业分工与协作统一的原则

分工就是按照提高监理的专业化程度和工作效率的要求，把现场监理组织的目标、任务分成各级、各部门、每个人的目标、任务，明确干什么、怎么干。

在分工中应强调：

（1）尽可能按照专业化的要求来设置组织结构；

（2）工作上要有严密分工，每个人所承担的工作，应力求达到较熟悉的程度，这样才能提高效率；

（3）要注意分工的经济效益。

在组织中有分工还必须有协作，明确部门之间和部门内的协调关系与配合办法。

在协作中应强调：

（1）主动协调是至关重要的。

要明确甲部门与乙部门的关系。

在工作中的联系与衔接。

找出易出矛盾之点，加以协调。

（2）对于协调中的各项关系，应逐步走上规范化、程序化，应有具体可行的协调配合办法。

3．管理跨度与管理分层统一的原则

管理跨度与管理层次是成反比例关系。

也就是说，管理跨度如果加大，那么管理层次就可以适当减少；反之，如果缩小管理跨度，那么管理层次肯定就会增多。

一般来说，应该在通盘考虑决定管理跨度的因素后，在实际运用中根据具体情况确定管理层次。

4．权责一致的原则

权责一致的原则就是在监理组织中明确划分职责、权利范围，同等的岗位职务赋予同等的权力，做到责任和权力相一致。

从组织结构的规律来看，一定的人总是在一定的岗位上担任一定的职务，这样就产生了与岗位职务相应的权力和责任，只有做到有职、有权、有责，才能使组织系统得以正常运行。

由此可见，组织的权责是相对于一定的岗位职务来说的，不同的岗位职务应有不同的权责。

权责不一致对组织的效能损害是很大的。

权大于责就很容易产生瞎指挥、滥用权力的官僚主义；责大于权就会影响管理人员的积极性、主动性、创造性，使组织缺乏活力。

5．效率原则

现场监理组织设计必须将效率原则放在重要地位。

组织结构中的每个部门、每个人为了一个统一的目标，组合成最适宜的结构形式，实行最有效的内部协调，使事情办得简捷而正确，减少重复和扯皮，并且具有灵活的应变能力。

现代化管理的一个要求就是组织高效化。

一个组织办事效率高不高，是衡量这个组织中的结构是否合理的主要标准之一。

6．弹性原则

组织结构既要有相对的稳定性，不要轻易变动，但又必须随组织内部和外部条件的

变化，根据长远目标做出相应的调整与变化，使组织结构具有一定的弹性。

第二节工程项目承发包模式和监理模式

建设监理制度的施行，使工程项目建设形成了以项目法人、承包人、监理单位三大主体的结构体系。

它们为实现工程项目的总目标联结、联合、结合在一起，形成了工程项目建设的组织系统。

在这个体系中，三大主体形成了平等的关系。

在市场经济条件下，维系着它们关系的主要是合同。

工程项目承发包模式在很大程度上影响了项目建设中三大主体形成的组织结构形式。

即工程项目发包与承包的组织模式不同，合同结构不同，监理单位的组织结构也相应不同，它直接关系到工程项目的目标控制。

因此，监理单位为了实现项目的目标控制，它的组织结构必须与工程项目的发包及承包组织模式相适应。

分析发包与承包的组织模式的目的，是为了结合工程特点合理地选择发包与承包的组织模式，以便双方的组织机构相互对应，便于管理。

目前，我国工程项目建设任务发包与承包组织模式，主要有以下四种，包括平行承发包、设计／施工总承包、工程项目总承包和工程项目总承包管理。

在工程项目建设实践中，针对工程项目的实际情况，应选择一种对项目组织、投资控制、进度控制、质量控制和合同管理最有利的模式。

一、平行承发包模式与监理模式

（一）平行承发包模式和监理模式

1．平行承发包模式

平行承发包，即分标发包，发包方将一个工程建设项目分解为若干个任务，分别发包给多个设计单位和多个施工单位。

各设计单位之间的关系是平行的，各施工单位之间的关系也是平行的，如图5—1所示。

一般对于一些大型工程建设项目，即投资大、工期比较长、各部分质量标准、专业技术工艺要求不同，又有工期提前的要求，多采用此种分标发包模式，以利于投资、进度、质量的合理安排和控制。

……

图5—1平行承发包模式

当设计单位、施工单位规模小，且专业性很强，或者发包方愿意分散风险时，也多采用这种模式。

例如我国云南澜沧江上已投产的漫湾水电站，总装机容量150万kW，批准总投资为10.48亿元，总工期9年。

在工程建设中，考虑以下工程特点：

（1）从初步设计结束到招标设计的时间较短，如以电站或主体工程作为一个总标进行招标，不仅工程规模大，难以形成竞争，而且设计也很难达到指挥部提出的提前发电的总进度要求。

（2）施工场地开阔，可以同时容纳多个施工单位进场作业，不会发生大的干扰。

（3）进行分标，有利于通过竞争降低工程造价，缩短工期。

因此，采用了分项招标，即将电站的施工准备工程分为13个小标，主体工程分为4个大标，机电分主机、主变和机电安装3个大标和若干附属设备小标。

实践证明，漫湾水电站采用了分项招标，使十几项施工准备工作同时开工，赢得了时间，取得了提前一年截流的成效，而且取得了经济效益，全部招标工程标价总和低于标底的总和。

但是，平行承发包的模式，对项目组织管理不利，对进度协调不利。

因为发包方要和多个设计单位或多个施工单位签订合同，为控制项目总目标，协调工作量大，不仅要协调设计、施工单位的进度，还要协调它们之间的进度。

2．监理模式

与平行承发包模式相适应的监理组织模式可以选择以下几种：

（1）项目法人委托一家监理单位承担监理服务

如图5—2所示，项目法人委托一家监理单位承担监理服务这种模式，一般要求监理单位要有较强的合同管理能力和组织协调能力。

监理单位的监理组织机构可以组建多个分支机构，分别对项目法人委托的各设计单位和各施工单位分别实施监理。

（2）项目法人委托多家监理单位承担监理服务

图5—3所示，项目法人委托多家监理单位承担监理服务这种模式，项目法人分别与多家监理单位签订监理委托合同，受委托的监理单位按合同约定分别针对不同的设计单位和不同的施工单位实施监理。

由于项目法人分别与监理单位签订了监理合同，项目法人应加强监理合同的管理，做好各监理单位的协调工作。

采用这种模式对于监理单位来说，监理对象单一便于管理。

设计单位一

图5—2项目法人委托一家监理单位承担监理服务

监理单位

图5—3项目法人委托多家监理单位承担监理服务

二、设计／施工总承包模式与监理模式

（一）设计／施工总承包模式

设计／施工总承包，即设计和施工分别总承包，如图5—4所示。

这种模式对项目组织管理有利，发包方只需和一个设计总包单位和一个施工总包单位签订合同，因此，相对平行承发包模式而言，其协调工作量小，合同管理简单，对投资控制有利。

……

图5—4设计/施工总承包模式

采用这种模式时，国际惯例一般规定设计总包单位（或施工总包单位）不可把总包合同规定的任务全部转包给其他设计单位（或施工单位），并且还要求总包单位将任何部分任务分包给其他单位时，必须得到发包方的认可，以保证工程项目投资、进度；质量目标的实现。

《合同法•建设工程合同》规定：

主体工程的结构部分不准分包。

（二）监理模式

对设计/施工总承包模式，项目法人可以委托一家监理单位承担全过程监理服务，如图5—5所示。

也可以按设计和施工分别委托监理单位承担监理服务，如图6—6所示。

施工总承包单位

图5—5项目法人委托一家监理单位承担监理服务

监理单位

图5—6项目法人分别委托监理单位承担监理服务

三、工程项目总承包模式与监理模式

（一）工程总承包模式

工程项目总承包亦称建设全过程承包，也常称为“交钥匙承包”、“一揽子承包”，如图6—7所示。

……

图6—7工程项目总承包

发包方把一个工程项目的设计、材料采购、施工到试运行全部任务都发包给一个单位，这一单位称总承包单位。

总承包单位可以自行完成全部任务，也可以把项目的部分任务在取得发包方认可的前提下，分包给其他设计和施工单位。

总承包是在项目全部竣工试运行达到正常生产水平后，再把项目移交发包方。

这种总承包模式工作量最大、工作范围最广，因而合同内容也最复杂，但对项目组织、投资控制、合同管理都非常简单，而且这种模式责任明确、合同关系简单明了，易于形成统一的项目管理保证系统，便于按现代化大生产方式组织项目建设，是近年来现代化大生产方式进入建设领域，项目管理不断发展的产物。

对来说，总承包单位一般都具有管理大型项目的良好素质和丰富经验，工程项目总承包可以依靠总包的综合管理优势，加上总包合同法律约束，就使项目的实现纳入了统一管理的保证系统。

近年来，我国一些大型项目采用了工程项目总承包，一般都取得了工期短、质量高、投资省的良好效果。

但这种模式对发包方总承包单位来说，承担的风险很大，一旦总承包失败，就可能导致总承包单位破产，发包方也将造成巨大的损失。

（二）监理模式

在工程项目总承包模式下，项目法人与总承包单位之签订一份总承包合同，项目法人一般宜委托一家具有丰富的设计和施工监理经验的监理单位承担监理服务。

在这种委托模式下，总监理工程师需要具备较全面的综合知识，具有丰富的设计经验和施工经验，以及较强的组织协调能力。

四、工程项目总承包管理模式

工程项目总承包管理亦称“工程托管”。

工程项目总承包管理单位从在承揽工程项目的设计和施工任务之后，经过发包方的同意，再把承揽的全部设计和施工任务转包给其他单位，如图5—8所示。

项目总承包管理单位是纯管理公司，主要是经营项目管理，本身不承担任何设计和施工任务。

这类承包管理是站在项目总承包立场上的项目管理，而不是站在发包方立场上的“监理”，发包方还需要有自己的项目管理，以监督总承包单位的工作。

……

图5—8工程项目总承包管理

上述四种不同的承发包模式，对投资、进度、质量目标的控制和对合同管理、组织协调的难易程度是不同的，其结果也不同，发包方应该根据实际情况进行选择，监理单位也应相应地调整自己的组织机构和工作职能。

第三节建设监理组织的形式

监理单位接受项目法人委托实施监理之前，首先应建立与工程项目监理活动相适应的监理组织，根据监理工作内容及工程项目特点，选择适宜的监理组织形式。

一、建立工程项目监理组织的步骤

监理单位在组织项目监理机构时，一般按以下步骤进行。

（一）确定建设监理目标

建设监理目标是项目监理组织设立的前提，应根据工程建设监理合同中确定的监理目标，明确划分为具体的分目标。

（二）确定工作内容

根据监理目标和监理合同中规定的监理任务，明确列出监理工作内容，并进行分类、归并及组合，是一项重要的组织工作。

对各项工作进行归并及组合应以便于监理目标控制为目的，并考虑监理项目的规模、性质、工期、工程复杂程度以及监理单位自身技术业务水平、监理人员数量、组织管理水平等。

（三）组织结构设计

1．确定组织结构形式

由于工程项目规模、性质、建设阶段等的不同，可以选择不同的监理组织结构形式以适应监理工作需要。

结构形式的选择应考虑有利于项目合同管理，有利于目标控制，有利于决策指挥，有利于信息沟通。

2．合理确定管理层次

监理组织结构中一般应有三个层次：

①决策层。

由总监理工程师和其助手组成。

要根据工程项目的监理活动特点与内容进行科学化、程序化决策；②中间控制层（协调层和执行层）。

由专业监理工程师和子项目监理工程师组成。

具体负责监理规划的落实、目标控制及合同实施管理。

属承上启下管理层次；③作业层（操作层）。

由监理员等组成，具体负责监理工作的操作。

3．制定岗位职责

岗位职务及职责的确定，要有明确的目的性，不可因人设岗。

根据责权一致的原则，应进行适当的授权，以承担相应的职责。

4．选派监理人员

根据监理工作的任务，选择相应的各层次人员，除应考虑监理人员个人素质外，还应考虑总体的合理性与协调性。

（四）制定工作流程与考核标准

为使监理工作科学、有序进行，应按监理工作的客观规律性制定工作流程，规范化地开展监理工作，并应确定考核标准，对监理人员的工作进行定期考核，包括考核内容、考核标准及考核时间。

二、建设监理的组织模式

监理组织形式应根据工程项目的特点、工程项目承发包模式、项目法人委托的任务以及监理单位自身情况而确定。

在建设监理实践中形成的监理组织模式一般分为：

职能型模式、直线型模式、直线—职能型模式和矩阵模式四种。

（一）职能型监理组织模式

职能型监理组织模式，是总监理工程师下设若干职能机构，分别从职能角度对基层监理组进行业务管理，这些职能机构可以在总监理工程师授权的范围内，就其主管的业务范围，向下下达命令和指示。

如图5-9所示。

这种组织形式的优点是能体现专业化分工特点，人才资源分配方便，有利于人员发挥专业特长，处理专门性问题水平高；缺点是命令源不唯一，同时，权与责不够明确，有时决策效率低。

此种形式适用于工程项目在地理位置上相对集中的、技术较复杂的工程建设监理。

办公室

图5—9职能型监理组织模式示意图

（二）直线型监理组织模式

直线型组织模式是一种最简单的古老的组织形式，它的特点是组织中各种职位是按垂直系统直线排列的。

如图5—10所示。

这种组织形式的特点是命令系统自上而下进行，责任系统自下而上承担。

上层管理下层若干个子项目管理部门，下层只接受唯一的上层指令。

它可以适用于监理项目能划分为若干相对独立子项的、技术与管理专业性不太强的建设项目监理。

总监理工程师负责整个项目的计划、组织和指导，并着重整个项目范围内各方面的协调工作。

子项目监理组分别负责子项目的目标控制，具体领导现场专业或专项监理组的工作。

这种组织形式的主要优点是机构简单、权力集中、命令统一、职责分明、决策迅速、隶属关系明确。

缺点是实行没有职能机构的“个人管理”，这就要求各级监理负责人员博晓各有关业务，通晓多种知识技能，成为“全能”式人物。

显然，在技术和管理较复杂的项目监理中，这种组织形式不太合适。

这种组织形式的主要优点是目标控制分工明确，能够发挥机构的项目管理作用。

……

图5—10直线型监理组织模式示意图

（三）直线—职能型监理组织模式

直线—职能型的监理组织模式是吸收了直线制组织形式和职能制组织形式的优点而构成的一种组织形式，如图5—11所示。

……

图5—11直线—职能型监理组织模式示意图

这种形式具有明显的优点。

它既有直线组织模式权力集中、权责分明、决策效率高等优点，又兼有职能部门处理专业化问题能力强的优点。

当然，这一模式的主要缺点是需投入的监理人员数量大。

实际上，在直线—职能型监理组织模式中，职能部门是直线机构的参谋机构，故这种模式也叫直线—参谋模式或直线—顾问模式。

（四）矩阵型监理组织模式

矩阵结构是第二次世界大战后在美国首先出现的。

矩阵结构是一种新型的组织模式，它是随着企业系统规模的扩大，技术的发展，产品类型的增多,必须考虑的企业外部因素的增多而要求企业系统的管理组织有很好的适应性，既要有利于业务专业管理，又要有利于产品（项目）的开发，并能克服以上几种组织结构的缺点，如灵活性差、部门之间的横向联系薄弱等。

矩阵结构是从专门从事某项工作小组（不同背景、不同技能、不同知识、分别选自不同部门的人员为某个特定任务而工作）形式发展而来的一种组织结构。

在一个系统中既有纵向管理部门，又有横向管理部门，纵横交叉，形成矩阵，所以称其为矩阵结构，如图5—12所示。

……

图5—12矩阵型监理组织模式

这种形式的优点是加强了各职能部门的横向联系，具有较大的机动性和适应性；把上下左右集权与分权实行最优的结合，有利于解决复杂难题，有利于监理人员业务能力的培养。

缺点是命令源不唯一，纵横向协调工作量大，处理不当会造成扯皮现象，产生矛盾。

为克服权力纵横交叉这一缺点，必须严格区分两类工作部门的任务、责任和权力，并应根据企业系统具体条件和外围环境，确定纵向、横向哪—个为主命令方向，解决好项目建设过程中各环节及有关部门的关系，确保工程项目总目标最优的实现。

第四节现场监理组织机构的人员配备及职责分工

一、监理人员的配备

监理组织的人员配备要根据工程特点、监理任务及合理的监理深度与密度，优化组

合，形成整体高素质的监理组织。

（一）项目监理组织的人员结构

项目监理组织要有合理的人员结构才能适应监理工作的要求。

合理的人员结构包括

以下两方面的内容：

（1）要有合理的专业结构

合理的专业结构是指项目监理组织应由与监理项目的性质（如水利项目、水电项目，或专业性强的生产项目）及项目法人对项目监理的要求（全过程监理或阶段监理；多目标控制或单一目标的控制）相称职的各专业人员组成，专业人员要配套。

一般来说，监理组织应具备与所承担的监理任务相适应的专业人员。

如水利工程施工监理，应配备水工建筑、测量、地质、金属结构等专业人员。

但是，当监理项目局部具有某些特殊性，或项目法人提出某些特殊的监理要求而需要借助于某种特殊的监控手段时，如局部的钢结构、网架、罐体等质量监控需采用无损探伤及超声探测仪；水下及地下混凝土桩基，需采用遥测仪器探测等等，此时，将这些局部的、专业性很强的监控工作另行委托给相应的咨询监理机构来承担，也应视为保证了人员合理的专业结构。

（2）要有合理的技术职务、职称结构

监理工作虽是一种高智能的技术性劳务服务，但绝非不论监理项目的要求和需要，追求监理人员的技术职务、职称越高越好。

合理的技术职称结构应是高级职称、中级职称和初级职称有与监理工作要求相称的比例。

一般来说，决策阶段、设计阶段的监理，具有中级及中级以上职称的人员在整个监理人员构成中应占绝大多数，初级职称人员仅占少数。

施工阶段的监理，应有较多的初级职称人员从事实际操作，如旁站、填记日志、现场检查、计量等。

这里说的初级职称指助理工程师、助理经济师等。

（二）监理人员数量的确定

（1）工程建设强度。

工程建设强度是指单位时间内投入的工程建设资金的数量。

它是衡量一项工程紧张程度的标准。

工程建设强度=投资÷工期

其中，投资是指由监理单位所承担的那部分工程的建设投资，工期也是指这部分工程的工期。

一般投资费用可按工程估、概算或合同价计算，工期是根据进度总目标及其分目标计算。

显然，工程建设强度越大，投入的监理人力就