运行监管系统需求分析书.docx
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运行监管系统需求分析书
运行监管系统
需求分析报告
编制单位：
（盖章）
编制单位负责人：
（盖章）
主要编制人员：
（盖章）
参加编制单位：
（盖章）
第1章项目基本信息
1.1项目名称
住房运行监管系统（以下简称运行监管系统）
1.2项目承担单位
项目承担单位：
国家住房和城乡建设部（以下简称住房城乡建设部）
项目负责人：
1.3编制依据
1.《住房管理条例》（国务院令第350号，以下简称《条例》）
2.《关于印发〈住房行政监督办法〉的通知》（建金管〔2004〕34号）
3.《国务院关于进一步加强住房管理的通知》（国发[2002]12号）
4.中编办关于住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制调整的批复（中央编办复字[200]号）
5.2006-2020年国家信息化发展战略
6.《关于印发<关于个人住房信用信息共享方案>的通知》（建金管〔2006〕104号）
7.国家电子政务总体框架（国信办[2006]2号）
8.中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》的通知（中办发〔2002〕17号）
9.《中华人民共和国财政部关于加强住房财政监督管理的通知》（财综[2005]52号）
10.国家信息化领导小组关于推进国家电子政务网络建设的意见（中办发[2006]18号）
11.《国家电子政务工程建设需求分析报告编制要求（试用）》（发改委令第55号）
第2章社会问题分析
2.1社会问题及其突出表现
住房制度作为支持缴存职工基本住房需求的制度安排，其住房保障功能目前尚未充分发挥，是制度面临的最主要社会问题。
主要表现在下列方面：
2.1.1资金安全存在隐患
住房属缴存职工个人所有，与职工切身利益密切相关。
1995年以来，全国住房系统共发生违法违纪案件起，涉案资金亿元，严重影响住房资金安全，侵害缴存职工合法权益，社会反响强烈。
2.1.1.1历史遗留问题尚未完全解决
1.项目贷款、单位贷款、挤占挪用资金尚未完全收回。
少数城市政府违规将住房用作财政周转金，或公用设施、政府办公用房建设；个别住房管理中心（以下简称中心）负责人为谋求私利，擅自出借住房，形成挤占挪用资金和违规贷款。
特别是《条例》颁布以前，住房可用于发放建设项目贷款。
由于对项目贷款用途和借款人资格没有进行严格限定，风险管理措施不到位，容易产生呆坏账。
截至2010年末，全国尚有未收回的项目贷款、单位贷款、挤占挪用资金亿元。
2.涉险国债尚未彻底解决。
《条例》规定住房可以用于购买国债。
由于证券交易所市场运作不规范，部分证券公司擅自将中心委托购买的国债，用于质押回购，造成资金损失；少数中心缺乏国债投资相关知识，少数负责人追求额外收益，委托证券公司理财，导致购买的国债出现严重风险，截至2010年末，涉险国债余额仍有亿元，兑付困难。
2.1.1.2风险防范能力参差不齐
目前，各地住房管理水平和风险防控能力参差不齐，主要面临下列风险：
1.操作风险。
部分中心管理不规范，内控机制不健全，没有落实集体决策机制，业务管理信息系统建设滞后，缺少内部审计、稽核部门，对中心领导和关键岗位缺乏监督和制约，容易发生操作风险。
近年来，住房系统发生的违法违纪案件，就暴露出中心控制操作风险能力亟待加强。
2.信用风险。
住房贷款信用风险主要集中在历史遗留项目贷款和单位贷款，截止2010年底，尚有8.7亿元未清收；由于部分地区采用担保公司担保，中长期逾期贷款由担保公司代偿，并未消除信用风险；少数担保公司资本金不足、风险管理能力较弱，也增加了贷款的信用风险。
3.流动性风险。
住房提取和个人住房贷款需求主要受房地产市场形势影响。
市场上行期间，缴存增长相对平稳，但提取和个人住房贷款需求快速增加，加之缺乏跨区域的资金调剂机制，势必产生流动性不足。
近年来，长三角地区和少数中西部小城市个人住房贷款资金紧张，甚至出现申请人轮侯现象。
4.市场风险。
住房的市场风险主要集中于房地产市场风险。
当房地产市场由过热转向低迷，房价持续下跌时，有可能形成抵押缺口，即抵押房屋市场价值低于贷款余额，一旦借款人无法偿还贷款，中心通过处置抵押房屋不能全额收回贷款，造成资金损失。
5.利率风险。
住房个人存款与储蓄存款计息规则不一致，中心在商业银行的存款按存入日利率计息，而住房个人存款按结息日利率计息，使住房业务收支缺乏稳定预期，加大了住房的利率风险。
如，2007年6次调高利率，中心出现利息收支倒挂，对完成住房年度业务收支和增值收益计划产生较大影响。
6.其他风险。
如声誉风险，各地住房信息公开工作进度不一，是产生社会负面舆论的重要原因之一，给住房管理带来一定声誉风险；又如道德风险，个别中心领导和工作人员为谋取私利，骗取贷款、专户资金无序转存，造成资金损失，社会影响极坏。
2.1.2资金使用效率亟待提高
截至2010年末，全国住房结余资金亿元，扣除%的备付金后，仍有亿元银行存款沉淀，住房建设和消费资金需求旺盛与大量资金闲置并存，没有充分发挥政策性住房资金作用。
1.部分城市个人住房贷款发放较少，住房没有充分使用。
截至2010年末，个省、自治区住房个贷率低于40%，个城市个贷率低于30%，与60%的全国平均水平差距较大，个别城市甚至从未发放住房个人住房贷款；与商业银行相比，部分城市住房贷款市场占有率低，难以满足职工日益增长的住房贷款需求。
2.资金使用渠道单一，是住房资金使用效率不高的重要原因。
目前，《条例》规定，住房只能用于职工提取、个人住房贷款和购买国债，侧重于对职工住房消费提供资金支持。
当前房价高企，缴存职工支付能力相对不足，使用过住房和人住房贷款的缴存职工不到总人数的10%，造成大量资金闲置。
3.缺乏资金调剂机制，导致全国住房整体使用效率偏低与局部地区资金紧张的局面并存。
住房实行按设区城市属地化封闭管理的模式，不能有效调剂资金余缺；同时，由于管理机构调整尚未完全到位，同一城市的部分行业、企业住房机构独立核算，相互之间也无法调剂使用资金。
2.1.3制度公平性有待完善
1.缴存高低差距较大。
“控高保低”政策主要是在政策上控制住房高收入人群的缴存比例上限，保证低收入人群的缴交比例下限，其实质是促进住房制度内在公平性，维护低收入缴存职工的合法权益。
但缴存职工受工资基数高低不同的限制，制度的公平性仍不足以保证。
2.应建未建现象较普遍。
“归集扩面”是体现住房制度社会公平性的要求。
住房缴存职工群为国家机关、城镇企事业单位、民办非企业单位、社会团体的在职职工，外来务工人员也可自愿缴存。
但目前全国住房覆盖率仅为70%，与城镇基本养老保险相比，覆盖率偏低，相当多的非公有制企业、自由职业者没有参加住房制度。
3.资金使用方面存在不公平。
在房价高企的现实下，城镇中低收入缴存职工支付能力相对不足，由于缺乏对这部分职工使用住房个人住房贷款的政策扶持和倾斜，致使使用住房个人住房贷款的职工以中高收入为主，存在“穷帮富”的现象。
2.1.4服务效率亟待提高
1.服务水平参差不齐。
部分地区受当地经济水平制约，住房资金规模小，管理费用不足，基础建设滞后，难以建立高质量的服务体系；部分中心没有建立内部考核和激励机制，职工服务意识不强，工作积极性不高，缴存职工反映贷款难、提取难。
2.服务内容亟待规范。
部分城市住房提取政策过于宽松，将住房提取范围扩大到支付医疗、上学、购车等非住房消费，与住房制度相背离；各地提取和贷款政策宽严不一，审批不严，部分地区出现骗提骗贷现象。
3.转移接续办理困难。
由于住房实行属地化封闭管理，资金跨地区转移困难，缴存职工异地调动工作往往采用销户提取，无法转移到异地续交。
由于申请个人住房贷款要求一定缴存年限，给这部分职工使用住房带来不便。
2.2社会问题的症结分析
以上社会问题的产生，根本原因在于统筹管理层次过低，没有发挥制度合力、科学合理配置服务资源。
1.难以处理好局部资源和全局资源配置的关系。
全国住房系统内部资金闲置与资金紧张的局面并存，住房整体结余资金较多与保障性住房缺口较大的局面并存。
2.难以处理好住房管理和服务存在地区差异的问题。
各地管理和服务水平参差不齐，存在各种潜在风险隐患，与保障缴存职工合法权益和资金安全完整的管理目标不相适应。
3.难以处理好科学行使监管职责与当前监管能力不足的问题。
由于监管机构与运作机构信息不对称，监管机构难以科学有效行使监督管理职责，容易造成“一管就死、一放就乱”的局面，影响制度的长期稳定发展。
解决上述问题，需要在加强政策引导和规范业务发展的基础上，强化行政监管手段，建立以信息化为依托的科学监管机制，实行精细化管理，增强监管能力，防范资金风险，促进制度发展。
2.3与住房监管职能相关的社会问题界定
《条例》实施后，住房归集和使用规模持续快速增长。
截至2010年末，全国实际缴存职工人数为万人，全国住房缴存总额为亿元，缴存余额为亿元，累计为万户职工家庭发放个人住房贷款亿元，为提高住房的使用效率，目前正在稳步推进利用住房贷款支持保障性住房建设试点工作，深入研究利用住房投资公共租赁住房建设。
加强住房监督管理，确保资金安全和有效使用是住房监管部门的重要职责。
目前全国住房业务以城市为单位开展，住房业务运行系统以城市为单位进行建设，业务数据也以城市为单位进行存储。
全国343个设区城市中80％左右的城市建立了住房管理业务系统。
目前全国部省两级专职监管人员仅百人左右，尚有部分省（自治区）没有设置独立的监管机构，监管力量较为薄弱，难以适应繁重的住房监管任务要求。
另一方面，由于监管手段匮乏，目前主要以事后检查为主，不能实时对资金流向进行监控，难以及时发现和查处问题。
2002年原建设部建设了“全国住房监督管理系统”，该系统在省、市级中心之间建立了数据专网，中心向部上送数据报表。
由于该系统上报的数据大多为统计数据，无法对各地业务实现“实时监管”，起不到监管作用。
第3章目标分析
运行监管系统是提升监管能力重要的基础设施和技术保障。
通过对基本问题的梳理分析，运行监管信息系统建设应围绕提高监测分析能力和决策判断能力的政务目标进行。
3.1政务目标分析
1998年以来，我国开始实行货币化、商品化、社会化的城镇住房分配体制改革。
2002年以来，我国住房制度发生深刻变化，房地产市场出现持续快速发展态势，城镇居民住房需求急剧增长，住房交易量和价格持续上涨，个人住房支付能力不足的矛盾日益突出，并且今后还将长期存在。
根据住房和城乡建设部“十二五”规划的要求，住房监督管理工作的政务目标是：
完善个人、单位和国家共同负担的住房资金积累机制，通过提取和发放住房个人住房贷款提高缴存职工住房支付能力，通过支持公共租赁住房等保障性住房建设，有效增加保障性住房供给，支持缴存职工解决基本住房问题，促进党的十七大提出的“住有所居”目标实现，维护社会和谐稳定。
3.2业务目标分析
住房监管贯穿于住房制度运行的各个方面。
根据住房监管的政务目标，住房监管建设的业务目标如下：
3.2.1统一住房资金支付结算通道
目前，各地中心与银行间资金结算方式多种多样，也有部分城市已实现与银行间的实时资金结算。
同时，随着各地中心管理水平的提高，传统的手工资金结算方式已逐步成为制约各项业务发展的障碍，各地中心均有建立与银行间实时结算通道的需要。
为此，通过建设一条部级与各家银行总行的公共“桥梁”，从而建立与银行间安全、稳定、统一的资金结算通道，统一中心与各家银行间的各项结算业务，增加各地中心与银行间的实时资金结算功能，确保资金运作安全，为住房监管体系建设提供基本保障。
3.2.2实时监控资金流向，有效控制资金运作风险
加强住房风险管理，建立完善系统化的风险防控机制，实现对住房资金风险的实时监控、快速识别、准确评估、有效控制和及时处置。
根据《条例》，重点监管下列行为：
未按照规定设立住房专户；挪用住房；未按照规定审批职工提取、使用住房；未按照规定使用住房增值收益；委托国家规定的受委托银行以外的机构办理住房金融业务；未建立职工住房明细账；未按照规定用住房购买国债。
3.2.3提高住房使用效益
通过对住房运作信息的监控，综合分析不同区域的住房使用率和运用率，为制定相关政策提供依据，拓宽住房的使用范围，增强中心的服务意识，提高住房使用效益和社会效益。
通过建立集中统一的支付结算通道，为调剂各地资金余缺提供技术支撑，解决整体流动性不足与局部紧张并存的问题，提高资金整体使用效率。
3.2.4促进住房制度公平性
通过与工商、税务、社保部门信息共享机制，及时掌握单位和职工信息，核实应缴职工人数，做好催建催缴工作，提高住房覆盖率，实现“应建尽建、应缴尽缴”；严格落实“控高保低”缴存政策，杜绝超比例、超限额缴存住房；实行差别化贷款政策，向中低收入缴存职工倾斜，有效提高其住房支付能力；拓宽资金使用渠道，发挥对保障性住房特别是公共租赁住房建设的支持，有效增加保障性住房供应。
3.2.5促进资金保值增值
保值增值是维护缴存职工权益的必然要求，也是住房制度稳健运行的重要基础。
截至2010年末，全国结余住房存款6600亿元，除购买国债亿元外，其余全部为银行存款，加权平均利率仅为2.4%，收益率很低。
要通过加大力度发放个人住房贷款、研究开展投资公共租赁住房建设，科学配置投资组合，在保证资金安全的基础上，促进资金保值增值。
3.2.6加强住房标准规范体系建设
以《条例》修订为契机，抓紧建立住房监管配套制度：
制定归集、提取、个人住房贷款、核算等住房业务规范，逐步统一各地业务管理模式；完善住房管理绩效考核制度，明确考核指标，制定考核办法，全面考核各地住房缴存、使用、风险和效益状况，形成有效的激励和约束机制；建立人员准入制度，制定住房系统领导干部和从业人员准入标准，规范选拔任用程序，实行任职资格管理，提高管理人员政治素质和业务能力；完善信息公开制度，规范信息公开的内容和指标体系，及时披露住房管理运行状况，接受社会和群众监督；建立责任追究制度，制定责任追究办法，明确责任追究程序，对违法违纪行为追究责任，严肃处理。
3.2.7提高住房服务水平
制定全国统一的住房服务指南，规范中心服务内容、服务标准。
督促各地对照《住房文明行业标准》，深入开展文明行业创建活动，加强和改进住房服务工作，提高管理效率和服务水平。
建立住房转移接续机制，方便职工缴存住房，巩固资金积累机制。
3.3作业目标分析
根据住房监管的业务目标，现阶段需要完成下列作业目标。
3.3.1资金结算作业目标
1.通过建立与银行之间的联网结算通道，实现中心与银行统一实时资金结算的功能。
2.建立中心与银行间各项资金往来的电子结算通道。
3.提高中心之间、银行之间各项资金的灵活调动，从而提高资金使用效率。
4.减轻中心与承办银行双方的柜面压力，有效降低资金结算风险，提高资金结算效率。
5.规范住房各项业务流程，将业务流、资金流、控制流有机结合。
3.3.2资金监管作业目标
1.监管部门能够对专户资金支付业务实时管控，对违规资金支付业务做到事前干预。
2.对全部资金结算业务实时留痕，为责任认定和追溯提供依据。
3.为全面掌握各地住房资金结余和存款结构情况，为资金集中管理和跨地区调剂奠定基础。
3.3.3风险监管作业目标
1.防范资金操作风险，特别是对中心将专户资金在银行间随意转存的问题，能够做到事前干预。
2.防范信用风险，对贷款逾期率过高的中心，提出警示、控制贷款发放规模，督促指导改善贷款资产质量。
3.防范流动性风险，对流动性不足的中心，提出警示，督促及时调整存贷比率。
3.3.4账务监管作业目标
1.账实相符，即银行存款日记账与银行对账单相互校核。
2.账证相符，即运行监管系统生成的科目账与中心上传的凭证号相互校核。
3.账账相符，即科目账与银行存款日记账之间相互校核。
4.账表相符，即科目账与报表之间相互校核。
四账出现不符情况，给出预警信息，要求中心内审及时处理，省级监管部门负责督促其反馈结果，情况严重的，派出督察员现场检查。
通过账务监管，实现对资产负债表内业务的全面监控、资金流的监控、未达账项的监控、应收应付的监控。
3.3.5容灾备份作业目标
1.运行监管系统数据进行应用级容灾备份，全面实现数据备份、系统恢复、灾难恢复、异地备份等多项功能，确保系统安全运行。
2.为中心提供数据备份，在最短时间内保证地方在异常情况下恢复到正常状态，保证住房数据安全。
3.在灾难备份的基础上，实现各种数据挖掘、分析应用。
3.3.6考核追责作业目标
1.根据监管规则定义指标预警条件，对指标异常情况进行预警分析、干预或风险提示。
2.配合落实绩效考核制度，建立评价指标体系，对各地住房管理和服务水平进行客观评价与考核。
3.建立资金交易和业务的关联检索机制，为配合落实责任追究制度提供线索分析技术保障，加强对中心的约束控制。
3.3.7公众服务作业目标
1.建立全国个人住房业务信息库，设立电话服务热线，为缴存职工提供全国统一的查询渠道。
2.为职工住房异地转续提供支持保障。
3.强化住房统计分析，推进年度报告制度建立，健全信息披露机制。
3.3.8辅助决策作业目标
1.开展总体分析，建立科学合理的预测和数据分析模拟环境，进行趋势分析、预测，为动态调整有关政策和规划制度发展提供有力的技术保障。
2.开展专题分析，根据不同政务目标建立指标体系，为政策制定提供辅助决策功能。
3.4信息化的必要性
住房具有金融属性，具有业务量巨大、资金流动迅速的特点，信息技术是业务作业必需的支撑性技术，为支撑上述目标的实现，依靠最先进的技术全面开展住房运行监管系统的建设是必然的选择。
3.4.1建立运行监管系统是确保资金安全的要求
从住房违法违纪案件梳理中看出，住房资金风险集中在三个领域，一是1998年以前发放的项目贷款、单位贷款和地方政府挤占挪用资金，二是2004年以前违规操作购买国债，三是当前住房资金在银行间无序转存、中心牟取私利较为突出。
要防范资金风险，必须通过运行监管系统，建立全国统一收口的支付结算通道，在资金支付和转移之前构筑防火墙，从根本上杜绝资金随意调动和违规调动。
3.4.2建立运行监管系统是提高资金使用效率的要求
提高住房资金使用效率，必须积极开展个人住房贷款业务少，拓宽资金使用渠道，建立跨区域资金调剂机制，这些都要求建立运行监管系统，理清全国住房存款和资金使用情况，实现资金供需双方信息对称，建立跨区域、跨主体的资金清算平台；通过分析资金和业务数据，合理设定考核指标，科学评估中心业务绩效，促进中心提高管理和服务水平，提高资金使用效率。
3.4.3建立运行监管系统是规范管理、优化服务的要求
要解决当前住房管理水平和服务效率地区差距较大的问题，既要逐步制定各项业务规范和服务规范，又要通过建立全国联网的运行监管系统，设定监管指标，及时发现、干预住房管理和服务中的不规范行为，根据与征信、房产、公安等部门信息共享、开展线索分析，有效防范骗提骗贷等行为，保证各项业务规范和服务规范的严格执行，提高全国住房的整体管理和服务水平。
解决职工住房异地转续问题，方便职工异地使用住房，也依赖于建立全国统一的个人住房业务信息库，实现各地住房业务信息共享。
3.4.4建立运行监管系统是强化监管的要求
建立运行监管系统是落实国务院关于健全和完善住房监督体系、加强住房管理工作的要求。
住房具有政策属性、金融属性和管理属性，资金规模巨大，管理非常分散，监管责任重大，决定了住房监管必须采用有力手段，实现有效监管。
《国务院关于进一步加强住房管理的通知》（国发〔2002〕12号）明确提出：
“建立健全全国住房信息管理系统，与各省（区、市）住房监管机构联网，对各地区住房管理和使用实施监督。
”通过运行监管系统，整合现有管理信息资源，搭建一个全面、科学、实时、高效的信息平台，收集支付运行方面的信息，实现监管方与被监管方的信息对称，确保业务有留痕，责任可追溯，为住房监管工作提供有效手段，促进住房制度健康持续发展。
第4章业务逻辑分析
本期住房运行监管系统建设项目的主要任务是建立住房资金结算监控平台，对资金的流入、流出进行实时、动态监控，保证资金安全运营；依据资金类型、变动原因等关键要素，设置预警规则，实现对资金异动进行鉴别、报警、干预、线索追踪，决定是否需要现场监管；根据资金变化所对应的业务类型，实现对中心前台业务、会计核算业务结果进行合规性稽核，对异常情况进行预警、干预，确保住房缴存职工的合法权益；通过对账户资金的监控，提高资金使用效率，拓宽资金使用渠道，实现资金保值增值，促进住房制度持续健康发展。
4.1住房业务分析
依据《条例》和《住房会计核算办法》，住房专户变化和基本业务逻辑关系如下：
4.1.1专户分析
1.中心按规定开立的专户。
各地中心按照《会计核算办法》一般开立了下述几类账户：
（1）住房专户：
用于住房的结算业务的专用存款账户。
（2）住房增值收益专户：
用于核算增值收益的专用存款账户。
（3）管理费用支出专户：
用于接收本级财政拨付的管理费用，反映管理费用的财务收支的基本存款账户。
2.中心根据业务需要开立的账户。
各地为了支持自身业务管理的要求，也开立了一些其他类或二级账户：
（1）国债专户：
用于国债的购买和兑付的专用存款户，一般为二级账户。
（2）定期存款户：
用于定期存款转存的账户，一笔定期存款一个账户，一般为某类账户下的二级账户。
（3）贷款风险准备金账户：
用于贷款风险准备金的提取和使用的专用存款账户，一般为增值收益存款专户下设的二级账户，也可单设。
（4）廉租住房建设补充资金：
用于廉租住房补充建设资金的提取和使用的专用存款账户，一般为增值收益存款专户下设的二级账户，也可单设。
3.银行办理委托业务设立的过渡性账户。
住房金融业务需委托银行办理，受委托银行为核算收到的贷款资金，为中心设立了过渡账户，这类账户不是真正意义上的银行存款账户，不计息。
（1）代收委托贷款账户：
受委托银行开立的，专门用于发放委托贷款、代收委托贷款本金的过渡账户。
（2）代收委托贷款利息账户：
受委托银行开立的，专门用于代收委托贷款利息的过渡账户。
4.1.2业务分析
4.1.2.1缴存
缴存单位为缴存职工办理住房的缴存或补缴，资金从缴存单位账户划到中心在银行的住房专户。
4.1.2.2提取
缴存单位为符合提取条件的缴存职工办理部分支取或销户支取，资金从住房专户划到个人银行账户（或通过单位账户划到个人银行账户）。
4.1.2.3内部转移
缴存职工由于工作调动办理住房转移，调入单位与调出单位属于同一住房归集部门，将住房从调出单位账户转移至调入单位账户的业务，专户资金不发生变动。
4.1.2.4外部转移
缴存职工由于工作调动办理住房转移，调入单位与调出单位不属同一住房归集部门，资金从调出单位所属归集部门的银行专户划到调入单位所属归集部门的银行专户。
4.1.2.5结息
每年结息日，中心按照有关部门规定的利率和结息办法为个人账户计算利息，没有资金调动（单设利息专户的除外）。
4.1.2.6贷款发放
中心为符合贷款条件的借款人，通过委托银行发放贷款，资金从住房专户通过银行过渡账户划到售房人账户（项目贷款为借款人资金监管账户）。
4.1.2.7贷款回收
借款人按合同约定的方式归还贷款，资金从个人储蓄账户（项目贷款为借款人资金监管账户）通过银行过渡账户划到住房专户。
4.1.2.8国债
中心购买或兑付国债，资金在住房专户和国债专户之间调动。
4.1.2.9定期存款
中心将资金转存定期存款，资金在住房专户和定期存款户之间调动。
4.1.2.10手续费支出
中心为委托银行支付归集手续费或贷款手续费，资金从住房专户划到委托银行账户。
4.1.2.11专户利息收入
银行为中心开设的专户结计
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