论我国高速铁路的两种运营管理模式和我国铁路基础的改革与管理.docx

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论我国高速铁路的两种运营管理模式和我国铁路基础的改革与管理

论我国高速铁路的两种运营管理模式和我国铁路基本建设的改革与管理

随着我国国民经济的快速发展和人民生活水平的日益提高，我国高速铁路的建设将全面展开，这不仅要求我们在高速铁路建设资金筹措、技术攻关等方面要克服重重困难，同时在高速铁路的管理模式与管理水平等方面也面临着巨大挑战。

选择最佳的管理模式将是未来高速铁路建设与运营成功的关键，同时对加强我国高速铁路的运营管理将具有重要的现实意义。

一、高速铁路运营的两种管理模式

由于历史原因，我国铁路系统深受计划经济体制影响，多年来一直维持着高度集中、政企不分的管理体制，这种体制既不能满足我国逐步建立起来的社会主义市场经济的需要，又与铁路运输市场化改革的趋势相背离，更不可能在我国未来高速铁路的运营管理中发挥积极作用。

结合我国未来高速铁路运营管理的需要，现提出两种高速铁路的运营管理模式。

1．“网运分离”模式

“网运分离”就是把具有市场竞争性的客货运输经营和具有自然垄断性的铁路路网基础设施建设分离开。

对于高速铁路的运营管理来讲“，网运分离”的模式有以下几个特点：

一是在此模式下，负责高速铁路路网基础设施建设的路网公司与负责运输业务经营的客运公司是相互独立的；二是相互独立的路网公司与客运公司将各司其责，客运公司主要负责包括列车运营管理、市场开发、车票管理和其他技术管理等方面的旅客运输业务，路网公司主要负责高速铁路基础设施的建设和维护，包括道路的维修、通讯设备的维护、电力的供应等；三是路网公司、客运公司、各地铁路局之间会形成新型的经济关系，客运公司与各地铁路局是业务合作的关系，而路网公司与客运公司的关系则为市场交易关系。

具体地说，高速铁路的客运公司与其相关的铁路局是合作经营的联盟关系，他们向这些铁路局支付代理销售车票的费用，而高速铁路的路网公司则向客运公司收取线路使用费。

“网运分离”的模式明确了公司与政府之间关系，真正体现了政企分开。

不过，由于兴建高速铁路巨额投资的需要，以及出于对铁路运输所涉及公众利益的考虑，政府将会对高速铁路的建设提供必要的资金与政策的支持。

但除此之外，政府仅负责制订行业发展规划和相关的政策法规，检查监督运输安全和服务质量，规范运输市场秩序，而对铁路运营企业的生产经营不予干预，彻底实现政府宏观管理、行业管理的职能。

“网运分离”的模式还能够使铁路部门中的运输企业从拥有与管理固定基础设施的繁重负担中解脱出来，从而允许这些企业参与市场的公平竞争，这不仅对铁路运输市场运行效率的提高有极大地促进作用，而且还会带来较大的社会效益。

另外，这种模式还有利于企业加强对成本的控制，从而提高其获取利润的潜在能力。

不过“，网运分离”的模式对高速铁路的运营管理也有不利的方面，主要表现在独立经营的各公司融资能力与融资渠道有限，工程建设的巨额资金筹措困难；客运公司、路网公司、铁路局之间的关系复杂，政府的协调工作难度较大。

2．“网运合一”模式

“网运合一”就是铁路路网基础设施的建设、维修与客货运输经营全部由一个独立实体实行统一管理。

对于高速铁路的运营管理来讲，“网运合一”的模式有三个特点:

一是采用合资入股的形式组建高速铁路集团公司，这个公司应该是一个体现政企分开的法人实体;二是高速铁路集团公司需要承担高速铁路的路网基础设施的建设与维修、高速铁路的运营管理等所有业务，其中包括轨道与机车管理、客运管理、市场开发以及资产保值增值等;三是高速铁路集团公司与各地铁路局之间是业务合作的关系，即高速铁路集团公司为了节省投资资金、提高经营效率，可以借用各地铁路局的车站及站内有关设备、设施，还可以充分利用传统铁路站点的车票销售网络，不过为此要向各地铁路局支付一定的代理费用。

需要说明的是，这里的“网运合一”，与我国铁路系统的现有“网运合一”有着本质的区别。

我国铁路系统现有的“网运合一”是在目前铁路系统严重政企不分背景下的一种管理方式，而这里提到的高速铁路“网运合一”模式则是具有市场主体法人的一种管理方式。

“网运合一”的模式有利于铁路企业建立起经济独立的法人实体，从而使高速铁路集团公司成为一个自主经营、自负盈亏的经济实体，同时还有利于综合管理高速铁路的各项业务，以减少内部不同部门之间的交易成本。

不过，“网运合一”模式的不足之处是工程建设所需资金巨大，不利于引入市场竞争机制，也不利于成本的分析与控制等。

二、两种管理模式的比较

以上两种管理模式在未来高速铁路的经营管理中各有利弊，现从以下6个方面对其进行定性分析与比较。

1．融资

高速铁路的建设工程与所需资金庞大，以京沪高速铁路江苏段为例，其投资估算额将超过200亿元人民币。

所以，在高速铁路的工程建设中，融资是关键因素之一。

“网运合一”模式中的高速铁路集团公司承担着高速铁路建设与运营的所有业务，易于形成规模大、实力强、经济效益可观的集团公司，因此在融资渠道、融资能力等方面都会较“网运分离”的模式有着更为便利的条件。

2．成本控制

尽管“网运合一”模式中的高速铁路集团公司总揽了高速铁路的所有建设与经营方面的业务，减少了内部不同部门之间的交易成本，但是由于建设与运营业务均由一个经济主体来完成，所以，其成本控制能力不如“网运分离”模式更强。

3．资产保值增值

“网运合一”模式中的高速铁路集团公司能够根据客运需求的预测情况，更为有效地配置集团公司已有的资源，充分提高现有资产的使用效率，并通过合理开发、利用新资源而实现集团公司资产的保值增值。

所以在这方面，“网运合一”模式较“网运分离”模式更加优越。

4．服务质量

提供高质量的运输服务以满足人们对客运的需求是铁路运输中较为重要的社会目标之一。

在“网运分离”模式中，客运公司之间可以在同一线路上以不同的形式展开竞争。

竞争的引入不仅提高了铁路运输市场的效率，更重要的是，竞争会极大地改善与提高铁路运输的服务质量。

因此，对于高速铁路运输服务质量的提高来讲，“网运分离”模式较“网运合一”模式更好。

5．部门间的协调

铁路运输是一个涉及铁路路网建设、各种设备设施维修、客货运营等多方面业务的系统工程，如何协调好各方面的工作是铁路运输成败的关键之一。

在“网运分离”的模式中，路网公司与客运公司是相互独立的，需要利用系统外界的力量协调他们之间的关系，以确保高速铁路运营的顺利进行。

而在“网运合一”的模式中，高速铁路路网的建设、维修与客运经营均由高速铁路集团公司实行统一的管理，无需借助外界的力量来协调各部门之间的关系，仅需高速铁路集团公司协调好内部工作即可。

因此，考虑到铁路运输各部门之间协调的难度，“网运合一”模式较“网运分离”模式将更为有效。

6．未来发展趋势

“网运分离”模式因其在运输市场中引入了竞争机制，逐渐成为当今世界各国铁路运营与管理改革的趋势。

我国铁道部门也从我国国情、路情出发，借鉴国外铁路改革的成功经验，并在多方考证与充分调研的基础上，确定了“政企分开、引入竞争、加强监管”的总体改革思路，准备用10年左右的时间在全铁路系统内进行改造。

所以，从铁路系统未来改革的发展趋势看，高速铁路的“网运分离”模式应比“网运合一”模式更有前途。

结论

通过以上对高速铁路两种探索性经营管理模式的定性分析，可以得出如下结论：

首先，“网运合一”与“网运分离”这两种模式的评价结果相差不大，各有所长、难分胜负。

其中，“网运分离”模式在成本控制、运输服务质量的提高、未来的发展趋势等方面有着优势，不过优势并不十分明显;“网运合一”模式在融资、部门间协调等方面的优势却较为明显。

但是，结合我国现阶段的国情以及铁路系统的实际情况，考虑到高速铁路建设、运营的融资以及部门之间协调的重要性，要比成本控制、运输服务质量的提高、未来的发展趋势等方面的重要性更大，尤其是考虑到我国发展高速铁路尚处于初期的特定条件下，所以，“网运合一”应该成为我国现阶段高速铁路运营管理较为适合的模式。

其次，随着我国综合国力不断增强和人民生活水平不断提高，以及社会主义市场经济体系的进一步完善，特别是在铁路系统管理体制改革的推动下，“网运分离”模应该成为我国未来高速铁路管运营理的最佳模式。

伴随着国家建筑市场化的发展进程，铁路运营企业在基本建设和更新改造管理工作中，不断地进行制度化、规范化、法制化改革，逐步形成了系统完善的内部基本建设和更新改造建筑市场，但在此过程中，仍然存在着一些矛盾和问题需要认真研究，切实化解。

1铁路基本建设和更新改造管理工作中存在的茅盾与问题

1.1基本建设和更新改造项目的统一规划与单项基本建设和更新改造工程近期建设存在矛盾

目前，铁路仍然实行铁路局、铁路分局、站段三级管理和三级财务核算的体制，各种基本建设和更新改造投资项目经常是由下级单位向上一级单位申报，上级单位安排计划进行实施。

由于资金投入缺口大，某些项目不得不采取分摊投资的方式来解决。

这种方式在投资计划上通常叫投入包干建成方式。

而这种方式又往往被包干建设实施方利用来做“钓鱼工程”。

如果项目不能完成，按照统一规划的原则来分析，本项目就会残缺不全，达不到理想的结果。

这种现象除出现统一规划与眼前实际效果发生矛盾外，还会滋生出另外两个问题。

一是包干余缺部分要么采取挪用其他项目资金办法来填补，出现连环“残缺”工程项目；要么就是违纪挪用运输生产成本费用（从未发现有企业用工资或福利费用来投入生产性建设项目）。

二是在无“鱼”补“缺”的情况下，造成“烂尾工程”，使大量投资处于无产出状态，给国家乃至企业本身都带来很大的负面影响。

这种包干方式还有一种形式，就是站段为了争取到对企业有利的项目，往往盲目投资并开展大量的项目前期工作。

当上级单位采取限量投入包干建设，而站段又不能作建设单位时，站段对该项目建设的积极性就会直线下降，造成项目无法收尾，导致前期工作中的投入无法收回，引起一系列的矛盾和财务问题。

1.2基本建设和更新改造管理与企业管理的矛盾

目前基本建设和更新改造工程项目仍然沿用计划管理的模式，即中长期规划与发展规划—预可行性研究—项目建议书—可行性研究—设计任务书（局管简单项目）—项目设计—技术审查，在交付实施前有一个相当长的准备过程。

由于设计计划与施工投资计划没有分开，从时间上来看：

项目从计划下达到设计完成一般要用去半年时间，如果是局一级项目，最早也要在第一季度末才能正式下达计划，早则第三季度可以出设计概算书，迟则要到年度末才能完成设计。

个别单项更新改造工程可提前到第二季度进行设计技术交底。

如果工程项目涉及面广，参与专业部门多，技术质量要求高，要求在本年度完成竣工销号几乎没有可能，就更谈不上满足财务计划及审计提出的不准结转基本建设和更新改造资金的要求。

如果不准结转基本建设和更新改造资金，又完不成工程项目，只有将项目计划结转下年度。

这样，就形成了目前铁路运营企业基本建设和更新改造管理的两难境地。

这里要特别谈到当年计划项目结转到下年度再实施这一问题。

从表面上看这是一项简单的财务操作过程，实则不然。

当某一铁路企业在本年度接到上一级下达的铁路基本建设和更新改造投资计划后，“计划投资量”是解决这个企业本年度运输生产过程中出现的问题和扩大再生产、提高运输能力的固定投资量。

在这个投资量的限制下，如果当年完不成投资计划并要结转的话，那么第二个年度的计划中就会相对减少上年结转的投资量，就可能使本企业因减少投资而减弱解决安全运输生产中实际问题和降低扩大再生产的能力。

假如某些项目是直接投入到解决影响企业生存及安全方面问题的，这种投入的减少（即结转），将给企业造成深远的影响。

这就是很多单位冒着被审计重处的危险，在基本建设和更新改造工程项目没有完工前就进行验工计价、投入到应付款项目下，造成直接违反基建财务纪律的原因之一。

1.3基本建设和更新改造工程建设管理过程中出现的矛盾和问题

（1）基本建设和更新改造投入量大，投资时间跨度长的项目，往往由于主管工程技术人员或单位领导更替等因素，致使工程项目多次变更，反复投入，长时间处于“施工期”，无法进行固资转移管理。

个别工程还出现了设备大修后仍未组资现象，轻者造成设备资产管理混乱，重者出现无法组资、死帐、呆帐。

（2）企业计划外自筹资金（如站段、多集经企业）项目的立项，可研方案简陋粗放，未进行设计招标，未纳入统一规范的基本建设和更新改造程序中进行行业管理，致使项目的前期工作准备不充分，造成许多隐患。

特别是一些为解决职工住房困难的住宅工程，开工、质检等关键手续不完善，地方政府的审批手续不到位，致使职工自筹经费的住宅多年无法办理产权手续，产生大量的不稳定因素。

（3）在目前路内基本建设和更新改造管理体制下，企业的基本建设和更新改造行业管理、建设工程管理、工程质量监督检查仍然是一套人马三块牌子，职能不清，责任不明。

出现了企业职能部门既要代表企业法人行使建设单位的职责，又要代表企业行使建设管理的职能，还要代表政府对基本建设和更新改造工程项目行使质量监督检查的职责。

（4）基本建设和更新改造工程项目的施工招投标机制有待进一步完善。

一是企业职能管理部门的招标资质存在问题。

二是没有取得国家建设施工资质的站段参加基本建设和更新改造工程项目的投标存在一定问题。

三是目前部分企业仍然没有在正式交易场所按法定程序公布交易内容和进行正规招投标交易工作。

四是如何完善铁路企业内部的基本建设和更新改造工程公平竞争市场，解决好既有企业内部建筑施工队伍资质等级低，面向社会大市场适应能力差的问题。

（5）铁路企业基本建设和更新改造工程的职能行业管理部门由于企业岗位定编限制，在项目多、管理人员少的情况下，如何充分调动各专业技术部门参办的积极性，共同确定方案，进行技术研讨，审查施工图纸，制定施工组织安全措施，从机制上完善协调配合体系和制约机制，仍有待加强。

2铁路基本建设和更新改造管理应达到的“四个结合”

2.1用改革的思路处理好基本建设和更新改造管理远近结合问题

铁路运营企业基本建设和更新改造管理出现的问题和矛盾，是由于铁路企业政企不分等因素造成的。

解决上述问题和矛盾的惟一选择就是加快改革。

基本建设和更新改造工作的远期统一规划在这一变革时期，需高瞻远瞩，超前预想，充分论证，完全按照铁路进入市场经济运作方式进行思考和规划，这对运营企业未来的发展和占领市场尤为重要。

统一规划的前瞻性和先进性将会给企业近期建设实施带来一些限制，但将大大提高企业整体的功能建设和企业总体能力，避免为了建设“形象工程”而造成“交学费”现象的发生。

在目前铁路企业资金投入紧张，客货运输市场竞争激烈的情况下，认真作好远近结合工作，显得尤为重要。

2.2用走出铁路，与国际接轨的方式处理好基本建设和更新改造管理的前后期结合问题

基本建设和更新改造的前期工作要引入业主投资机制，面向社会，由有资质的社会机构代行业主权力，代表投资业主对投资进行优化论证，让有限的投入获取最大的回报，这样可以避免现有企业决策发生失误。

譬如，铁路运营企业如要扩大货运市场的占有份额，就必须认真思考规模化的货场建设布局以及货场作业成本等问题。

目前，各企业都利用小货场、小车站、零星专用线，以及站段级单位开发的到发线、联络线、站特线“货场”增加货运量，存在着能力、安全、防盗、管理不便等诸多隐患。

通过这种小而全、遍地开花的方式来实现大客运、大货运，显然是不行的，必须要建设规模货场。

但在规模货场建成之前，这种状况仍然要存在相当长的一段时间，因此，必须考虑建设工程前后期的结合问题。

2.3用创新的思维处理好基本建设和更新改造管理的甲乙方结合问题

铁路运营企业基本建设和更新改造工程的甲乙方协调配合，重点是甲方的规范化招标管理，乙方高标准的安全、组织、质量、施工管理和第三方代表社会行使监理权利的施工监理管理。

在现有铁路运营企业内部，负责基本建设和更新改造工程施工的几乎全部为铁路内部施工企业，过去一直没有生存的忧虑，当然也没有大的发展。

部分企业为了加强管理，也采用内部模拟市场形式进行招投标管理，取得了一些长足的进步，但这些施工企业仍然脱不开母体而独立生存。

这种行业保护、企业内部保护机制，阻碍了施工企业与国际市场接轨的进程，从而面临丧失机遇、被市场淘汰的危险和政府行业规范化管理的巨大压力。

所以，在铁路加快整体改革，主辅分离后，这些内部施工企业应打破地域区划，全面放开，进行重组，成立与现有“母体”完全分离的独立施工公司，面向全路以及社会大市场。

甲方应采用面对社会，公正、公平、公开的招标方式运作，真正形成有形的基本建设和更新改造工程竞争市场、管理机制和体系。

乙方应按照高标准进行施工管理，在市场上形成竞争能力。

另外，要真正发挥好甲乙双方的积极性，乙方在承包方式上要变更创新，主动帮助甲方（业主）开展好项目的前期工作，并在可能的前提下，协助甲方解决项目资金的融资问题。

在一定条件下，带资承包、承诺都有可能成为是否中标的可能条件。

这将使非业主方提高建设工程实施的可能性和工程建设风险共担的可能性。

这将对规范建筑市场，提高乙方—施工企业整体管理水平起到积极作用。

第三方工程监理公司应与业主以经济契约方式相互依存，共同协商，在有限的资金投入前提下，确保工程的完美效果。

2.4要运用“精细化管理”理念来处理好基本建设和更新改造管理中行业职能管理与铁路专业技术管理间“修、管、用”的结合

铁路运营企业的基本建设和更新改造管理表面上由综合部门负责（总工室、计划、基建等），实际上应充分调动专业技术部门的积极性，使其参与到基本建设和更新改造管理中去，从运用管理角度去评价前期立项论证，介入项目施工的全过程，并确保建设项目投入使用的可靠性、经济性、安全性、实用性，从各个方面提出“使用者”的意见和建议，使建设项目在修建、管理、使用的过程中都能达到理想效果。

基本建设和更新改造应注意“修、管、用”的有机结合，更应注意另外一种倾向：

使用高标准或过分超前的项目能力预留而导致一次性投资膨胀；要防止专业技术标准与项目设计标准的差异而导致的小而全或者大而全的设计倾向，以及因设计年度与施工年度相差太久而造成的项目功能中的某些差异，如环保、安全要求等级提高而导致矛盾等。

这就要求有精细化管理、健全的机制和可靠的操作办法来保证，避免上述现象的发生。

3对策建议

3.1建立委托型的基本建设和更新改造投资咨询服务体系

从企业的投资额度或者功能要求出发，划定一个界限，对不影响企业投资产出效益的中小项目，落实专业技术管理负责机制。

即由专业技术主管部门提出可行性投资报告，由综合行业主管部门进行评估立项，并逐步过渡到委托评价立项方式上来。

大中型项目，采取委托企业外有能力的咨询中介服务机构，代表业主对项目进行前期论证，出具咨询论证报告，供业主立项。

现阶段可以由现有的总工室、计划等综合部门模拟执行，并逐步试点推广放开，积累经验，为全面委托探索出路子。

3.2建立新型的投资项目管理体系

铁路局、分局两级单位对投资项目管理，可以按照安全管理的轻重缓急程度，区分为红、紫、黄、白四色，采用基本建设和更新改造投资项目库方式进行分色管理。

原始报告申请书（下级申报）一律列为白色，由一定的委员会（安委会，办公会等）审定后再分为急办项目（红色），准备办项目（紫色），待办或暂缓办项目（黄色），其他项目为白色。

对红色项目立即组织委托咨询立项论证，并投资实施。

紫色项目也可以委托咨询论证，作好立项各种准备工作，一旦有投资可能，便可实施。

其他项目入项目库储存。

这样可以有效地将设计计划和投资计划区分开来，并解决远近结合的诸多问题和矛盾。

3.3建立在政府指导下的基本建设和更新改造项目公平竞争招投标市场体系

现阶段可以在铁路局一级模拟内部市场，让所有取得对应资质的施工企业在一个工作平台上公开、公正、公平竞标。

打破现有的指令计划方式，充分调动施工企业的主动性和积极性，逐步向全路放开，从局间准入到面向社会，建立铁路运营企业基本建设和更新改造项目招投标交易市场并进行计算机管理。

让施工企业在市场中自动重组，优胜劣汰，形成健康的招投标市场环境体系。

3.4建立“修、管、用”分专业技术的基本建设和更新改造竣工交验资料库管理体系，充分利用铁路运营企业办公自动化（OA）系统技术，建立基本建设和更新改造项目竣工交验资料库，并建成项目使用投产追踪系统，对项目的投用实施综合评价，为运输生产设备的长寿命、高效率、少维护或零维护提供原始依据，并提供设备大修、中修的基础状态依据，为运营企业设备安全运转提供可靠保证。

3.5建立基本建设和更新改造管理工作可靠的服务保证体系

首先是要有满足国家会计制度、审计制度要求的财务保证制度。

核心结算方式是打破投资年度的框框限制，采用流动投资方式，解决急办项目—以优先解决运营安全生产中的关键问题为目的。

打破上下级单位在投资上的年度投入量概念，就可以较好地解决计划任务与年度投入量发生矛盾时无法处理的问题，也可解决基本建设和更新改造项目财务在项目审计和年度审计上产生的矛盾。

更重要的是避免下级单位对上级单位投资总量的过分关注，而把主要精力放在准备办项目的前期准备工作上去，努力争取急办项目的论证立项。

其次是决策者要有更高的判断能力。

这不仅仅体现在为业主提供决策咨询服务的中介机构的选择比较上，更重要的是体现在决策者们对咨询报告的审视和评价认知上，这对铁路运营企业既是一种挑战，更是一种势在必行的要求。

作者：

郭宏

2011-10-15