四十年来中国金融改革的主线.docx

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四十年来中国金融改革的主线

改革开放四十年来，如同在其他经济领域一样，金融业在中国发生了翻天覆地的变化。

中国金融业经历了从小到大、从微到著、从几乎是“单一细胞结构”到复杂多样化的“高级生命体”的诸多变化。

中国金融业的资产规模和活跃程度现在已成为世界各国中的领先者。

1978年年末，国内金融机构的全部存款余额为1155亿元。

其中，城市储蓄存款154.9亿元，社员个人存款55.7亿元。

以当年年末全国城镇人口17245万、乡村人口79014万计，上述数据意味着当时城镇人口的人均存款为89.8元，乡村人口人均存款7元，全部人口各种类型的存款为人均120元。

这些数字反映了那时中国金融业（主要是简单的存款和贷款业务）的总规模。

由于当时金融业的不发达，社会经济中的许多交换主要是使用现金。

1978年年末，流通中的人民币现金余额为212亿元，比城乡人口拥有的全部储蓄存款（210.6亿元）还多。

2017年年末，城乡居民的人民币银行存款（“住户存款”）余额达到了64.4万亿元，人均46,311元；流通中人民币现金余额为7.1万亿元，仅为住户存款的约11%。

居民拥有的金融资产大大丰富起来，除了有手持现金和银行存款，还有股票、债券、理财产品、基金、信托、寿险保单、年金账户和外汇等。

粗略估计，中国居民部门（不涉及企事业机构和政府部门，也不涉及房地产）所拥有的各种金融资产总额应在200万亿元上下，折算为外汇接近30万亿美元，相当于人均15万元人民币元或2.3万美元。

居民金融资产的增长，当然主要得益于改革开放以来中国经济的快速增长；同时，也得益于中国金融业的改革开放，得益于各类金融机构的成长、各个金融市场的兴起以及多种多样金融产品和金融工具的供给创造。

回顾过去的四十年，中国金融业一路从传统的计划经济体制的各种束缚中解脱出来，经历了多次的“脱胎换骨”，逐渐形成了今天丰富多彩的多样化发展局面。

如果要简要地概述一下中国金融业的改革历程，以下所说的几次大分离便可以被认为是构成了当代中国金融改革的主线。

一、金融与财政的分离

第一次分离就是金融与财政的分离，出现在上世纪七十年代末和八十年代初。

在计划经济的“鼎盛”时期，金融业在中国实际上没有立足之地，那时只有财政。

在那个年代，中国的所有金融机构被合并为一家，即中国人民银行。

当时的中国人民银行事实上主要为财政充当着出纳和现金管理的职责，同时也承担吸收零星存款和按信贷计划给部分企业发放流动性贷款的职能。

按照当时流行的理论观点，国有企业是社会经济的主体，它们之间以及企事业机构与其职工之间的交换不必全部使用货币，通过计划定价和计划调拨方式，便可满足人民群众和经济发展的基本需要。

这样，基于市场交换和货币使用的金融活动也就没有必要或者仅仅可发挥局部性、补充性的作用。

1977年11月，国务院决定中国人民银行作为国务院部委一级单位，与财政部分设，并在全国各地区也参照这个模式进行银行与财政的划分。

自此，银行与财政“分家”了。

财政资金的主要来源是税收，不必基于市场意愿；银行资金的基本来源是存款，而存款则通常只能出于存款人的自愿。

银行与财政分设的最大意义主要在于，基于市场交换原则的信贷和金融在经济体制转型的初期得到了正式认可。

银行与财政的分离可以说是当代中国金融业改革发展朝着市场化方向迈出的第一步。

后来的发展表明，相对于税收和其他财政收入，存款的增长更快，而且在有些年份，新增存款的数额显著多于当年税收。

在以前的计划经济时代，经济发展计划总是受困于资金不足。

银行存款渠道的开拓，显然为经济增长注入了新的资金活力。

二、专业化的中央银行与普通商业银行的分离

20世纪七十年代末和八十年代初，陆续恢复设立的几家“国”字头银行，包括中国银行、中国农业银行、中国人民建设银行（后来更名为中国建设银行）以及中国人民银行都开展存贷款业务。

它们之间原来有一些行业范围和地域范围的划分，后来也逐渐有些模糊。

它们都是中央政府设立的金融机构，皆具有浓厚的行政化经营色彩。

更重要的是，由于存款资金与贷款资金在很大程度上具有相互转换的特点，所有这些银行都有着极强的货币创造功能。

按照市场经济原理，如果没有一家专业化的中央机构对货币发行和货币创造实施科学的、有纪律的管理和调节，那么，社会经济中的货币秩序必然要走向紊乱，通货膨胀将会失控。

20世纪八十年代上半期，国内宏观经济发生过一些不稳定情况。

在这个背景下，国务院决定对中国人民银行进行职能大调整，其原有的普通存贷款业务被划分出来，转移给新成立的中国工商银行来从事；同时，中国人民银行朝着现代化的中央银行转变，即主要负责货币供给和信贷总量的调节，依据宏观经济行情决定或影响金融机构和金融市场的重要利率，管理人民币汇率并代表政府对跨境资金流动实施监督和控制，以及对所有境内金融机构和金融市场实施监督管理。

专业化的中央银行与普通商业银行的分离，不仅有利于维护宏观经济稳定，而且有利于避免金融部门中的垄断倾向和不公正竞争。

如果一个由中央政府设立的全国性大型银行机构在从事营利性商业活动的同时也拥有政策决策的权力，那么，政策运用便难以保证其公正合理。

正是由于中央银行摆脱了自身来自商业化经营倾向的局限，它才可能以相对超然的公正态度看待金融机构和金融市场的成长壮大。

中央银行与所有银行机构或非银行金融机构之间原则上不再有业务竞争的关系。

相反，面对一个充满活力和竞争性的金融行业和金融市场，中央银行的相对地位才更显高大。

与第二次分离相应，从八十年代中期开始，中国金融界陆续出现了大量新生事物，包括自一开始便可从事综合性金融业务的交通银行的诞生（1986年），以及一大批信托投资公司和城乡信用合作社的涌现。

1985年前后，专业化中央银行与商业银行的分离可以说是改革开放时期中国金融业发展进程中的第二大标志性事件。

从此，中国金融机构和金融市场朝着多样化的方向快速发展。

三、直接融资与间接融资的分离

在20世纪九十年代以前，由于长期受到计划经济体制的影响，普通中国民众心目中的“金融”其实就是“银行信贷”，很少有对除了银行存贷款之外的金融事物的认知。

中央政府在上世纪八十年代初开始面向个人和企事业机构发行国债（“国库券”），但这个有价证券在八十年代很长时间中按规定是不可转让的，更谈不上通过规范的金融市场来进行交易。

同时，八十年代后半期以来，国内企业部门的结构调整进程加快，融资需求急剧扩大，对融资渠道和来源的多样化需要也在不断增长。

尽管许多银行都开展了长期贷款业务，但对那些需要更长期限资金并愿意与投资人分担风险分享收益的企业来说，银行信贷已不再完全适合了。

在这一背景下，证券融资的概念在中国转轨经济中出现了。

股票、债券、期货等新金融事物进入人们的视野。

初期，不少地方都出现了多少是自发性的融资平台、票据交易中心或不够规范的证券发行和交易所。

这可以说是直接融资与间接融资在转轨时期从经济中的分离，也是当代中国金融发展中第三大里程碑事件。

在这之前，作为间接融资典型代表的银行信贷是企业融资的天然首选。

而到了上世纪八十年代末和九十年代初，企业融资来源开始日益多样化，直接融资成为一个新渠道。

但由于多种原因，九十年代中国证券市场的发展并不顺利。

当时股票价格大起大落，而且许多交易所或交易品种关关停停。

规范的证券发行和交易牵连许多政府主管机构，一些政策措施相互矛盾，规章制度本身的不清楚和不稳定，也给证券市场的稳健运行增添了复杂因素。

但值得庆幸的是，中国证券市场在经历了诸多风雨之后逐步发展，并焕发出生机。

四、政策性业务与商业性业务的分离

1993年11月，中国共产党十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决议》，明确了深化改革开放的一系列重大措施。

1993年12月，国务院做出了《关于金融体制改革的决定》，其中一项是成立三家政策性银行，即国家开发银行、中国进出口银行和农业发展银行。

这一调整的出发点是要促成国有大型银行机构“实行政策性业务与商业性业务的分离”。

这次分离的重大意义在于，此后包括国有银行在内的商业银行机构相互之间可以较为平等地展开业务和相互竞争，不仅摆脱了政策性业务对商业性业务的不必要干扰，也使银行机构之间的竞争较少受到政策性业务或政策性因素的影响。

在这次分离调整之后，所有商业银行（包括国有商业银行和股份制商业银行）和三家政策性银行的业务，均分别都得到快速增长。

由于规定了政策性银行的特定资金来源（债券发行），它们不用与商业银行在存款市场上展开竞争。

同时，政策性银行的资金用途也有特殊规定，很大程度上避免了与商业银行的业务重叠问题。

商业银行由此显著地减轻了“政策包袱”。

从20世纪八十年代初到九十年代末，在中国的转轨经济环境中，银行业获得了快速扩张的黄金机会。

尽管这一时期直接融资的兴起和短暂繁荣，一度让一些银行机构感受到了金融业内“跨界”竞争的压力，但总体看，中国银行业自改革开放以来的直线上升趋势仍得到了延续。

五、专业化金融监管格局的形成

到了上世纪九十年代末，为满足社会主义市场经济发展的需要，中国加快了加入世界贸易组织的步伐。

金融开放，尤其是银行业的对外开放成为中国加入世贸组织谈判中的一个重要议题。

同时，前些年国内银行在快速扩张进程中所积累的一些重大问题也日渐暴露，包括大量不良贷款和资本金严重不足等。

此外，国外经验也表明，在金融业日益发展和对外开放的大背景下，金融监管任务更加重要，其对专业知识和专业人才的需要也更加强烈。

在这一背景下，2002年年底，国务院决定，银行业监管职能从中央银行分离出来。

至此，中国金融业形成了全面的专业化金融监管格局，即“一行三会”：

中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券业监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会。

其中，证监会和保监会在九十年代先后成立（2018年银监会与保监会合并成为中国银保监会）。

这种专业化监管格局带来了多方面的好处。

首先，中央银行更加专注于其所承担的货币政策职能，从而可较好地为维护宏观经济稳定提供助力。

其次，各个分行业监管机构提升了自身的专业能力，促进了其在各自领域中的金融监管。

再次，每个行业的监管者在一定程度上也是这个行业发展利益的一个代表者，有利于协调行业内外有关竞争者之间的关系。

从更深层次看，“一行三会”的监管格局客观上也促使各大监管机构对所属行业的监管待遇和利益照顾相对平等和均衡。

在银行业监管从属于中央银行、证券业监管和保险业监管分别从属于各自监管机构的时候，由于中央银行的行政地位较其他监管机构有一定的特殊性，这种差别及其效应多少会传递到金融业内部各个行业之间的发展。

事实上，中国金融业各个子行业（银行、证券和保险等）的快速而且朝着较为平衡方向的发展，也是出现在2002年以后。

正是在这样的监管格局下，在中国加入世界贸易组织后，金融业的对外开放不仅没有带来“外资冲击”，而且还使国内金融机构获得了一个快速扩张的“黄金窗口期”。

多样化的金融市场在这个时期得到了进一步的发展。

概括前述几十年来中国金融改革的历程可以看出，改革的主线是逐步扬弃计划经济时代依靠行政手段集中和分配社会资源的方式。

首先，让金融从财政的束缚下“解放”出来；其次，让商业银行与中央银行分离，两者在一个新的分工体系中各自发挥自身的作用；然后是随着经济结构和社会需要的变化，为直接融资与间接融资的分离，尤其是直接融资的成长，创造了制度条件，促使金融市场和金融机构朝着更加多样化的方向发展。

上世纪九十年代中期及以后的两次“分离”——政策性银行业务与商业性银行业务的分离以及专业化金融监管机构与中央银行的分离，则进一步为银行业和金融业中各个子行业的更加平衡的发展提供了制度层面的支持。

每一次“分离”也是金融改革的重要突破。

我们从上面简略的历史回顾中也可以看到，中国金融改革是政府主导的机构调整。

这些调整的成功就在于其顺应了市场经济及其发展的需要。

很多机构调整并不是一次到位，部门之间、行业之间的利益牵挂和利益冲突总是在所难免，而改革正是对这些利益关系的梳理，是基于效率和公平原则的调整。

六、中国金融改革有待解决的问题

中国金融改革在过去四十年取得了若干重要成就，中国金融业发展也获得了辉煌业绩。

但这并不意味着改革开放已经完成。

事实上，中国金融改革开放任重道远，尚有许多重要课题需要攻坚克难。

第一，未来的金融改革开放需要更多地通过法律调整，而不是依靠行政手段来进行。

过去，大多数涉及金融行业的制度和政策调整都采取了以行政命令的方式。

这种方式在过去有其特殊的效力和便捷性。

但在未来，按照新时代社会主义法治社会建设的要求，改革开放的重大举措必须通过法律途径。

第二，国有金融机构的公司治理结构需要改善。

过去多年以来，绝大多数国有金融机构都通过上市融资改变了自身的资本结构，其中一些同时还在境外股票市场上市。

这些国有金融机构同时受到国内公司法、证券交易法和境外有关地区的证券交易法和金融监管法的制约。

如果继续按照旧的方式和理念来看待这些国有金融机构，那么，一些金融机构的行为势必会与现行法律或监管规则发生冲突，也不利于这些金融机构在国内外市场的持续健康发展。

第三，金融监管理念还需要转变和改善。

在计划经济时代形成的政府部门的管理观念是一切从眼前任务出发。

在国内金融监管机构中，这种观念和做法不时出现，在应对市场波动时总是倾向于采取行政手段来应对。

从国内外金融市场发展经验看，有效的金融监管必须建立在为金融市场长期可持续健康发展的原则基础上。

金融监管不是为宏观经济政策服务，而是为存款人和投资人的利益服务，是为金融市场的公平运行保驾护航。

第四，中国金融改革还需要进一步推进利率、汇率和重要金融资产定价的市场化。

在这三个方面，近十余年来已有不少新举措，也取得了很多进展，但相对于国内金融市场发展的需要则明显存在不足。

如果利率不能完全市场化，中央银行对金融市场行情的调节就会更多地偏重数量型政策工具，乃至行政手段；而如果利率、汇率和重要金融资产定价不能充分反映相对收益和风险，金融市场上各种价格和交易行情便可能传递错误信息。

只有上述三方面充分市场化后，金融市场的效率才能得到提升。

第五，有序推进金融市场开放。

自二十国首脑会议和巴塞尔委员会倡议建立“全球系统性重要金融机构”概念以来，中国已有多家金融机构名列其中。

这表明中国金融机构不仅规模巨大，而且市场范围早已拓展到国际。

世界市场向中国开放，必然也要求中国向世界开放。

而中国金融市场对外开放也就意味着中国金融机构的国际竞争力更加强大，人民币国际化更有前景。

回顾历史，展望未来，我们还应该看到，中国金融改革的几十年提供了许多成功的经验，但也有不少教训值得汲取。

我们需要更加冷静、更加客观地看待中国金融改革开放所取得的成就以及存在的不足。

只有这样，未来的改革开放才会更有针对性，更有实效。