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侦查到案制度比较研究
侦查到案制度比较研究
马静华
摘要：
从侦查目的和犯罪嫌疑人诉讼命运的认知角度，在法国、英国和我国，侦查到案都是刑事程序的关键性阶段。
对于如此关键的诉讼阶段，法、英警察拘留的制度和实践主要有三方面的经验。
与法、英两国的经验对照，我国侦查到案制度的问题主要有：
其一，在到案措施适用环节，侦查权力所受的规范限制过严，而实践中又过于随意。
其二，在到案羁留环节，不仅侦查权与犯罪嫌疑人的权利严重不均衡，必要的权力监督机制也基本阙如。
其三，在案件处理环节，中间程序的设置不利于理性侦查，继续侦查的羁押化处理不利于犯罪嫌疑人权利保障，整体上则降低了侦查程序的效率。
基于此，我国侦查到案制度的未来改革应当遵循动态均衡的价值准则，技术路径上，既应关注到案阶段整体构造的合理性，也应重视局部环节的完善。
关键词：
侦查到案警察拘留经验问题启示
从阶段论角度，侦查到案是指侦查人员适用到案措施使犯罪嫌疑人到达侦查机关，对其讯问和调查，直至作出是否继续追诉或指控与否决定的过程。
侦查到案阶段包括三个前后相继的环节：
首先是到案措施的适用环节，侦查人员运用任意或强制的到案方式使犯罪嫌疑人到达侦查机关。
其次是到案羁留环节，在羁留期限内，侦查人员对犯罪嫌疑人进行讯问和调查，相应地，犯罪嫌疑人也享有一定的诉讼权利，以免受到不当侵害。
最后是案件处理环节，在羁留期限届满前，侦查机关应当对案件和犯罪嫌疑人作出相应的处理。
在不同国家，侦查到案阶段有不同称谓，如法国、英国、美国主要指警察拘留，我国则包括传唤、拘传、留置等多种类型。
为比较研究所需，笔者选择法、英两国的警察拘留制度作为参照。
比较研究的第一个发现是，无论在法国、英国还是我国，侦查到案都是刑事程序的一个关键性阶段。
以此为前提，笔者从侦查到案的制度设计与实践运作两方面总结西方主要法治国家的经验，对照分析我国现行侦查到案制度的问题与不足，最后，就我国的制度改革进行若干启示性思考。
一、侦查到案：
一个关键性的诉讼阶段
重要性评价是对某一制度运作效果的评估方式之一。
它有两个导向，其一是结果导向，其二是经验导向。
从结果导向角度进行评估时，应围绕到案阶段对实现诉讼目标的影响力进行分析。
它有两个具体维度：
一个维度是对实现侦查目的、提高侦查效率的影响，另一维度是对犯罪嫌疑人诉讼命运的影响。
而从经验导向的角度，到案阶段影响力是一个客观范畴，应根据其实际运作的状况进行分析、判断。
总之，如果侦查到案的制度实践表明到案阶段对诉讼目标的影响越大，则此一制度在刑事程序中就越加重要。
（一）从侦查目的角度的认知
从侦查目的角度，法国、英国的警察拘留和我国的侦查到案都是侦查程序中相当重要的查证阶段。
其中，法国和我国的到案阶段在查证功能方面尤其突出，而英国的拘留讯问对案件处理有着重大影响。
在法国，因案件类型的差异而存在不同的侦查机制。
总体上，重罪案件应当经历完整的侦查程序，包括初步侦查、警察拘留和预审阶段；轻罪案件和违警罪案件通常只须进行初步侦查和警察拘留。
对三个侦查阶段比较发现的第一个结论是，预审阶段在侦查程序中的作用日趋淡化。
一个直接的证据是，很长时期以来，进入预审程序的案件比例不断降低。
20世纪80年代初期，预审法官每年侦查的案件降至6万余件，而警察独立侦查终结的案件达100万件以上，预审案件约占5%；而在2003年，在检察官提起指控的984699件刑事案件中，仅有35202件经过预审阶段，预审案件的比例已降至3．5%。
与预审阶段相比，所有案件都应经历初步侦查阶段，大部分案件的犯罪嫌疑人还会被警察拘留。
第二个结论是，在经历了完整的侦查程序的案件中，到案阶段的查证功能突出。
对三个阶段分别搜集的证据情况进行分析后可以发现，不同阶段的查证功能并不相同。
初步侦查围绕犯罪现场进行，具有探索事实和发现嫌疑人的查证功能。
这一阶段的查证主要包括现场勘查、尸检、搜查、搜索等，紧随案件发生而展开。
侦查人员的主要任务是证实所发生的事件是否构成犯罪，在此基础上寻找适当的犯罪嫌疑人。
预审阶段的调查以补充和复核证据为主要途径。
补充性的调查有提取凶器、鉴定，复核性的调查包括人身检查、对质。
预审调查之所以具有补充性或复核性特点，主要原因是大部分证据已在初步侦查和警察拘留阶段搜集在案。
与上述两个阶段相比，拘留阶段的查证主要围绕犯罪嫌疑人展开，具有证实犯罪的功能。
各种调查中，最重要的是讯问。
其他的调查虽与讯问无关，但仍以嫌疑人为直接对象，如对嫌疑人的酒精检测，搜查、扣押嫌疑人物品，安排与事主进行对质，等等。
故就作用程度而论，警察拘留阶段与初步侦查阶段不分轩轾，但远强于此后的预审阶段。
JacquelineHodgson在法国五个地区进行的数十次访谈发现，司法警察和检察官们习惯于最大限度地利用拘留期限展开讯问；当讯问展开后，司法警察的主要任务就是构建书面的认罪记录；为获得认罪供述，司法警察常常借助多种策略展开压力式讯问。
根据BronMcKillop对五起轻罪和一起罪案件的卷宗分析可发现，犯罪越严重，拘留调查收集的证据就越多。
在一起重罪案件中，拘留阶段收集的证据有26份，而拘留前的最初调查只有6份，预审阶段也不过12份。
我国的侦查到案措施包括传唤、拘传、留置、口头传唤和抓捕等，其持续时间通常不超过48小时。
在侦查程序的整体框架下，到案阶段前接立案、破案阶段（可统称“初步侦查阶段”），后续羁押（刑事拘留、逮捕）阶段。
比较发现，初步侦查阶段以线索发现功能为主。
其中，在立案审查环节，侦查机关也会询问相关人员，以判定是否有犯罪事实发生，但这些材料通常不会装入正式的卷宗之中。
在侦察破案环节，几乎所有的侦查行动都具有秘密性，侦查人员对证据情况也会简单记载，但不是采用严格的书面形式予以固定。
作为初步侦查的结果，以证据形式载入卷宗的一般只有现场勘查资料。
从侦查人员角度，这主要是考虑到犯罪嫌疑人尚未确定，以法定形式固定证据并无诉讼价值。
但另一方面，无论是立案审查还是侦察破案的调查，都会发现大量证据线索，这些线索就成为此后阶段证据转化的基础。
包括讯问在内的查证基本集中于侦查到案与侦查羁押阶段，而这两个阶段查证功能的大小可以进行数据比较分析。
笔者在三个地区进行的考察发现，到案阶段与羁押阶段的查证功能较为相当。
然而，考虑到到案期间远远低于羁押期间这一因素，到案阶段实际上承担了主要的查证任务。
在样本案件中，到案阶段的平均讯问次数为2．0次，讯问密度为3．75小时/天，而侦查羁押阶段中刑拘、逮捕的平均讯问次数为1．5次、1．7次，讯问密度低至0．15小时/天和0．04小时/天；其他主要证据的查证方面，到案阶段平均为4．55个，查证密度为4．55个/天，刑拘、逮捕阶段平均分别为4．6个和1．4个，查证密度分别为0．195个/天和0．02个/天。
英国刑事审判实行传闻证据排除规则，侦查中收集的书面证据资料不具有证据资格，但拘留阶段讯问的意义却非同寻常。
在拘留结束时，犯罪嫌疑人是否认罪对案件处理有着决定性的作用。
首先，从讯问结果看，嫌疑人接受讯问率较高且供述率不低。
多项研究发现，大约3/4的犯罪嫌疑人在拘留阶段接受警方讯问。
就供述率而言，也有超过50%的嫌疑人作出供述。
其次，从讯问结果与案件处理的关系看，接受讯问或供认有罪的嫌疑人绝大部分被作出认定处理，拒绝审讯或供认的嫌疑人中无罪处理的比例较高。
CorettaPhillips和DavidBrown的研究发现，已认罪供述的犯罪嫌疑人中被指控、警告的比例达88%，无进一步行动的比例只有7%；未认罪的嫌疑人中，被指控、警告的比例只有56%，无进一步行动的比例高达35%，
（二）从犯罪嫌疑人诉讼命运角度的认知
对于法国、我国和英国，侦查到案也是决定犯罪嫌疑人诉讼命运的关键性阶段，这主要是从到案阶段终结时的案件处理结果方面体现出来。
具体而言，通过侦查到案阶段的讯问和调查，相当比例的嫌疑人或被排除犯罪嫌疑，或被非刑事处理，而从刑事程序中解脱出来。
在法国，在警察拘留结束时，侦查机关对案件的处理形式包括不予立案和追诉决定，后者又包括立案侦查、直接出庭和立即出庭等。
在此方面，缺乏直接、全面的统计数据。
但斯特法尼等指出，相当一部分轻罪案件都以不予立案决定终结，在违警罪案件中，这一比例更高。
不予立案决定意味着指控证据不足或嫌疑人不构成犯罪，相应地，侦查机关应当立即释放嫌疑人。
在我国，侦查到案不过是侦查程序的中间阶段，其案件处理包括继续侦查和终止侦查两种情形。
在作出继续侦查的决定时，侦查机关对犯罪嫌疑人可以采取刑拘、逮捕、取保候审、监视居住等强制措施；而在终止侦查的情况下，应解除其犯罪嫌疑，予以释放。
笔者对S省两个区、县留置适用情况的考察发现终止侦查和继续侦查的比例基本相当，终止侦查的形式包括释放、治安处罚、强制戒毒等。
其中，N县公安局1999年留置转为刑拘的比例只有40．1%，释放比例则高达47%；J区公安局2004年度留置转刑拘比例为42．4%，释放、治安处罚等终止侦查的比例达45．9%。
在英国，拘留阶段结束时，警察的处理主要包括提起指控、警告和无进一步行动。
其中，无进一步行动即撤销案件、排除被拘留人员的犯罪嫌疑，警告则是由警察直接作出的处罚决定，类似我国治安处罚中的警告、训诫。
《1984年警察与刑事证据法》实施以来的五项研究发现，提起指控的案件约为所有拘留案件的50%，其变化幅度为43%～54%。
无进一步行动则占20%～43%，警告比例在14%～21%之间，终止侦查比例达34%～64%。
（三）小结
在英国、法国，侦查到案被称为警察局的阶段（policestage）。
无论对于侦查机关还是嫌疑人，这都是一个相当重要的阶段。
对侦查机关来说，这通常是刑事程序中唯一直接面对并控制犯罪嫌疑人人身的阶段，由此进行的讯问和其他调查对于证实其是否有罪至关重要。
而对犯罪嫌疑人来说，正是拘留之后，才真正地被“构陷”进诉讼程序之中了。
以英国为例，不少学者通过各自的实证研究后揭示了同样的现象。
早在1982年，麦高伟、鲍德温即已指出，“在刑事诉讼中真正起决定作用的交易已经从法院转移到警察讯问室。
在大多数案件中，正是这些交易为发生在此后的刑事诉讼阶段的事件涂上了颜色。
的确，它们往往决定了案件审理的结果。
”埃德·凯普在考察英国《1984年警察与刑事证据法》实施的情况后称，“由于逮捕目的和拘留目的的转变，与决定大多数案件有关的有意义的事件发生在警察所内而非法庭上。
”CorettaPhillips和DavidBrown进一步明确了到案阶段的重要意义，他们指出，“每年大约有175万人因涉嫌犯罪被警察逮捕。
警察局的阶段是关键性（critical）的，因为许多不利于犯罪嫌疑人的重要决定在此阶段作出。
”
我国也不例外。
侦查程序中，只有紧随传唤、拘传、留置、口头传唤、抓捕等到案措施的侦查阶段可称之为真正的“警察局阶段”。
在此阶段，侦查机关通常会进行长时间的、密集的讯问，以最大限度地获取犯罪嫌疑人的认罪供述；为了使案件顺利进入预审，“沿供求证”或围绕犯罪嫌疑人获得更多的证据也是必不可少。
在侦查到案结束时，相当比例的犯罪嫌疑人被过滤到刑事程序之外。
因此，这一阶段也是“关键性”的。
二、西方经验与中国问题
（一）西方经验：
以法、英两国为例
对于如此关键的诉讼阶段，法、英警察拘留的制度和实践层面，均有不少经验。
将这些经验加以归纳，可以发现它们可以统合于一个整体的诉讼理念，即既支持侦查权力的有效运作，又切实加强犯罪嫌疑人权利的保障，既追求犯罪控制目标的实现，又重视正当程序的运行，尽可能促进两种利益考量或价值理念的平衡。
不过，在警察拘留的不同环节，由于具体目的不同，权力行使和权利保障机制也并非完全遵循机械的利益均衡原则，而是有所侧重。
经验之一：
在到案措施的决定环节，警察享有较为充分的自由裁量权，但又有一定的程序对此加以制衡。
在到案措施的适用上，以无证到案为原则、有证到案为例外，其核心取向是赋予警察充分的自由裁量权。
就法国来看，无论是现行案件中的调查还是初步侦查，警察运用拘留时既无须征得检察官的同意，更无须法官的审查。
在现行案件调查中，只要认为有调查的必要，即可决定适用拘留；而在非现行案件的初步侦查中，如果认为有迹象推定某人已经实行或意图实施某一犯罪，也可自行决定适用拘留。
在此，虽然法律规定了“侦查必要”或“有迹象推定某人犯罪”等限制性条件，但案件和犯罪嫌疑人的状况是否符合这些条件，完全由侦查人员自行判断。
从英国来看，虽然普通法中令状逮捕是一般原则，治安法院法也明文规定，警察须根据治安法官授权并签发的逮捕令状方可执行逮捕。
但是，《1984年警察与刑事证据法》改变这了一传统，规定只要警察有合理根据怀疑已经发生可捕罪，他可以逮捕任何有合理根据怀疑为该罪犯罪嫌疑人的人，无须令状。
在现行法框架内，如果警察认为已具备逮捕某人的条件，即可在向治安法官提出申请和自行决定之间作出选择。
从及时、方便的角度考虑，无证逮捕为当然之选。
法国、英国是纠问制和对抗制的典型，分别代表着刑事程序法治现代化的不同类型。
但它们在涉及拘留或逮捕这一剥夺公民人身自由的重大法律措施方面，不约而同地采用了一种权力宽容的态度。
究其根源，与两方面因素直接相关。
一方面，无证的拘留、逮捕是有效侦查的必要手段，尤其在案情紧急或发生严重犯罪的情况下更是如此。
这顺应了一种几近普遍的共识：
为实现有效的犯罪控制，必须为警察配备广泛控制和监管公民的权力，而法律也应从禁止警察干涉公民事务转为调整已被认为不可避免的干涉。
另一方面，相对于审前羁押，拘留、逮捕所伴随的剥夺人身自由的期限极为短暂。
换言之，适用拘留、逮捕对犯罪嫌疑人法益的损害远远不及羁押，因此，从比例原则角度，限制警察权力的需要并不迫切。
尽管如此，基于对权力扩张固有的担心，法、英两国都规定了一定的制衡机制。
法国法的制衡机制有两种：
其一是规定作出拘留决定的主体只能是高级警官，即司法警察警官，司法警察警员、助理司法警察警员等下级警察无权决定。
其理论依据是，在高度科层化的警察系统中，居于上层的官员在经验、权威方面更胜一筹，行事也更为谨慎。
其二是事后报告制，即警察拘留犯罪嫌疑人后，应当迅速将此事由报告共和国检察官，由后者实施拘留监督。
英国法采用事后审查制，其内容是，犯罪嫌疑人被逮捕至警察局后，拘留警察应就是否有足够的证据指控他犯罪进行审查，在此基础上作出继续羁押、保释或无条件释放的决定。
相对于法国法的事后报告制，英国法的事后审查制在确定逮捕和拘留的合理性方面有着实质性的决定权力，而不仅仅是象征性的监督。
无论是事后报告制还是事后审查制，对于不合理的拘留、逮捕，都能发挥相当程度的过滤作用。
经验之二：
在到案羁留环节，针对犯罪嫌疑人的调查权广泛、深入，而犯罪嫌疑人诉讼权利、羁留待遇保障亦较为充分，同时，还有一定的权力监督机制对此调适。
随着嫌疑人身份被正式确定，到案羁留环节必然形成权力行使与权利保障的尖锐冲突。
在法、英两国，犯罪嫌疑人被羁留于警察局内。
这是一个相对封闭的环境，侦查人员借此展开讯问及其他以嫌疑人为直接对象的调查活动。
调查活动的中心都是对犯罪嫌疑人进行讯问。
作为一种重要的取证方式，两国法都规定，警察对于讯问的过程和结果，都应进行记录。
然而，由于整体上诉讼构造及技术路径的差异，这两个国家无论在讯问的制度规定上，还是实践运作中，都表现出很大的差异。
制度差异主要表现在权利告知程序、讯问条件及不当讯问的法律后果方面。
具体而言，法国法并不要求警察在讯问时告知嫌疑人所享有的诉讼权利，包括对抗讯问的权利如沉默权，而权利警告在英国是一个必经程序；法国法不限制每一次讯问的时间，而英国法不仅规定了每次讯问不超过2个小时，还规定了24小时之内的最长讯问时间；法国法并未严格限制警察的不当讯问，而英国仍沿袭其普通法的排除法则；等等。
由于制度导向不同，两国的讯问实践也因之分别。
在BronMcKillop的个案考察中，警察讯问时间远远长于英国内政部的调查小组在英国警察局里的发现；不当讯问方面，法国的情况也似糟糕许多。
尽管存在如上分别，鼓励警察讯问却是两国法律和实践的共同取向。
拘留讯问所具有的强大的事实发现功能，直接危及犯罪嫌疑人的根本利益，如意志自由、羁留处遇等。
为了避免权力滥用，法、英两国设立了相应的控制机制：
犯罪嫌疑人的诉讼权利体系和拘留监督制度。
对于诉讼权利，两国法律都有系统规定，但英国的权利保障似乎更加充分。
总体上有三个特点：
第一，权利配置方面，都规定了实质性的程序权利。
两国立法都赋予犯罪嫌疑人在拘留期间享有沉默权和律师咨询权。
这两项权利都是“实质性”的，能够帮助犯罪嫌疑人有效对抗警察讯问和侦查。
就沉默权而言，嫌疑人可以通过主张这一权利而避免讯问，也可以在讯问中任何时候通过拒绝回答问题而退出讯问。
就律师咨询权来说，嫌疑人通过咨询律师，客观地了解自己的处境，从而帮助自己在讯问和其后的诉讼中作出有利于己的决定。
比较而言，法国法对于上述两项权利的限制似乎过多。
例如，对于沉默权，警察没有提示的义务，从而造成实践中不少被拘留人员难以主张这一权利；又如，律师会见自己当事人时，每次谈话时间不超过30分钟，这大大限制了律师作用的发挥。
第二，权利行使方式上，都有相应的保障机制。
法、英两国法律都规定了值班律师制度来保障犯罪嫌疑人知悉权利和行使权利。
从实践效果看，法国似乎不及英国。
在法国，律师扮演的似乎更多是心理医生的角色。
而英国法在值班律师制度之外，还规定了书面的权利行使方式。
犯罪嫌疑人无论是主张权利还是放弃权利，都必须由警察以书面方式记录，从而确保权利行使的真实性与自愿性。
法国则缺乏这一机制。
第三，行使权利对侦查权的影响似乎并不明显。
在法国，实践中警察主要通过施加审讯压力、延迟律师会见及限制会见时间等方式削弱犯罪嫌疑人权利的影响。
JaquelineHodgson、StewvartField与AnderewWest等人的考察证实了这些做法。
英国学者的多项研究发现，尽管权利实践具有普遍性，但权利行使并未明显妨碍侦查目的的实现。
例如，英国内政部的研究报告发现，主张沉默权并给犯罪嫌疑人带来有利的诉讼结果。
另一种控制机制是拘留监督。
法国的拘留监督通过共和国检察官进行，亦称司法监督。
英国的拘留监督由警察局内级别较高的警察（拘留警察）负责，其性质是行政监督。
两种机制下，都要求监督官员通过亲眼观察或审查拘留记录的方式了解警察权力行使和被拘留人权利、待遇的保障情况。
表面上看，行使监督权的检察官较之拘留警察更具有中立性，拘留监督效果理应更好。
然而，实际情况并非如此。
英国的拘留警察实际扮演着被拘留人权利的保护人、处遇和待遇的监督人角色，这得益于《1984年警察与刑事证据法》及《警察工作规程》对拘留警察职责的细致规定，以及拘留警察的近距离工作条件。
与之相比，法国法对检察官监督角色的规定似乎过于笼统，同时，检察官对于警察局的工作环境又较为疏远，因此，监督乏力就不难理解。
但是，考虑到检察官同时又是侦查指挥人员，负责侦查的警察在案件发生时、实施拘留后及采取其他强制性调查措施时，均需向检察官报告相关情况，因而，检察官了解案情、监督拘留的途径依然存在。
经验之三：
案件处理被设计为侦查程序的终结环节，既有利于促进理性侦查，节约司法资源，也有利于保障犯罪嫌疑人的人身自由。
在法国，只有极少比例的重罪案件在警察拘留之后经历预审程序。
除此之外，法、英两国的警察拘留通常就是侦查程序的终结阶段，拘留结束时的案件处理标志着侦查的结束，案件或进入起诉、审判程序，或者被过滤到刑事程序之外。
概言之，警察拘留的案件处理具有侦查程序的终决性功能。
这对于警察机关和犯罪嫌疑人来说，都有着不同寻常的意义：
对于享有侦查资源和具备各种侦查手段的警察机关，案件处理的终决性功能能够促进警察的理性侦查，使逮捕权或拘留权的运用更加谨慎。
首先，拘留案件处理意味着案件管辖权的转移，警察机关不再享有继续侦查的权力。
受此指引，警察机关应当确保进入拘留环节的犯罪嫌疑人具有相当的犯罪嫌疑，同时，案件应能在短时间内彻底查清。
因此，警察机关必须慎重地行使逮捕、拘留权。
这就提出了“充分侦查”的要求，即，负责侦查的警察应当在决定逮捕、拘留之前积极地展开调查，以最大限度地查清事实，查找一切可能的证据线索。
不仅如此，警察机关还必须在短暂的拘留期间内进行有效的讯问及其他针对嫌疑人的调查，以完善指控证据体系。
从权利保障角度，案件处理的终决性功能延伸出保释普遍化的效果。
就英国的警察实践看，TomBucke和DavidBrown的研究发现，在拘留后被提起指控的情形中，保释所占比例高达80%。
这意味着，绝大多数被指控者避免了审前羁押，其正常的生活、工作状态得以维持。
保释权利的意义不止于此，在保释状态下，犯罪嫌疑人可以更有效地进行辩护准备。
在促进侦查理性和保障被指控者自由的同时，警察拘留结束时的案件处理还有效地节约了司法资源，减少政府的不必要投入。
其作用机制是：
一方面，由于侦查活动密集进行，侦查拖延现象可以在相当程度上得以避免或减少；另一方面，由于绝大多数被指控者被保释候审，羁押的成本支出亦得以节约。
就后一方面，可以根据英国内政部缓刑部门的统计进行大致估算。
根据1997～1998年保释监督、羁押成本和1997年的保释比例进行计算，仅此一项，政府当年大致节约14亿英镑，约占1997年司法部门总支出的20%。
（二）中国问题
由于复杂的原因，我国侦查到案的制度与实践的背离相当严重，以至于很难单一地从规范或实践维度对我国侦查到案制度进行评判。
比照法、英两国的经验，我国侦查到案存在的主要问题是，在权力行使与权利保障之间，并没有做到适当的协调。
在不涉及犯罪嫌疑人重大利益的某些环节，不考虑侦查效果，过度限制侦查权力；而在犯罪嫌疑人利益更加重要的其他一些环节，则单纯为了追求侦查目的而严重损害犯罪嫌疑人基本权益。
无论是规范上还是实践中，都不同程度地存在上述问题。
问题之一：
在到案措施适用环节，侦查权力所受的规范限制过严，而实践中又过于随意。
传唤、拘传、留置等到案措施适用带来的直接后果是，犯罪嫌疑人会受到侦查机关的短暂羁留。
尽管由此限制了犯罪嫌疑人的人身自由，但由于时间短暂，加之并未如拘留、逮捕带来“犯罪标签”式的影响，故所涉利益并不重大。
与之对应，在侦查实践中，现行犯、准现行犯及调查中犯罪嫌疑人突然出现等紧急情形不断增多，以至于侦查模式从“由案到人”渐变为“由人到案”。
后一模式要求一线侦查人员准确地判明案情，当即立断地采取侦查措施。
为此，必须减少不必要的审查环节和权力制约，以提高侦查效率。
如果仍遵循官僚式的侦查管理机制，极易贻误侦查破案时机。
将到案后果与其侦查目的进行比较，可以发现，侦查利益实重于犯罪嫌疑人利益保障的需要。
故从制度层面，应赋予侦查人员充分的自由裁量权。
但为确保侦查权的理性行使，在不妨碍侦查效率的前提下，亦需通过一定机制加以监督或审查。
以上述观点为基准审视到案措施的规范与实践，可发现一些突出问题。
在规范方面，无证到案措施配置不足。
在三类到案措施中，留置大体上属于无证到案措施，而传唤、拘传则是典型的有证到案措施。
上述三种到案措施并不能够完全覆盖实践中需要到案的各种情形。
首先，留置的适用主体严格、适用范围较为有限。
留置只能由公安机关派出所的人民警察使用，刑侦、经侦、禁毒、国保等侦查部门和办理交通肇事案件的交警部门并不享有这一权力，而这些部门在办理刑事案件过程中同样可能面临诸多紧急情形，但缺乏同样的权力配置。
从适用范围看，留置所适用的四种情形也远不能代表一切侦查中的紧急情形。
甚至可以认为，留置适用的情形是案件情况模糊，尚不能确定留置对象涉及的是违法还是犯罪行为。
一旦确定嫌疑人犯罪无疑，则必须适用刑事诉讼法规定的到案措施，而不能再采取行政强制措施（留置）。
其次，传唤、拘传并不具有适用于紧急情形的品质。
侦查人员使用传唤、拘传时必须出示《传唤通知书》或《拘传证》，而获得这两种执行文书，必须事先经过上级领导的审批。
这种“审批——执行”的令状机制较为耗时，传唤、拘传也因此不可能适用于任何紧急情形。
实践中，侦查机关也未完全遵循规范设定的程式。
如上文所述，口头传唤、抓捕得到了相当广泛的运用。
从实现侦查目的方面，口头传唤、抓捕大致弥合
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