新机制政策对城乡义务教育财政资源均衡配置影响的实证研究.docx

1、新机制政策对城乡义务教育财政资源均衡配置影响的实证研究首都师范大学学报（社会科学版）Journal of Capital Normal University2011年第5期（Social Sciences Edition ）（总第202期）教育研究“新机制”政策对城乡义务教育财政资源均衡配置影响的实证研究龙文佳薛海平王颖摘要：该研究采用中国六个省所有县级义务教育阶段学校层面数据，全面评估了“新机制”政策对城乡义务教育阶段学校教育财政资源均衡配置的影响。研究结果发现，改革虽没有改变义务教育阶段城乡间学校教育财政资源非均衡配置的现状，但在缩小城乡义务教育阶段学校财政资源配置差距方面仍取得了一定的效

2、果。“新机制”政策需进一步加大对农村以及中、西部地区义务教育阶段学校资金转移支付力度，同时强化对地方政府义务教育经费投入问责，以促进城乡义务教育阶段学校财政资源均衡配置，实现义务教育均衡发展。关键词：“新机制”政策；城乡；义务教育；财政资源；均衡配置中图分类号：G522. 3文献标识码：A文章编号：10049142（2011）05004409收稿日期：2011-03-02作者简介：龙文佳，女，湖南邵东人，首都师范大学教育学院硕士研究生；薛海平（通讯作者），男，湖北黄石人，首都师范大学教育学院副教授，博士，教育经济与管理研究所副所长；王颖，男，江苏宿迁人，首都师范大学研究生部助理研究员，博士。基

3、金项目：本文系北京市教育科学“十一五”规划2010年度重点课题“北京市城乡义务教育均衡发展指数及预警机制研究”的部分研究成果。一、引言由于历史、社会经济发展和政策的原因，在我国的义务教育发展进程中，公共教育资源在区域间、城乡间、学校间、社会不同群体间的配置并不均衡，影响了教育公平和社会公平，成为社会各界关注的热点。为此，我国政府制订了一系列政策以促进义务教育均衡发展，其中一项重要的政策是2005年年末国务院下达的关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知（后文简称“新机制”政策），该政策按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，建立中央和地方分项目

4、、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。中央重点支持中、西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。该政策从2006年农村中小学春季学期开学起在西部实施，2007年扩展到全国。144“新机制”政策的主要目标是解决农村义务教育投入不足问题，巩固“普九”成果。同时其依据现实国情设计的“分地区、分项目、按比例分担”的实施方案，也兼顾了促进义务教育资源均衡配置的目标。截至目前，已有许多研究表明“新机制”政策的实施有效地缓解了农村义务教育投入不足2 4，但鲜有实证研究评估“新机制”政策对我国义务教育资源均衡配置的影响。因此，本研究试图分析“新机制”政策对城乡义务教育财政资源均衡配置的影响，讨论其政策效果，期望能

5、为我国政府制订义务教育均衡发展的相关政策提供参考依据。二、文献综述随着90年代以来我国城乡义务教育不均衡问题的日益凸显，许多学者对该问题进行了理论和实证的研究5 9，得出了许多有价值的结论。本研究着重关注“新机制”政策对城乡义务教育资源均衡配置的影响。张力和李孔珍通过对全国20012006年义务教育生均预算内经费变化情况分析，发现“新机制”政策缩小了城乡差距和区域差距10。范先佐和付卫东通过对中西部部分县市的调研，发现“新机制”政策的实施大大改善了农村中小学的办学条件，缩小了城乡义务教育差距，促进了城乡义务教育的均衡发展11。薛海平和王蓉运用2006年、2007年的调查数据分析得出东、中部义务

6、教育财政资源和教师资源配置非常不均衡，但在2007年春季学期实施“新机制”政策后，城乡义务教育经费投入差距有了明显缩小12。孙志军、杜育红、李婷婷基于20042006年广西、湖北、浙江三个省的学校和县级层面的数据，对“新机制”政策的增量效果和分配效果进行经济计量分析发现，改革提高了义务教育经费中来自财政拨款部分资金的水平和分配的公平程度，改革前获得财政拨款资金较少的学校在改革后财政拨款明显增长，然而改革对于经费总量都没有产生明显的效果。研究还显示，改革对财政投入的增量效果在原来经济水平低、财政能力低、区域面积大的县效果更好13。概括说来，目前我国学者关于“新机制”政策对义务教育资源均衡配置影响

7、的实证研究比较缺乏，许多研究表明“新机制”政策的实施有效缓解了农村义务教育投入不足问题，但鲜有实证研究评估“新机制”政策的实施对我国义务教育资源均衡配置的影响。已有的几项研究也不够系统和深入，没有全面、深入评估“新机制”政策对全国、区域间、县域间三个层面的城乡义务教育财政资源均衡配置的影响。此外，以往的义务教育资源均衡配置研究在指标的选取上，或从教育经费收入的维度，或从教育经费支出的维度展开分析，而教育经费由收入和支出两部分构成，有必要从这两个维度展开考察。因此，本研究将从教育收入和支出两个维度，全面分析“新机制”政策对全国、区域间和县域间的城乡义务教育财政资源均衡配置的影响。三、数据与方法本

8、研究选取2006年、2007年中国东部浙江、山东，中部河南、湖南和西部甘肃、贵州六省县级义务教育经费统计数据，采用统计描述、基尼系数对其进行全国、区域间、县域间三个层面的分析。在指标方面，教育经费由收入和支出两部分构成，由于现有数据比较全面，本研究可以从收入和支出两个维度全面进行考量。本研究将教育收入细分为教育总收入（由预算内收入和预算外收入构成）、预算内收入（主要包括教育事业费拨款、科研经费拨款、基建拨款、其他经费拨款）、预算外收入（主要包括教育费附加征收，集、捐资助学收入，勤工俭学收入和学杂费等）三个具体指标，其中预算内收入为政府的财政拨款，可以测量出政府投入在整个义务教育投入中所占的比重

9、。而将教育支出细分为教育总支出（由事业性经费支出和基建支出构成）、事业性经费支出（包括人员经费支出和公用部分支出）、基建支出三个具体指标。需要指出的是，尽管西部是从2006年开始实施“新机制”政策，东、中部是从2007年开始实施“新机制”政策，但由于本研究的数据样本大部分来自于东、中部地区学校，为了方便比较分析，本研究统一以2006年、2007年作为“新机制”政策改革前后两年，这并不会对研究结论造成较大54影响。四、“新机制”政策对全国义务教育财政资源城乡均衡配置影响分析（一）“新机制”政策对全国小学财政资源城乡均衡配置影响通过对小学教育收入和支出经费各项指标的城乡差距比较（见表1、图1），可

10、看出：第一，2007年，小学的收入指标中，生均教育总收入城市高于农村，生均预算内收入农村明显高于城市，生预算外收入城市明显高于农村。从2006年到2007年小学教育收入经费指标城乡差距的变化趋势来看，生均教育总收入的城乡差距略微缩小，生均预算内收入农村高于城市的幅度更大，生均预算外收入的城乡差距明显拉大。第二，2007年，小学的支出指标中，生均教育总支出和生均事业性经费支出城市均明显高于农村。生均基建支出城市略微高于农村。从2006年到2007年小学教育支出指标城乡变化趋势来看，生均教育总支出和生均事业性经费支出城乡差距均明显拉大，生均基建支出这一指标城乡差距略微扩大，变化不明显。表1小学生均

11、教育经费城乡差距比较（元）教育总收入预算内收入预算外收入教育总支出事业性经费支出基建支出200620072006200720062007200620072006200720062007城市2364. 913017. 981779. 062438. 21586. 91609. 612330. 983263. 372231. 13203. 999. 8859. 47农村2227. 692892. 951885. 532639. 06348. 37293. 262211. 932868. 862133. 472838. 9681. 9629. 9差额137. 22125. 03106. 47200.

12、 85238. 54316. 35119. 05394. 5197. 63364. 9417. 9229.57 图1小学生均教育经费城乡差距比较（元）（二）“新机制”政策对全国初中财政资源城乡均衡配置影响通过对初中教育收入和支出经费各项指标的城乡差距比较（见表2、图2），可以看出：第一，2007年，初中的收入指标中，生均教育总收入和生均预算外收入城市明显高于农村，生均预算内收入一项，城市略微高于农村。2007年较2006年，初中生均教育总收入的城乡差距明显缩小，生均预算内收入从农村略高于城市变为城市略高于农村，生均预算外收入城乡差距有所缩小。第二，2007年，初中的支出指标中，初中生均教育总支

13、出和生均事业性经费支出，城市均明显高于农村，生均基建支出城市略高于农村。2007年较2006年，生均教育总支出和生均事业性经费64支出的城乡差距略为拉大，生均基建支出的城乡差距略为缩小。表2初中生均教育经费城乡差距比较（元）教育总收入预算内收入预算外收入教育总支出事业性经费支出基建支出200620072006200720062007200620072006200720062007城市3353. 664422. 682357. 373504. 53996. 29917. 183282. 594334. 873102. 294256. 38180. 378. 49农村2629. 433999. 0

14、72381. 543437. 62544. 9559. 332909. 053955. 762787. 33899. 23121. 7654. 55差额724. 23423. 6124. 1766. 91451. 39357. 85373. 54379. 11314. 99357. 1558. 5423.94 图2初中生均教育经费城乡差距比较（元）五、“新机制”政策对区域间义务教育财政资源城乡均衡配置影响分析（一）“新机制”政策对区域间小学财政资源城乡均衡配置影响分析1. 小学生均教育总收入（1）2007年，东部小学生均教育总收入城市明显高于农村，西部次之，中部城市略高于农村。（2）2007年

15、较2006年，东、中、西部小学生均教育总收入城乡差距均有所拉大（见表3）。表3小学生均教育总收入（元）东部中部西部200620072006200720062007城市3519. 934474. 201743. 702425. 671744. 382228. 53农村3210. 894043. 621726. 872356. 721668. 432121. 16差额309. 04430. 5816. 8368. 9575. 95107. 372. 小学生均预算内收入（1）2007年，东、中部小学生均预算内收入，农村明显高于城市；西部，城市略微高于农村。（2）2007年较2006年，东、中部生均预

16、算内收入农村高于城市这一趋势更为明显，西部由农村略高于城市转变为城市略高于农村（见表4）。3. 小学生均预算外收入（1）2007年，东部农村小学生均预算外收入远远低于城市，中部农村明显低于城市，西部农村略高于城市。（2）2007年较2006年，东部小学生均预算外收入城乡差距进一步拉大，中部由农村略微高于城市转变为城市明显高于农村，西部仍然是农村略高于城市，城乡差距变化不大（见表5）。74表4小学生均预算内收入（元）东部中部西部200620072006200720062007城市2417. 293317. 821354. 152031. 351571. 612040. 58农村2569. 173

17、561. 211479. 192207. 251586. 472023. 70差额151. 88243. 39125. 04175. 9014. 8616. 88表5小学生均预算外收入（元）东部中部西部200620072006200720062007城市1105. 371255. 83389. 55247. 68173. 2281. 50农村659. 90598. 16390. 94145. 49187. 9597. 46差额445. 47657. 671. 39102. 1914. 7315. 964. 小学生均教育总支出（1）2007年，东、中、西部小学生均教育总支出城市均高于农村，中部城

18、乡差额最大，其次为东部，西部差额最小。（2）2007年较2006年，东、中、西部城乡差距均有所拉大，中部城乡差距大幅拉大（见表6）。表6小学生均教育总支出（元）东部中部西部200620072006200720062007城市3467. 424347. 841715. 343111. 451727. 792208. 58农村3165. 633998. 561731. 682344. 161660. 872108. 39差额301. 79349. 2816. 34767. 2966. 92100. 195. 小学生均事业性经费支出（1）2007年，东、中、西部小学生均事业性经费支出城市均高于农村，

19、中部城乡差额最大。（2）2007年较2006年，东部城乡差距明显拉大，中部城乡差距大幅拉大，西部城乡差距略为拉大（见表7）。表7小学生均事业性经费支出（元）东部中部西部200620072006200720062007城市3222. 134218. 091694. 223073. 601705. 122198. 46农村3045. 183938. 531667. 052332. 161617. 972092. 79差额176. 95279. 5627. 17741. 4487. 15105. 676. 小学生均基建支出（1）2007年，东、中部小学生均基建支出城市均高于农村；西部农村略高于城市。

20、（2）2007年较2006年，东部城乡差距有所缩小，中部由农村高于城市转变为城市高于农村，西部农村仍然高于城市，但幅度有所减小（见表8）。表8小学生均基建支出（元）东部中部西部200620072006200720062007城市245. 29129. 7521. 1237. 8422. 6710. 11农村130. 5260. 0364. 6312. 0042. 9015. 61差额114. 7769. 7243. 5125. 8420. 235. 50（二）“新机制”政策对区域间初中财政资源城乡均衡配置影响分析1. 初中生均教育总收入（1）2007年，东、中、西部初中生均教育总收84龙文佳

21、薛海平 王颖 “新机制 ” 政策对城乡义务教育财政资源均衡配置影响的实证研究 入城市均大幅高于农村 。 （ 2 ） 2007 年较 2006 年， 东部初中生均教 育 总 收 入 的 城 乡 差 距 有 所 缩 小， 表9 东部 2006 城市 农村 差额 5135. 38 4444. 84 690. 54 2007 6336. 30 5713. 54 622. 76 2006 中、 西部城乡差距 均 有 所 扩 大， 中部尤为明显（ 见 表 9） 。 初中生均教育总收入（ 元） 中部 2007 3887. 38 3478. 46 408. 92 2006 2212. 32 1870. 98

22、341. 34 2448. 96 2260. 01 188. 95 西部 2007 2793. 24 2387. 31 405. 93 2. 初中生均预算内收入 （ 1 ） 2007 年， 东部初中生均预算内收入城市 略高于农村， 中、 西部初中生均预算内收入城市均 明显高 于 农 村， 西 部 城 乡 差 距 大 于 中 部。 （ 2 ） 2007 年较 2006 年， 东部初中生均预算内城乡差 表 10 东部 2006 城市 农村 差额 3334. 03 3404. 83 70. 80 2007 4590. 91 4564. 78 26. 13 2006 中部初 距由农村高于城 市 变 为

23、 城 市 略 高 于 农 村， 中生均预算内收入由农村高于城市变为城市高于 农村， 西 部 城 市 仍 然 高 于 农 村， 城乡差距有所拉 大 。 （ 见表 10 ） 初中生均预算内收入（ 元） 中部 2007 3294. 72 3190. 47 104. 25 2006 1889. 80 1721. 36 168. 44 1766. 99 1900. 59 133. 60 西部 2007 2429. 37 2225. 00 204. 37 3. 初中生均预算外收入 （ 1 ） 2007 年， 东部初中生均预算外收入城市 中、 西部初中生均预算外收入城市明 远高于农村， 表 11 东部 20

24、06 城市 农村 差额 1801. 35 1040. 01 761. 34 2007 1745. 39 1142. 80 602. 59 2006 显高于农村 。 （ 2 ） 2007 年较 2006 年， 东部城乡差 距明显缩小， 中部 略 为 缩 小， 西部有所扩大（ 见表 11 ） 。 初中生均预算外收入（ 元） 中部 2007 590. 31 287. 99 302. 32 2006 322. 52 149. 61 172. 91 681. 97 359. 43 322. 54 西部 2007 363. 87 162. 31 201. 56 4. 初中生均教育总支出 （ 1 ） 200

25、7 年， 东、 中、 西部初中生均教育总支 出城市均明显高于农村 。 （ 2 ） 2007 年较 2006 年， 表 12 东部 2006 城市 农村 差额 4999. 49 4425. 15 574. 34 2007 6163. 41 5625. 33 538. 08 2006 东部城乡差距有所缩小， 中、 西部城乡差距有所扩 大（ 见表 12 ） 。 初中生均教育支出（ 元） 中部 2007 3841. 16 3453. 11 388. 05 2006 2122. 69 1861. 95 260. 74 2446. 68 2239. 44 207. 24 西部 2007 2749. 49

26、2379. 27 370. 22 5. 初中生均事业性经费支出 （ 1 ） 2007 年 ， 东、 中、 西部初中生均事业性 城 市 均 明 显 高 于 农 村 。 （ 2 ） 2007 年 经费 支 出， 较 2006 年 ， 东、 中、 西 部 城 乡 差 距 都 有 所 扩 大， 中部最明显， 东 部 次 之， 西部变化幅度最小（ 见 表 13 ） 。 49 龙文佳 薛海平 王颖 “新机制 ” 政策对城乡义务教育财政资源均衡配置影响的实证研究 表 13 东部 初中生均事业性经费支出（ 元） 中部 2007 6053. 54 5517. 83 535. 71 2006 2357. 55 2

27、215. 69 141. 86 2007 3789. 20 3437. 20 352. 00 2006 2034. 98 1709. 73 325. 25 西部 2007 2669. 39 2330. 21 339. 18 2006 城市 农村 差额 4654. 71 4212. 72 441. 99 6. 初中生均基建支出 （ 1 ） 2007 年， 东、 中、 西部初中生均基建支出 城市均高于农村 。 城乡差距不大 。 （ 2 ） 2007 年较 2006 年， 东 部 城 乡 差 距 明 显 缩 小， 中部也有所缩 小， 西部由农村高于城市转变为城市高于农村 （ 见表 14 ） 。 表

28、14 东部 2006 城市 农村 差额 2007 初中生均基建支出（ 元） 中部 2006 2007 51. 96 西部 2006 2007 87. 72 80. 10 段城乡财政资源配置的均衡程度 。 2007 年， 小学生均预算内收入基尼系数在 0. 2 到 0. 3 之 间， 表明县域间小学阶段的生均预 初中的生均 算内收入分配处 于 比 较 平 均 的 状 态， 预算内收入基尼 系 数 处 于 0. 3 到 0. 4 之 间， 表明 县域间初 中 阶 段 的 生 均 预 算 内 收 入 分 配 相 对 合 理； 县域间小学和 初 中 的 生 均 教 育 总 收 入 基 尼 系 数也均处

29、在 0. 3 到 0. 4 之 间 的 相 对 合 理 状 态； 小 学和初中的生均预算外收入基尼系数均大于 0. 6 ， 表明县域间义务教育阶段预算外收入差距悬 殊 。2007 年较之 2006 年， 除 生 均 预 算 外 收 入 外， 各项收入指标的 基 尼 系 数 均 有 所 缩 小， 特别值得 一提的是小学的生均预算内收入基尼系数由 2006 年的相对合理状态转变为 2007 年的比较 平 均状态 。 2007 年， 县域间生均 教 育 总 支 出 和 生 均 事 业 性经费支出 的 基 尼 系 数， 小 学 和 初 中 均 处 在 0. 3 到 0. 4 之间 的 相 对 合 理

30、状 态 。 2007 年 较 之 2006 年， 县域间小学的 生 均 教 育 总 支 出 基 尼 系 数 和 生 均事业性经费支 出 基 尼 系 数 略 微 扩 大， 县域间初 中的生均教育总支出基尼系数和生均事业性经费 支出基尼系 数 有 所 缩 小， 但 变 化 都 没 有 超 出 0. 3 到 0. 4 的相对合理状态的范围（ 见表 15 ， 图 3） 。 344. 79 109. 88 89. 13 212. 43 101. 90 23. 75 132. 36 7. 98 65. 38 15. 91 152. 21 49. 07 36. 05 64. 49 31. 03 “新机制 ”

31、 六、 政策对县域间义务 教育财政资源城乡均衡配置分析 基尼系数是 20 世 纪 初 意 大 利 经 济 学 家 基 尼 根据洛伦茨曲线设计的判断收入分配平等程度的 基尼系数就越小， 指标 。 收入分配越是趋向平等， 反之， 基尼系数就越大 。 联合国有关组织规定： 基 尼系数若低于 0. 2 表 示 收 入 绝 对 平 均； 0. 2 0. 3 表示 比 较 平 均； 0. 3 0. 4 表 示 相 对 合 理； 0. 4 0. 5 表示收入差距较大； 0. 6 以上表示收入差距悬 殊 。 目前， 基尼系 数 越 来 越 多 地 应 用 于 对 教 育 公 平程度的测量， 本研究将运用这一指标来衡量我 国义务教 育 县 域 间 财 政 资 源 城 乡 配 置 的 均 衡 程 本 度 。 借鉴收入分 配 指 标 的 基 尼 系 数 划 分 思 想， 2007 年 各 项 指 标 的 所 有 县 域 城 研究将 2006 年 、 镇及农村教育经 费 数 据 按 从 低 到 高 划 分 为 10 个 组， 分别计算 得 出 各 项 指 标 的 基 尼 系 数 。 这 些 指 标基尼系数的大小直接反映了县域