我国稀土产业政策效果实证研究.docx

1、我国稀土产业政策效果实证研究我国稀土产业政策效果实证研究交税品位负于何在 2015年第2期我阁稀土产止政策效果实证研究*王玉珍内容提要 2014年 3 月稀土贸易争端案的失利是否意味着我国稀土产业政策的全面失效，怎样理解我国稀土产业政策在国际贸易争端中的失利与国内实施效果之间的关系，是本文要研究的主要内容。在对我国稀土产业在市场失灵时出现的问题以及所采取的产业政策进行现实判断和描述性分析的基础上，本文通过引入时间虚拟变量，运用计量经济分析工具和方法，分析我国所采取的阶段性稀土产业政策效果。研究结果表明，从总体上看政府通过产业政策对稀土产业的干预是有效的;但政府对稀土产业的干预并不是万能的和无代

2、价的，贸易争端案的失利表明我国政府没有使用合规的手段实现合理的目的 。为此，政府应对稀土产业整体发展战略进行顶层设计、分步推进，构建完善的产业政策体系;整个政策体系的设计要充分考虑国际形势、WTO 贸易规则和国内存在问题及发展态势，运用合规的政策手段实现合理的政策目标;同时，要以市场机制为基础制定稀土产业政策，并充分发挥行业协会在解决贸易争端中的作用 。关键词稀土产业市场失灵产业政策有效性政策效果2014年 3 月 26 日，世界贸易组织公布了 2012年 3 月 13 日美国、欧盟和日本针对中国限制稀土出口贸易诉讼的裁定，认为中方涉案产品的出口管理措施违规。这场持续两年多的稀土国际贸易争端案

3、的败诉引发了各种争议，其中尤以日本、美国等国的评论最为尖锐，认为这是;中国稀土从出口到政策的全线失败;(王静爽， 2014) 。这进一步引发了各界对我国稀土产业政策实施有效性的种种猜测和质疑。实际上，自 20世纪 80年代以来我国稀土产业得到了迅速发展，但伴随快速发展的同时，也暴露出稀土产业面临的价格长期低迷、资源开采粗放、环境污染严重、产能过剩、产业自我发展能力滞后等种种问题。与其他一般竞争性产品不同，作为一种具有战略意义的资源性产品，伴随稀土产业不同发展阶段面临的各种问题，我国政府制定与实施了不同的产业政策 。这些产业政策不仅涉及到对稀土出口的管理，更有针对国内稀土产业生产与发展中各种问题

4、的措施。对如何全面认识我国稀土产业政策的有效性、稀土贸易争端的失利是否意味着我国稀土产业政策的全面失效、怎样理解我国稀土产业政策在国际贸易争端中的失利与国内实施效果之间的关系、如何调整和改变我国稀土产业政策以适应国际市场规则等问题的回答，正是本文要研究的主要内容。一、文献综述自 20 世纪 50-70 年代日本实施产业政策获得巨大成效后，引起世界广泛关注。自此，理论界对产业政策的关注与研究也在不断深入，*本文得到国家社会科学基金项目;行业协会在资源性产品对外贸易中的战略转型研究;(批准号: llBJL052)的资助。39 宏观位游研元 2015年第 2期尤其是对产业政策效应的研究。根据日本发展

5、实践，日本经济学者认为实施产业政策的理论依据是自由市场经济存在着市场失灵的可能性。为此，小宫隆太郎、奥野正宽和铃村兴太郎(1984)就曾指出;狭义的产业政策的中心课题就是针对与资源分配相关的市场失灵所采取的对策;。在此基础上，日本学者将产业发展中市场失灵的表现归结为比较优势下后发优势的制约、规模经济的无法实现、产业结构转换的被动性、技术开发的间断性、对其他社会利益的损害等(陈淮， 1990) 。尽管日本学者给出了产业政策实施的理论依据，但不同国家的学者们对产业政策实施必要性的认知依然存在分歧，因此通过对产业政策有效性进行研究就成为是否有必要以及如何实施产业政策的关键。 Amsden ( 198

6、9 )和Luedde-N eurath ( 1986 )分别通过对成功实施产业政策的日本和韩国进行研究，得出产业政策是促进国家经济增长重要因素的结论;Monke 和 Pearson ( 1989 )、 Rodrik(2007) 、 Criscuolo等 (2012) 、 Aghoin等 (2012)则通过不同研究方法对不同国家实施的产业政策进行分析，结果表明产业政策对产业促进是有效的。但是对于产业政策的有效性，也有其他学者提出了质疑。Krueger 和 Tuncer ( 1980 )通过对土耳其不同产业的实证研究发现，受到较多保护的产业全要素生产率增长率并未显示高于较少保护的产业;Beason

7、 和 Weinstein (1996) 、 Lee (1996) 以及Lawrence 和 Weinstein ( 1999 )则分别以日本、韩国和日韩两国为研究主体，得出与 Krueger 和Tuneer ( 1980 )大致相同的结论。此外， Spissinger 等(1999 )、 Naud (2010) 的研究成果同样表明，产业政策的实施难以发挥出有效的作用O国内对产业政策效应的研究始于 20世纪 90年代，且多建立在产业政策是有效的理论假设之上。在 21 世纪之前，学者们对产业政策效应的关注更多侧重于总体产业政策实施的必要性、40 有效性和局限性(周振华， 1990; 郭克莎， 19

8、98;汪同兰和齐建国， 1996);进入 21 世纪后，学者们更多关注钢铁、汽草、体育等重点产业的产业政策效应，并得出几乎一致的结论:即产业政策给产业的产销量增长、行业集中度等带来明显的促进作用(梅良勇和张四诲， 2007; 刘光柱和刘河北， 2012; 林建君和李文静， 2013) ;但在某些情况下，产业政策只能对产业的发展起到一定的加速或迟滞作用，产业自身的发展潜力才是产业发展的关键(舒锐， 2013 )。对于稀土产业的研究，国内学者最初的关注点主要集中在稀土产业发展中的具体技术方面;随着稀土产品对外贸易的快速发展，学者们开始从经济学视角关注稀土产业O这些文献大多着眼于稀土的定价权缺失问题

9、(宋文飞、李国平和韩先锋， 2011 ;周代数、李小芬和王胜光， 2011 ;曾先峰、李国平和汪海洲，2012) 、稀土产业存在问题和可持续发展(陈志和刘峰， 2011 ;李仲学、刘宇和赵怡晴， 2012; 吴志军， 2012a 、 2012b)以及稀土产业的产业组织问题(徐毅鸣， 2012; 张丽颖和李胜连， 2012) 等方面，也有少数学者开始关注稀土产业政策(苏文清，2009;吴志军， 2012a 、 2012b) ，但这些研究并没有深入涉及到产业政策的实施效果或对实施效果进行评价与分析等方面。从总体上看，纵观国内外对产业政策有效性的研究文献，存在着两种不同的看法。日本、韩国等国产业政策

10、实践的成功，从实证角度证实了产业政策有效的理论假说;同时，基于;市场失灵;或转型期市场作用不充分背景下，我国学者也从实证角度证实了政府所实施的产业政策会给产业发展带来一定的促进作用。那么，对于具有不可再生的资源性产品，稀土产业政策是否会对稀土产业发展中存在的种种市场失灵表现带来积极的促进效应，在国际贸易争端中的失利是否意味着稀土产业政策的全面失效呢?对此，本文将在对我国稀土产业发展面临的各种问题以及所采取的产业政策进行现实判断宏观位游研元 2阳年第2期和描述性分析的基础上，通过引人时间虚拟变量，运用计量经济分析工具和方法，分析我国各阶段稀土产业政策的有效性;同时，结合稀土产业国际贸易争端，重点

11、关注稀土产业政策在国际贸易与国内领域实施的效果，以求为政府决策和政策制定提供理论根据。二、稀土产业发展问题及产业政策的现实判断与分析产业政策实施的理论依据是自由市场经济存在市场失灵;在我国稀土产业长达几十年的发展过程中，随着国内外局势的变化同样出现了市场失灵所引发的各种问题。因此，本文在对各种问题进行判断与分析的同时，结合我国的稀土产业政策实际，为计量分析的指标选择与确定提供理论基础。(一)稀土产业发展中市场失灵表现的判断与分析在稀土产业发展的几十年里，元序竞争、过度生产、重复建设、产能过剩、资源开采粗放、环境污染严重、产业集中度低等种种市场失灵问题已逐渐成为顽疾，给整个稀土产业发展带来很大影

12、响。1 、无序竞争导致稀土出口价格定价权缺失和低迷20世纪 80 、 90年代我国稀土产业迅速发展，但在稀土外汇创收急速上升的同时却是国内企业间为争相出口而进行低价恶性竞争，结果造成国内稀土价格直线式下跌，出口平均价从1990 年的 13608 美元/吨跌至 2001 年最低的3619.5 美元/吨。为获取外汇引发的国内企业间的无序价格竞争使原本价值不菲的稀土资源卖出了;白菜价;破坏了合理的市场经济秩序。图 1 显示随着稀土出口量的不断上升，稀土出口平均价格在 25年前却一直处于低迷状态。2、过度生产和开发导致稀土资源流失严重2刷刷l5OCOO 唰511000 l则 l回 1 19921993

13、 1皿419951蜘 1回11甥 19归自创 2001 2002 拟目200l拙E 团出 2皿720082009211102011 四12|+阳则，鸣) .-疆土出口时阳 |图 1 稀土产品出口量和出口平均价格(1990-2012 年)资料来源 :1991-2012年稀土信息中的;中国稀土;一文中的数据20世纪 80年代稀土产业快速发展时期，我国对稀土产品实行出口退税政策，稀土资源开发和出口管理几乎处于一种失控状态，由此导致国内稀土过度生产和过度开发。从图 2可以看出，我国稀土产量占世界总量的比重由 1994年的 47.449毛上升至 2010年的 97.949毛，呈不断上升态势，几乎成为稀土

14、产品的全球唯一提供者;而美国的稀土产量却由 1994 年的 32.09% 降至2002 年的 5.09% ，随后降为 0。与此同时，我国的稀土储量由 1994年占全球储量的 43%降为 2007年的 30.789毛;美国的稀土储量同期却没有太大的变化 。这种发展格局容易造成国家对资源性产品贸易形成;发展梯次;的依赖和;资源诅咒;后果 (Davis ， 2010) 。1< 1:iJJJl锦4 1拥 19币6 1991 1四819992删 2 1 2002 2刷刷4 四05 2005 2001 2008 2009 四 10 拥 11-中国带土产量占世界且量比重 -费国罹土产量占世界且量比重图

15、 2 中、美两国稀土产量占世界总量比重对比( 1994-2011 竿)资料来源: USGS , 1996-2013 年 ;U.S. Geological Survey, Mineral Commodity Summaries: rare earth; ,hup:l/minerals.usgs. gov/minerals/pubs/commoditylrare_earths/ 3 、盲目扩张导致重复建设严重和产能过剩在我国，稀土采矿权归地方政府支配。为41 交税品位玲研元. 2015年第2期此，地方政府下发的采矿证往往主要集中在当地采矿企业，由此在冶炼加工环节出现了中央企业、地方企业、民营企业与

16、外资企业竞相发展的局面。开采与冶炼加工环节的分离，使稀士资源的开发利用重复建设现象严重。不仅如此，长期以来在巨额利润驱使下企业超指标生产成为常态;稀土矿无证开采、越界开采等现象更是屡禁不止 O市场价格信号缺失导致稀士产业长期处于产能过剩的状态，供求矛盾不断恶化 O 图 3显示我国稀土矿产品产量几乎均高于国内消费量，尤其是 20世纪 80年代后期随着稀土产业的快速发展，产能过剩局面不断加剧，造成资源的极大浪费O:立工吨|1990 1992 1994 1998 199币 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 问稀二矿产品生产量明时!即 国内;!费量(吨) I 图 3

17、 稀土矿产品生产量与国内消费量对比( 1991-2012 年)资料来源 :1991-2012年稀土信息中的;中国稀土;一文中的数据4、开发和应用不足导致产业自我发展能力落后稀土是现代新技术、新材料和新能源等新兴产业不可替代的战略性资源。但一直以来，我国在稀土领域的研究与应用却主要集中在稀土分离提取技术方面，稀土生产和出口以污染大、附加值较低的中上游产品为主;低端产品过剩，高端产品匮乏;对稀土的深加工和应用开发仅仅停留在传统领域，基本处于产业链;微笑曲线;的价值链低端，产业自我发展能力严重不足(陈志和刘峰， 2011 )。显然，技术开发所具有的溢出效应使稀土产业的深入开发具有公共财富特征，从而也

18、是市场自身无法解决的。5 、开采粗放导致环境污染严重和生态环境恶化42 环境和生态问题一直伴随着稀土产业的发展过程:稀土矿生产往往伴随着放射性物质的产生，由于开采技术的制约，逐利的企业往往采取粗放的方式对稀土进行私挖滥采，由此产生的大量废水、废渣严重污染破坏了当地土壤和水源 O 国有企业稀土开采的吨回收率仅为 60% ，大型的民营企业回收率只有 40% ，一些私采乱挖的矿山甚至只有 5% ，稀士资源被大量浪费(王瑞之， 201 1) 0 显然，在企业对利润最大化的追求中，并不会将环境污染和生态恶化纳入自身考虑的范围;单纯的市场行为不可能保证资源的合理使用和实现社会共同利益O6、产业集中度低，无

19、法实现规模经济尽管我国稀士工业化生产开始于 20世纪 50年代，但由于稀土矿产资源多分布在偏远地区，再加上改革开放后贸易政策背后的巨额利润催生了一大批小企业进入稀土行业，进行稀土资源的生产开发。2010年以来，仅各类稀土生产企业就多达 200余家，其中骨干企业有 20余家(倪平鹏、蒙运兵和杨斌， 2010) ;而对于同样属于资源性产品的铁矿石，仅世界三大铁矿石生产公司(澳大利亚力拓公司、必和必拓公司以及巴西淡水河谷公司)的产量就可占到全球的 113; 2012 年三大铁矿石生产公司共生产铁矿石 6.8 亿吨，占全球产量的 36%。显然，稀士产业的这种实际情况根本无法形成规模经济优势和产业发展优

20、势;当然，低下的产业集中度也使我国稀土产品在国际市场上无法拥有价格;话语权;尽管我国稀土供应量已经从 1994年的 47.44%上升至2010 年的 97.94% ，甚至在实施配额限制后的2013 年，其供给也占到全球的 90.9% (USGS , 2014) 0 (二)稀土产业政策判断与分析与其他产业不同，稀土产业在我国经济建设中有着举足轻重的地位。早在 1978年我国就成立了与稀土产业相关的领导小组或全国性办公室(尽管在不同阶段因附属机构不同而名称不同) ; 且在国务院的六次政府机构改革中，均专门保留了对稀土行业以及稀土在相关行业推广应用的管理职能。在稀土产业发展的不同阶段，政府也针对性地

21、实施了不同的产业政策。从总体上看，伴随着稀土产业发展的不同阶段，我国稀土产业政策也在逐渐从局部管理到全面管理不断加强。具体来说，产业政策的实施可分为三个阶段。第一阶段 (1985-1998 年) : ;开放生产、开放供应对稀土产品实行出口退税。这个阶段的产业政策，其实质就是鼓励;用稀土换外汇;。因此，面对巨大的国际市场需求，在潜在利润的诱惑下，我国稀土产量和出口量在这个阶段快速扩张 :20 世纪 80 年代初，稀土出口量还仅为20 吨，到 2006年已经达到历史最高 53313 吨，且稀土出口量占到全球的 970毛，成为世界上稀土资源的主要供应者。显然，这个阶段的产业政策并没有对稀土生产和出口

22、进行限制，对产业发展也没有相应的引导。这直接造成我国的稀土出口产品以原料和粗加工产品为主，且出现稀土产品无序竞争、产能过剩、资源开采粗放、环境污染严重等问题;这些问题在之后的产业发展中逐渐成为一种顽疾。第二阶段(1998-2005 年) : ;限低促高;即限制原料和粗加工的稀土产品出口，鼓励稀土的深加工产品出口。在这个阶段，我国实行稀土产品出口配额许可证、出口配额管制、降低并逐渐取消出口退税以及开采配额等限制性开采政策。政策的目的旨在限制稀土原料和粗加工稀土产品出口的同时力求解决国内稀土产业产能过剩、价格持续低迷的顽疾，但政府每年发放的出口配额实质上几乎均大于世界市场的需求，因此并没有对国际市

23、场需求和价格带来太大的影响。这也是为什么对于几乎同样的稀土出口管理措施和手段，在这个阶段并没有引起国际贸易争端，而约十年后却遭到一些发达国家和地区的贸易诉讼。可见， 2005 年之前政府只是将稀土视为一般出口产品，仍将稀土的出口创宏观任踌研元;2015年第2期汇放在首位而采取鼓励稀土出口的贸易政策;对于产业发展带来的一系列问题并没有采取实质措施，也没有针对性地制定产业长期发展规划，缺乏产业发展顶层设计。第三阶段 (2005一至今) :全面性;稀土新政;。从 2006 年起，国家密集出台对稀土产业的管制政策:对生产实行总量控制，将生产由;指导性计划;调整为;指令性计划;对稀土产品出口征收关税，且

24、不断提高;制定并发布稀土工业产业发展政策和稀土工业中长期发展规划;制定并下发稀土工业污染物排放标准和稀土行业准人条件;公布关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见、关于促进企业兼并重组的意见等文件;建立稀土战略储备制度，严格稀土项目审批等。毫无疑问，这个阶段的;稀土新政;具有很强的针对性:为解决过度生产而采取限制总量，为解决资源流失和价格低迷而征收关税和限制配额，为遏制环境污染而制定准入条件，为实现规模经济而进行企业兼并重组，为确保可持续发展而制定稀土产业中长期发展规划和建立战略储备制度，等等。显然，所有这些举措的目的都是为了保护环境和稀土产业的可持续发展，这一点也获得了 WTO专家组的认可:我

25、国政府限制稀土等原材料出口的目的并未被认定是错误的;相反，我国为保护环境和可用竭资源的初衷并不存在问题，但所采取的一些限制出口的措施并未直接达到最初的目的(刘敬东，2014)。这也就是说，从总体设计上看，该阶段稀土产业政策的针对性很强，保护环境以及国内可用竭资源的目的性也很强，但在涉及与稀土产品相关的国际贸易时存在具体管理措施违规和缺乏合作与沟通的现象。三、稀土产业政策娘果实证检验与分析根据WTO专家组的判决，认定我国在稀土43 宏观位许研觅 2015年第 2期等原材料出口管理措施中存在违规行为。那么，这是否就如同其他国家相关评论指出的;中国稀士从出口到政策的全线失败;呢?本文将通过实证分析检

26、验与判断我国在不同阶段所实施的产业政策是否有效，以为全面、正确认识稀土产业政策提供理论依据。(一)变量选择与方法确定如上所述，我国所实施的稀土产业政策在每个阶段均具有不同的针对性，尤其是第三阶段的;稀土新政;。为此，考虑到产业政策的针对性和直接影响结果，本文选择稀土生产量、出口量、产能过剩状况、环境污染控制等指标，分别表示产业政策对生产总量的控制、对出口的限制、对国内产能过剩和过度生产的控制、对环境的保护等政策效果的衡量。同时，考虑到产业政策带来的间接效应，如限制出口对价格的影响，这里引人稀土产品出口平均价格作为参照。对于稀土产业的规模经济问题，因政府对稀土产业整合的政策探索与推进也只在最近几

27、年，且稀土产业集中度数据获取比较困难，故本文未将对实现规模经济而实施的产业政策效应纳入考察范围。以上所有指标就是本文的被解释变量。值得指出的是，对于环境污染控制指标，全国单纯就稀土产业带来的环境污染数据无法获得，故本文选择稀土生产具有代表性的地区来代替。在我国南北两大稀土生产体系中，南方离子型稀土分布区域重稀土的产量、产能约占全国的 989毛，其中尤以江西赣州所占比重最高，达到 36%; 而且在南方省区的 104个采矿权证中，江西有 89 个，其中有 88个由江西赣州稀土矿业公司掌握(吴中珞， 201 1) 0 在 20世纪 90年代中期，江西省赣州市更成为全国四个酸雨频率大于 90%的城市之

28、一，这与稀土矿开采与萃取分离生产中使用大量酸碱、萃取剂等化工原材料有着直接关系。因此，本文选择赣州市来考察稀土产业政策对环境污染控制的效果具有一定代表性。同时，因稀土生产带来的污染主要是工业废水和固体废弃物，故本文选择赣州市工业废水排放达标率和工业固体废物综合利用率两个指标来进行分析O各种指标说明及具体设定见表1 ;本文相关数据根据 1991-2012 年稀士信息中的;中国稀土年评;和江西省赣州市 1999二2012年统计年鉴整理和计算得到。前面分析表明，针对我国稀土产业不同发展阶段的问题，政府所制定与实施的产业政策也不相同，表现出不同的管制特征，从而对稀土产业的管制政策也表现出比较强的阶段性

29、特征。为此，本文拟通过建立临界指标的虚拟变量模型来考察产业政策效果的阶段性。计量模型具体设定如下:y，=。+IX，+2 (x,-x,. ) D,+u, I I. t 注 t*D,= 1 ' 10 ,t<t* 表 1 变量定义与指标说明变量 定义 符号出口量 以稀土氧化物(REO)计的出口量 ex 矿产品生产量 以稀土氧化物(REO)计的稀土矿产品生产量 pp 产能过剩状况 稀土产品商品量(以稀土氧化物 REO计)减国内消费量差值 bal 工业废水排放达标率(1998-2010) ww 环境污染控制 工业固体废物综合利用率(1999-201 1) sw 出口平均价格 出口创汇除以

30、出口量 pex 产业政策虚拟变量 I 当 t;:;': 1999 时， D ， = 1 ;t<1 999时， D ， =0 D, 产业政策虚拟变量2 当 1 ;:;，: 2006 时，队= 1 ;t<2006 时， D， =O D, 时间变量 随时间变化取值 t 44 其中 ， y表示被解释变量 ， X 表示解释变量(包括解释变量和控制变量 ) ， D表示虚拟变量 ， t 代表年份， z为待估参数，z为随机扰动项。根据前面对稀土产业政策划分的三个阶段，本文将设定两个临界指标虚拟变量对每个阶段的产业政策实施效果进行考察。同时，考虑到政策实施的滞后性，本文分别以 1999 年和2006年作为虚拟变量的临界值。这样，整个模型变量间的关系设定如下:在第一阶段，稀土产业基本实行的是自由放任的对外对内政策;为此，本文对这个阶段的产业政策效