中外城市化过程中土地利用模式比较研究Word格式文档下载.doc

1、1.1.1 城市化背景与土地开发理念。美国在1790年进行第一次人口统计时，城市人口仅占总人口的5%，19世纪初工业革命开始后，美国人口不断由农村向城市集中，城市由小城市逐渐向中等城市再到大城市发展。到了19世纪下半叶，随着工业化的迅猛发展和西部的大规模开发，美国城市化发展也进入了鼎盛时期，1940年时城市人口已占总人口的47.6%，接近美国人口总数的一半。二战之后，美国再次崛起，经济迅速增长，中产阶级群体不断壮大，这部分人群逐渐开始搬离环境、交通逐渐恶化的市区，向城市周边迁移。这种迁移带来的巨大住房及公共生活需求，使得城郊范围的地产业发展一时十分兴旺，直接推动了城市的土地扩张。到了1970年

2、，美国城市化率达到了73.6%，基本完成了城市化，前后经历了近120年的时间。城市的不断向外扩张，不可避免地将挤占大量土地，被称为城市蔓延。城市蔓延具有3个突出特征1：（1）低密度的分散发展和每户住宅占用较多的土地；（2）生活的基本地点，如工作地、居住地、学校和购物地在地理上是分开的；（3）几乎全部靠汽车出行。这种城市的快速化扩张也带来了一定的问题。首先，郊区的大量土地被占用，包括农田、湿地和森林等。据统计，1982-1992年，美国平均每年有5,670平方公里的农业用地转化为城市用地，2000年这一数字上升为9,320平方公里。其次，由城市蔓延引发的城市化模式，是一种低密度的土地利用。虽然美

3、国地广人稀，人均占地面积约为中国的4倍，但这种不健康的城市发展模式为日后的区域发展埋下了隐患。所以，自1970年起，美国政府针对快速推进的城市化浪潮，推行“城市成长管理”政策，对城市发展采取了多方位的管理措施，推进城市基础建设，改善城市环境，有效遏制了城市的蔓延。同时也保护了土地和生态环境，改善了社区生活质量，保持和恢复了老街区和老商业区的活力，拓宽了住房和就业机会，降低了公共及私人投资在开发过程中的风险，取得了显著的成就。到了20世纪90年代，美国又提出了“精明增长”（Smart Growth）的城市发展理论，这一理论主要是为了进一步控制城市蔓延的负面影响。其核心内容为：（1）混合利用土地，

4、减少盲目扩张，并且采用紧凑的规划模式，提高土地利用率。（2）打造有特色的社区，创造广泛的居住机会和选择，加强社区性理念。（3）加强对现有社区的重建，整治污染，保护公共空间及自然景观。至今，美国已经有超过20个州实行了“精明增长”理念，如马里兰洲等，多年来拥有良好的政策控制城市边界的扩张2。1.1.2 土地使用制度和农地保护。美国的土地利用规划体系大致分为总体规划、专项规划和用地增长管理规划3类以及区域级、州级、亚区域级、县级、市级5个层次3,土地所有制分为公有和私有两种形式。美国主体上以实行土地私有制为主，其占有量约占全国土地的58%，此外，公有制土地占40%。土地资产作为一种财富在美国社会中

5、所占比重分别为：占政府总财富的11.5，占个人财富总额的12，占工商业全部财富的18。美国的土地利用采用完全的商品化模式，政府和个人需要利用非自有的土地资源用于开发时，必须通过购买、租赁等方式取得。此外，尽管联邦政府在满足一定条件下拥有对私产的征用权，但依然没有对州政府和地方政府所有土地的处置权，同时美国政府颁布了美国联邦宪法、美国联邦土地政策管理办法、美国财产法等法律来约束和规范征地行为，保证了被征地者权益，防止政府滥用征地权。在耕地保护方面，由于城市化的推进，不可避免地会占用农业耕地，过度的耕地流失将给国家的发展带来严重的隐患，所以在推进城市化的同时确保耕地的面积，是政府必须认真面对的问题

6、。从历史上看，美国从20世纪中叶开始城市化规模不断扩大，在1961-2001年间，在城市化水平不断提升的同时，耕地面积占国土面积比重基本维持稳定（见图1）。这种耕地面积保持稳定的城市化推进模式，得益于美国政府一直采取优选的城市扩张，大多数的城市扩张选择了草场、森林等，尽量减少对耕地的占用。同时，各州政府或地方政府购买优质耕地的非农开发权，并付给农民补偿金，避免农民将私有土地出售给非农用途，永久地保护战略性农地及生态区4。此外，美国政府还通过税收优惠政策来加强对农地的保护，通过发放农地保护补贴，使农民获得放弃改变土地功能的补偿，增大耕地保有量5。由上述可以看出，在美国城市化的进程中，美国政府始终

7、采取手段限制农地向非农地转变。在因城市发展影响到土地所有者权益时，美国政府重视公民财产权益，通过相关法律政策对土地所有者给予充分补偿，这为城市化进程扫清了障碍，提高了效率，也驱使了土地的集约化、紧凑化利用。1.2 英国城市化过程中土地利用模式与相关政策。1.2.1 城市化背景与土地开发理念。从十八世纪中叶开始，英国在经历了几个世纪的农业革命、商业革命之后，开始了工业革命的步伐，也由此拉动了城市化的进程。英国土地规划采取法规导向型体系，从1909年创建土地规划制度，1947年大幅度调整和修改，不断调控土地市场需求，其特点为：力求城市化模式呈可持续发展状态，防止出现低密度的蔓延式发展，同时倡导民众

8、参与，推动土地利用节约化、紧凑化。从英国的城市开发历史看，20世纪40年代开始，英国政府为了缓解大城市人口密集、环境污染等问题，开始疏导人群向城市周边卫星城转移。到了20世纪50年代，英国政府开始对其村镇进行被称为“发展规划”的规划性开发，其具体措施是通过建设中心村，产生规模效益，改善生活、就业环境，带动区域人口集中，提高城市化水平。但在经历了二三十年的发展之后，由于以中心村建设为模式的规划性开发所存在的一些弊端，英国政府改变发展战略，由过去的单一中心村建设模式转变为多元化建设的发展。英国从1760年产业革命开始，到1851年成为世界上第一个城市人口超过总人口50%的国家，经历了90年的时间，

9、到1921年时，英国城市化水平已达77.2%，基本实现了城市化，目前维持在80%左右，是世界上城市化水平最高的国家之一。1.2.2 土地使用制度和农地保护。英国城市化开发体系由完善的法规体系和执法系统构成。依照英国城乡规划法，英国土地利用规划体系由中央规划、大区规划、郡规划和市规划四级构成，规划自下而上制订，上级规划控制下级规划。英国实行土地私有制制度，政府允许私人购买土地，但在对土地开发时，必须通过政府的执法系统签发规划许可，同时遵照政府土地使用规划，遵守土地使用限制、土地开发密度等条件。在英国政府部门参与土地分配、再分配，尽量均衡各方利益的同时，公众对土地使用规划的参与度也很高。政府在规划

10、制订前会广泛寻求公众意见，法律规定开发规划阶段必须有三个月公众参与阶段开展公众讨论，进行公众审核等程序。此外，在赔偿价款方面，英国土地征用补偿以土地交易市价为基础，而非采用补偿性价格，买卖双方通过协商的办法商定赔偿价款，这样可使征地补偿尽量保证公平。在另一方面，英国通过租赁的方式转让城市化用地，且租期一般长达150年，而非我国采用的使用权一次性价格转让。这样使租金分期支付的做法，既保证了政府有长期稳定的土地收入且不亦产生土地财政依赖，又杜绝了宏观经济过热的现象，这为城市化过程中土地合理集约利用奠定了基础。英国国土面积狭小，耕地面积所占比重在欧洲各国中也属最少的国家之一，2000年其垦殖指数为2

11、4.3%，低于欧洲31.3%的平均水平。在第二次世界大战以前的城市化发展进程中，英国未进行专门的耕地保护，一直到二次世界大战结束才开始着手采取措施。英国政府首先以立法为根本措施，如颁布新城镇法、村庄土地法等十多部相关土地法律加强土地管理，促进耕地保护；其次，进行土地调查、分类定级和科学规划工作，对城市交通、农业等用地部门进行合理安排，严格控制城市建设用地；同时，实行农产品价格保护政策，从而调控农牧业生产，使之扩大或缩小经营规模，达到保护耕地的目的6；此外，从20世纪80年代起，大力推行环保型农业，节约耕地占用，提高农业质量，发展农村经济。1.3 日本城市化过程中土地利用模式与相关政策。1.3.

12、1 城市化背景与土地开发理念。日本资源匮乏、国土狭小、人口稠密，与中国人多地少、人均资源稀缺的基本国情有相似之处。然而，日本的城市化水平早在1960年就达到了62.5%，1974年上升到74.77%，在较短的时间内达到了美、英等传统发达国家的水准，并且一度成为世界第二经济强国，拥有东京、大阪这样的世界级城市。日本的城市化道路是一条以大城市主导，先形成有规模效应的都市圈，再向周边多极发散的道路，同时严格控制城市盲目扩张，推动城市向空中、地下利用空间，立体化发展。作为城市化进程中不可避免的用地成本，在这一系列的城市化快速发展中，日本仅付出了较小的代价。在公认的耕地保护难题上，耕地流失控制得当，从1

13、961年到2011城市化水平上升了26.95个百分点，而全国耕地面积比例仅下降了3.76个百分点，且耕地面积基本保持稳定（见图2），是当今世界城市化土地集约利用的典型代表。在日本推进城市化的历史上，1952年政府制定了农地法，把农地的各个区域作为对象进行严格管制， 确保了一定数量的优质耕地。1968年，政府颁布城市计划法，推行区划制度和实施开发许可证制度，推进城市化进程的同时抑制城区无序发展。之后，日本又相继颁布了农振法（1968）、增进农用地利用法（1980）、国土利用计划法（1974）等为核心的130部法律及其实施细则，为城市化过程中的土地集约利用、农业耕地保护提供了保障。1.3.2 土地

14、使用制度及农地保护。日本的土地制度实行私有制与国有制并存，65%为私有，35%为国家所有和公共所有，产权很明确7。日本土地可以作为私有财产自由交换，市场机制发挥能动作用，政府通过政策及税收杠杆来调整土地市场供需关系，对土地资源优化配置起了决定性作用。从日本农地制度的发展历程来看，以1952年制定的农地法为主的、以严厉管制为中心的农地制度， 在1961年制定旧农业基本法之后， 走上了放宽管制和促进土地流转的道路， 这正是日本的耕地数量由增到减的重要转折点， 同时也是农业规模化经营和现代化水平不断提高的转折点8。根据1968年颁布的农振法规定，日本的土地使用审批按土地等级划分为4大类：（1）第一类农地，通常指生产力高的农地，土地改良事业的对象农地以及集团农地；（2）甲类用地，即位于城市计划法中规定的城市化调整区域内的、具有特别良好营农条件的农地9；（3）第二类农地，即已有规划利用计划的农地，主要用于一般农用开发；（4）第三类农地，主要指土地利用规划中的农地。原则上，第一类与甲类农地只可转用为农业及医疗等公益设施，第二类农地在周边无替代用地时才可转用为其他用途，第三类农地转用限制较少。通过土地的分级划分，日本农地根据所处宏观环境分等级开发利用，对保