人大制度与人大常委会定位1.docx
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人大制度与人大常委会定位1
人大制度与人大常委会的定位
法学教授李世义
一、我国的人民代表大会制度
（－）人大的地位和人大代表意识
1.人大的地位：
宪法至尊，人大至上。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度（政体），其它制度都源之于人大制度。
（1）宪法关于人大制度的规定
《宪法》第二条规定：
“中华人民共和国的一切权力属于人民。
”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。
”
《宪法》第三条规定：
“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。
”“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责，受人民监督。
”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。
”
我国的人大制度既不同于西方的“三权分立”制度，也不同于巴黎公社确立的前苏联实行的议行合一体制，而是“一总三分各司其职”的新型政体，兼顾了前二者的长处，具有独特的政治优势。
“三权分立”：
只讲制衡，不讲统一。
优势是互相制约、互相监督，有一种权力制衡机制，有益于防止权力的滥用。
缺陷是遇到矛盾很难集中统一，容易扯皮内耗。
例如：
在实行总统制的国家，议会虽然对政府首脑和重要官员具有弹劾权，可是总统和最高法院不是议会产生的，也不向议会负责；而在实行内阁制的国家，虽然内阁应向议会负责，议会有权通过不信任案迫使内阁辞职，但是另一方面，内阁有权解散议院作为对抗手段。
立法、行政、司法三个国家机关之间是平权，经常摩擦，扯皮，互相牵制，致使许多重要国事无法得以及时决断。
例如：
美国国会通过的法案往往被总统否决，仅在罗斯福任总统时就达580次之多。
美国总统提出的议案也常常因议会不批准被搁置。
如：
提出建立海军部的议案得到国会同意用了10年时间，建立内政部用了39年，司法部用了40年，劳工部用了45年。
美国第28任总统伍德罗·威尔逊在《国会政体》一书中，总结美国实行这个制度一百多年的历史后得出的结论是：
“这种制约和平衡，在实际生活中恰好功过参半”。
议行合一，即议事和执行合二为一。
好处是不争论、不扯皮，便于集中精力办事情，不用长期开会、经常开会，省时间、效率高。
其弊端是职权混杂，职责不清，缺乏权力制约机制，无法实施有效监督，容易造成权力的滥用。
我国的人民代表大会制度创建于1954年，1979年修宪确立了有分有合、统分结合的新体制。
从统、合来看，所有权力集中在人大，国家主席、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院都由它产生，向它负责，受它监督。
地方各级人大选举产生“一府两院”，向它负责，受它监督。
行政权、审判权、检察权、治军权分别授于政府、法院、检察院、中央军委，这些机关分工负责，各司其职，互相制约，互相监督，既不能与人大并列，更不允许超越，兼顾了效率与监督两方面的统一，具有历史的优势。
但长期以来，由于众所周知的原因，人大最高权力机关职权不到位，上述优势被抵消甚至湮没，作为人大主体的人大代表也很难发挥宪法赋予的职权。
（2）人大地位图示
全国人大的地位
地方各级人大的地位
地方各级人大的地位
人大至上，党委怎摆？
人大在国家政权结构中处于最高地位，党委领导是政治、组织、思想领导，是政治权威。
党委的主张通过人大上升为法律，一切国家机关和武装力量，各政党和各社会团体,各企业事业组织都必须遵守。
任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。
各政党当然包括中国共产党;任何组织当然包括各级党组织;任何个人当然包括每个共产党员。
宪法是国家根本大法,能不至尊？
人大制定宪法,能不至上？
2、人大代表意识：
人大代表是人民选派到国家权力机关的使者，是国家权力机关组成人员。
受人民委托，按照人民的意志和利益，代表人民行使国家权力，向人民负责，受人民监督。
人大代表是人大工作的主体。
宪法、人大组织法、人大代表法赋予人大代表神圣的权利.代表法第五条规定,“代表依照本法在本级人民代表大会会议期间的工作和本级人民代表大会闭会期间的活动,都是执行代表职务。
”"国家和社会为代表执行职务提供保障。
"
人大代表意识内涵:
人民主权意识。
民为邦本，本固邦宁；立党为公，执政为民；为人民服务；权为民所用，利为民所谋等，都讲的是人民主权。
参政意识。
人大是权力机关，人大代表是人大工作的主体，要参大政，议国是。
法治意识。
法眼看天下，依法治天下。
进取意识。
人大代表不仅要有参政的意识，还要有参政的能力；不仅要有参政的愿望，更要有参政的水平。
这就要求自觉学习，不断进取，提高综合素质。
监督意识。
人大不仅制定法律，更应监督法律实施。
人大选举产生一府两院，还要监督他们依法用权。
责任意识。
人大代表不仅是荣誉，更是责任。
只有牢固树立社会责任意识，工作才有动力，才能体现社会价值。
没有人大意识的代表不是真正的代表,没有代表意识的代表是不合格的代表。
（二）人大代表的权利和义务（责任）
2010年10月28日，十一届全国人大常委会第十七次会议通过了关于修改《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的决定，并予当天公布施行。
这是时隔18年代表法首次修正。
修正后的代表法共六章52条,增加了不少内容，细化了不少规范,引起全国人民关注，各级人大代表更应该了解修改情况，以此为依据，行使代表职权，履行代表义务,发挥代表作用。
代表法修改的亮点:
进一步明确了人大代表的权利和义务，进一步细化了人大代表的履职规范，进一步加强了对人大代表履职的保障，进一步强化了对人大代表的监督。
代表法修正前，代表的权利和义务的规定散见于各章节的条款中，不便于代表全面准确地了解自己的权责义，也不利于人民群众认识和了解自己所委托的代言人究竟有多大权力。
本次代表法修正，增加第三条明确规定代表享有七项权利，同时增加第四条明确规定代表应当履行七项义务。
单列条款规定代表的权利和义务，让人一目了然，进一步明确了人大代表的权利和义务，一定程度上提高了人大代表的政治地位和社会地位，有助于增强代表的责任感和使命感，也有助于选区选民或选举单位和人民群众对代表职务行为的监督，以激发和调动代表履职行权的积极性和主动性。
1、人大代表的权利
代表法第三条规定,代表享有下列权利：
（1）基础性权利——参会话语权
（一）出席本级人民代表大会会议，参加审议各项议案、报告和其他议题，发表意见；
（2）重点权利——提出议案与建议、批评和意见权
（二）依法联名提出议案、质询案、罢免案等；
（三）提出对各方面工作的建议、批评和意见；
（3）根本权利——选举表决权
（四）参加本级人民代表大会的各项选举；
（五）参加本级人民代表大会的各项表决；
注意：
新选举法规定：
“选举时应当设有秘密写票处”。
这是借鉴并吸收了一些国家和地区的有益经验，在细节上更为人性化，可以有力回击强奸民意的伪民主。
例如,同意的不做任何记号等流行做法。
（4）保障性权利——言论免责、人身特别保护、时间保障、物质保障、知情知政信息保障等。
（6）获得依法执行代表职务所需的信息和各项保障；
新代表法从以下方面进一步加强了对人大代表履职的保障：
增加提升代表履职能力的保障。
新增条款明确规定“县级以上的各级人民代表大会常务委员会应当有计划地组织代表参加履职学习，协助代表全面熟悉人民代表大会制度、掌握履行代表职务所需的法律知识和其他专业知识。
”“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表可以参加上级人民代表大会常务委员会安排的代表履职学习”（代表法第三十九条），以加强代表履职学习，提高代表履职能力。
.增加代表知情知政权利的保障。
新增条款明确规定“县级以上的各级人民代表大会常务委员会，各级人民政府和人民法院、人民检察院，应当及时向本级人民代表大会代表通报工作情况，提供信息资料，保障代表的知情权”（代表法第三十八条），有利于代表更好地了解“一府两院”依法行政、公正司法等情况，以保障代表知情知政，更好地履行职责。
.完善代表建议答复办理的保障。
原代表法只原则规定对代表建议“有关机关、组织必须研究处理并负责答复”，本次代表法修正对代表建议的答复和办理做出了具体规定：
“有关机关、组织应当认真研究办理代表建议、批评和意见，并自交办之日起三个月内答复。
涉及面广、处理难度大的建议、批评和意见，应当自交办之日起六个月内答复。
”“有关机关、组织在研究办理代表建议、批评和意见的过程中，应当与代表联系沟通，充分听取意见。
”“代表建议、批评和意见的办理情况，应当向本级人民代表大会常务委员会报告，并印发下一次人民代表大会会议。
”（代表法第四十二条）。
这一新增规定，明确了答复时限，规定了答复机关要与代表联系沟通并听取意见，要求办理情况要向人大及其常委会报告等，有助于办理机关增强答复办理代表建议的责任意识，有助于提升代表建议的答复满意率和办理成功率。
.完善代表履职人身自由的保障。
本次代表法修正完善了代表人身特别保护权的规定，新增“人民代表大会主席团或者常务委员会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请，应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定”（第三十二条第三款）的规定，明确限定对限制代表人身自由许可申请的审查范围。
这样一来，一方面更加有利于保障代表不会因行使公权而受到打击报复，另一方面也可以有效地避免人大许可否决权的滥用，不至于让代表人身特别保护权成为少数代表公权私用和违法乱纪的“保护伞”和“挡箭牌”。
.调整补充代表履职的组织保障。
将原代表法规定的“县级以上的各级人民代表大会常务委员会的办事机构应当为代表执行代表职务提供服务”，调整修改补充为“县级以上的各级人民代表大会常务委员会的办事机构和工作机构是代表执行代表职务的集体服务机构，为代表执行代表职务提供服务保障”（代表法第四十条），明确了人大常委会的工作机构和办事机构是代表履职的集体参谋助手和服务班子，有利于代表更好地履职行权。
.补充完善代表履职的物质保障。
代表法修正后规定，人大代表的活动经费不仅“应当列入本级财政预算予以保障，”而且要“专款专用”（代表法第三十五条）。
（5）兜底权利
（七）法律规定的其他权利。
例如，人大代表能否微服私访？
新代表法第22条第三款规定：
“代表可以持代表证就地进行视察。
县级以上的地方各级人大常委会根据代表的要求，联系安排本级或者上级的代表持代表证就地进行视察。
”
综上所述，人大代表依法履行三项基本权利：
立法权和重大事项决定权，人事任免权，监督权。
2、人大代表的义务：
争当”六型代表”
代表法第四条规定， 代表应当履行下列义务：
（做六型代表）
（一）模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施；——法治型代表
（二）按时出席本级人民代表大会会议，认真审议各项议案、报告和其他议题，发表意见，做好会议期间的各项工作；——责任型代表
（三）极积参加统一组织的视察、专题调研、执法检查等履职活动；——民意型代表
（四）加强履职学习和调查研究，不断提高执行代表职务的能力；——学习型代表
（五）与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务；——服务型代表
（六）自觉遵守社会公德，廉洁自律，公道正派，勤勉尽责；——自律型代表
（七）法律规定的其他义务。
——兜底义务
（三）正确处理三个关系，努力实现”四个提高”
1、正确处理三个关系
（1）处理好代表工作与本职工作的关系。
人大代表多数是兼职的，对于兼职代表来讲，直接从事人大工作的时间和精力有限，需要对人大工作与本职工作进行科学合理安排。
两者之间实际上并不矛盾，关系协调处理好了，不仅没有矛盾，反而会起到相互推动、促进的作用。
代表可以把在本职工作和相关工作中了解到的有关情况，包括本单位情况和需要向有关方面反映的问题，通过代表工作的途径向国家有关机关反映，提出建议，促进问题的解决；也可以在参加人大会议或闭会活动时，结合履行代表职责，将获得的各方面的大量信息带回本单位。
在时间安排上，两者有时可以相互结合，但有时又需要避开，必须有较充足的时间和精力参加人大的各种会议和代表活动，认真履行好代表职责。
特别是代表中的企业家、专家学者和领导同志，工作确实很忙，但也要局部服从全局，合理安排时间，尽量多参加人大的各项活动。
不能强调种种理由，经常不参加代表活动，有违人民的重托和期望。
当发生矛盾冲突时，新代表法明确规定，要“优先执行代表职务”。
（2）处理好代表与选民和选举单位的关系。
人大代表由选民或者选举单位依法选举产生，同时受原选区选民或者原选举单位的监督。
因此，人大代表应通过走访、接待选民、电话联系、召集选民座谈会等方式，密切联系原选区的选民，认真听取选民群众反映的意见和要求，向选民汇报工作，接受选民的评议和监督；或者通过参加回原选举单位的视察、调研、评议、座谈活动，以及列席原选举单位会议和向原选举单位汇报工作等，保持同原选举单位的联系，接受原选举单位的监督。
代表联系选民群众，贵在自觉，并要正确对待群众意见，立足于为群众排忧解难、多办实事，在党、政府同人民群众之间真正起到桥梁纽带作用。
新代表法明确规定，“代表应当采取多种方式听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督。
”“选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。
并增加向选民述职的规定：
“由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况”（代表法第四十五条第二款），有助于强化代表接受选民监督的自觉性和主动性，有助于保障选民和人民群众对代表履职行权的知情权。
（3）正确处理人大代表与党员身份的关系
A\我国宪法规定的政治体制架构是：
党委之要在于“统”：
统揽全局，协调各方。
人大之权在于“法”：
制定法律，监督法律实施。
政府之责在于“行”：
执行人大的法律、决定，依法行政。
政协之职在于“商”：
政治协商、参政议政、民主监督。
司法之效在于“公”：
公正执法，维护社会公平正义。
本应各司其职，依法执政,但是现行“党政齐抓共管”的执政体制，采用“党委决定，政府执行”的执政方式，政府本是人大的执行机关，现在却直接由党委指挥，向党委汇报工作和负责，一味地追求贯彻党委意图，从而淡化了人大权力机关的地位，弱化了代表在人们心目中的威信，很难树立西方国家议员的权威。
一个县人大主任在县乡两级人大代表法制培训班开班仪式上动员讲话，讲到人大与县委的关系时，将人大对党委提名领导干部的审查任免程序概括为“不经不争，凡经必通”，人大要一切听命于党委，按党委意图办。
这种观念至今还带有一定的普遍性。
特别是对党委一把手的监督问题至今还没有解决好，“官员代表”的官帽子不是提在代表手中，而是提在主要党委领导手中，不敢依法履行代表职权。
以普通百姓身份当选的代表与“官员代表”议事，随声附和的多，敢直言说真话说实话的代表少，普遍缺乏履职的勇气。
B、党委与人大的关系
地位关系：
党委是政治组织，人大是权力机关，二者不是隶属
关糸，不是上下级组织。
工作关系：
依法执政，各司其职。
人大要做到“三紧一进”：
把党委靠紧，把第一要务围紧，把人民代表联紧，与时俱进。
党委要支持人大依法履行职权,改变执政方式，从体外执政变为体内执政。
C、人大代表与党员身份的关系.
党员是人民群众中的先进分子，人大代表是人民群众当家做主的主人。
党员人大代表只要依法履行职权，既不享有任何特权，也不应受来自法律之外的其它约束。
2、努力实现”四个提高”
各级人大代表的素质不断提高；
各级人大代表参政议政的积极性不断提高；
干部群众对人大的性质、地位和作用的认识不断提高；
人大组织和人大代表的权威不断提高。
有为到位有威
二、人大常委会的定位
（一）人大常委会是国家权力机关的重要组成部分，宪法赋予三项基本职权。
立法权和重大事项决定权；
人事任免权；
监督权。
（二）人大常委会是同级人大的常设机关，但不能超越同级人大的职权。
1、由同级人大选举产生或罢免；
2、向同级人大负责；
3、受同级人大监督。
（三）人大常委会是人大代表的集体服务机构，为代表执行代表职务提供服务保障。
（四）人大常委会工作要规范化、程序化、法治化。
1、监督法是人大常委会的重要法宝。
2、人大常委会要建立健全系列配套制度。
通过三十余年的改革，我国的人民代表大会制度在逐步完善，人大代表的作用也逐渐显现出来，创造了不少新鲜经验：
围绕热点、难点问题，开展视察调研活动；围绕中心工作，开展检查、评议活动；开展“五个一、六带头”活动；建立“三簿三卡一记”制度（代表活动情况登记簿、代表活动考勤登记簿、代表议案登记簿，代表履职情况登记卡、代表建议办理登记卡、选民意见转办登记卡，代表手记）；倡议创建“书香人大、活力人大、和谐人大、法治人大”等工作，提高了代表自身素质，初步实现“六有三化”目标：
即有班子、有计划、有制度、有活动室、有接待日、有总结；工作和活动经常化、制度化、规范化。
但是，这些都是点上的经验，还没有全面普及。
人大代表履行职务由于深层次原因还存在很多问题。
1.对人大制度认识不足，人大职权不到位。
2.履职环境不佳，缺乏履职勇气。
3.代表自身素质不高，缺乏履职的能力和智慧。
一是代表整体结构不尽合理。
表现为“五多五少”：
代理总体数量偏多，精英人物偏少；普通代理偏多，专业性代表比例偏少；领导干部代表偏多，群众代表偏少；官方推荐圈定的代表偏多，群众联名推荐自荐的代表偏少；兼职代表偏多，专职代表偏少。
这种结构现状，出现了许多履职难的困惑。
例如：
领导干部代表由于忙于单位工作，履行人大代表职责时缺勤请假多；又是人大代表又是某一部分议案的办理者，自己监督自己难；向领导负责的意识强，向群众负责的观念淡薄。
再如，熟悉法律的代表少，在实施对“两院”工作进行监督时显得力不从心；懂财务知识的代表少，审议财政预、决算报告时，提不出有见地、高质量的意见，加之会期短，这种很重要的工作往往流于形式。
不少地方人大党委会在组织观察、评议活动时，常常因为选不出合适的专业代表参加而大伤脑筋。
兼职制度是我国人大制度的一个特色，有利于密切代表与群众的联系，体现人民当家作主的政权性质。
但是我国人大的职权比资本主义国家议会的职权要广泛得多，工作量要大得多，实行兼职制越来越不适应民主政治发展的形势。
西方议会的议员不仅是专职的，议会的会期都比较长，例如日本议会每年的会期150天，美国议会每年会期210天，英国议会每年会期240天等。
我国全国人大每年召开一次会议，会期一般在10天左右，全国人大党委会每两个月召开一次会议，会期一般是2—3天，累计一年的会期不超过一个月。
省、市、县、地方人大的会期更短，特别乡镇人大一年一次的代表大会很多地方被统在“一揽子”工作会议中，很难依法履行职权。
二是代表意识不强。
表现为“五强五差”：
光荣感强，责任感差；选举中代表意识强，当选后代表意识差；当代表的积极性强，履行职责的积极性差；参加会议和活动的积极性强，发言和提议案和建议、批评及意见的积极性差；向领导负责的意识强，向选民负责的意识差。
三是整体参政议政的能力和水平不够高。
表现为“五欠缺五不够”：
调查能力欠缺，了解掌握情况不够；语言表达能力欠缺，充分反映民意不够；文字能力欠缺，书面提出议案、建议不够；鼓动和协调能力欠缺，监督人民意见的落实不够；知政渠道欠缺，有效参政议政不够。
4.对议案（建议）办理不力，挫伤代表履职热情。
5.责任机制不健全，缺乏履职动力。
代表履职情况缺少有效的评价机制，更没有量化指标，称职与不称职难以界定，造成了代表履职干与不干、干多干少、干好干坏一个样。
现行法律法规只规定了监督代表的主体是选民或选举单位，没有规定由谁来组织、如何监督、监督程序和监督结果处理等，选民与选举单位有权监督但不了解代表履职情况，人大常委会了解代表履职情况但只能接受代表监督，无权监督代表，造成责任难落实监督被架空，代表缺乏履职的制约动力。
6.履职保障不到位，缺乏履职条件。
人大代表法明确规定，代表依照本法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是履行代表职务。
国家和社会为代表执行代表职务提供保障。
但是宪法和人大组织法、人大代表法等配套法律规定人大代表应享有的各项权利都没有落实到位。
例如：
人身特别保护权有的地方落实不到位。
对人大代表违法拘留和限制人身自由的事情时有发生。
言论和表决不受追究权有的落实不到位。
个别地方对预定候选人落选、“直选”产生的人员不承认，甚至由党委派出工作组调查选举投票情况。
如果党委推荐谁只能选谁，人大选举就徒具形式。
这种做法是错误的。
少数代表具有双重身份，即是监督者，又是执行者，其言论免责权得不到切实保障，所以开会不敢发言，几年不写一个提案。
履职时间保障落实不到位。
有的既是人大代表，又是单位领导，当代表职务与本职工作发生矛盾时，一般优先考虑本职工作。
代表法规定，代表执行代表职务，其所在单位必须按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇，有的非领导身份的人大代表却得不到保障。
履职经费保障落实不到位。
特别乡镇人大代表履职处于一种困境。
一方面体制不顺，权力机关的法律地位不落实，无常设机构，无专职工作人员，闭会后的工作难开展。
另一方面职责不清，乡镇人大主席受乡镇长“领导”，分管政府的具体工作，成了“片长”，种了别人的地，荒了自己的田。
再就是经费没保障，代表履职难。
陕西省人大常委会制定的《乡镇人民代表大会工作条例》明确规定：
“乡镇人民代表大会及代表活动经费，列入本级财政预算”。
“乡镇人民代表大会代表在执行代表职务时，根据需要应当给予必要的物质上的便利或补贴，所需费用由乡镇财政列支”。
“乡镇人民代表大会代表在闭会期间脱产履行代表职务的时间每年不少于10天。
”上述规定是刚性要求，乡镇人民政府应当依法办事。
但很多地方没有落实。
综上所述，我国的民主法治建设在渐进推进，人民代表大会制度在改革中完善，人大代表的参政议政热情和水平都有了一定程度的提高。
但是与法律上赋予的职权相比，人大代表履职不到位，甚至缺位的现象普遍存在，人大作为国家权力机关的权威远远没有树立起来，依法治国建设社会主义法治国家还任重道远。
三、认真学习监督法，科学规范和努力提高人大常委会履职水平。
1.遵循五项基本原则
2.明确监督内容形式
3.突出四个监督重点
4.关注系列重大影响
5.正确处理三大关系
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