巴西反腐败制度及其对我国的启示.docx

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巴西反腐败制度及其对我国的启示

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巴西反腐败制度及其对我国的启示

被称为金砖四国的中国、巴西、俄罗斯、印度在发展的道路上既有激烈的竞争，又不乏相互可资借鉴的地方。

在应对腐败这个全球性的痼疾问题上，巴西采取的许多措施对我国有一定借鉴意义。

    一、巴西的国情及反腐败总体形势

    巴西位于南美洲，国土面积852平方公里，人口1.9亿（全球第5位），2009年巴西GDP总量1.57兆美元，居全球第10位（中国GDP总量4.33兆美元，居全球第3位），巴西人均GDP8295美元，位居全球64位（中国人均GDP3259美元，位居全球105位），人类发展指数巴西0.813，位居全球75位（中国人均发展指数0.772，位居全球92位）。

    就腐败程度而言，巴西并不是南美洲最腐败的国家，其吏治的清廉程度一直居于南美洲各国平均值之上。

据透明国际调查，巴西的清廉指数

    巴西的反腐败机构主要有以下四种：

一是联邦检察院。

宪法赋予联邦检察院广泛权限，其独立于行政、司法、立法三大权力机构，在巴西有“第四权力”之誉，可以独立调查一切违反公共利益的案件。

联邦检察官只服从于法律和自己的良心，联邦检察长亦无权干涉检察官的调查活动。

二是国会调查委员会。

宪法规定国会任何一院都可以联合或单独成立国会调查委员会来监督和调查具有重大意义的案件，国会调查委员会是隶属于立法部门的一个重要反腐机构。

三是联邦审计法院。

联邦审计法院是协助国会进行监察的最高审计机构，拥有很强的独立性，有权对总统的账目开支以及立法、司法、行政机构和一切国有企业的财产账目进行审计，一旦发现不法行为，审计法庭可以命令其作出改正或临时没收嫌疑人的财产。

四是联邦警察局。

隶属于司法部，宪法赋予其对“违反政治和社会秩序，或者违反联邦政府的美德、服务和利益的刑事侵害进行调查”的重大职责。

联邦警察可以独立地调查包括腐败、洗钱在内的各种刑事案件，有权根据公民举报对政府部长、州长等高级官员展开调查。

（二）严厉而细密的立法

    1992年时任巴西总统的科洛尔因腐败丑闻被迫下台，成为全球关注的热点问题。

此后巴西修订了一系列法律，历届总统先后签署了一系列专门法令，加大对腐败问题的查处和监控力度，许多法令对腐败行为的追查严厉而近乎苛刻。

如1992年通过的《政府行为不当法案》第9条规定：

“公务员不得从事以下不当行为：

（1）以佣金、提成、赠予或礼物的形式，从任何直接或间接与公务员履行职责有利益相关的任何人或团体为自己或他人接受金钱、个人财物或不动产、或任何直接或间接经济利益；

（2）从任何直接或间接由于公务员履行职责或失职可能取得或扩大利益的自然人或法人处接受职位或委任或从事顾问工作；（3）在兑换或使用公众资金及投资时获取任何经济利益。

”第11条规定：

“不得在措施正式公布之前，泄漏或允许任何第三方获知任何能够引起货物、商品或服务价格变化的政治或经济措施。

”这部立法中，反复使用了涵盖性极强的“任何”一词，将腐败可能涉及的各种人、各种活动及各种利益全部包括其中，反映了对腐败问题“零容忍”的立法态度。

①

    （三）充分的信息公开措施

    巴西的信息公开制度受到全球广泛好评，也成为巴西反腐败的重要措施，主要有以下内容：

    1.财产申报制度。

巴西于1993年颁布了《行政、立法、司法部门高级官员申报财产法》，对总统、副总统、部长、国会议员以及联邦法官和检察官的财产申报予以具体规定。

就职前和离任时个人财产必须进行申报，申报内容包括所有动产和不动产。

2005年第5483号法令引进了财产查询机制，规定联邦总审计长办公室可以在行政部门内部审查公务员的财产变化，如财产与个人收入不符，将启动调查程序。

2005年6月30日巴西总统卢拉颁布新法令，决定设立对高级官员财产进行司法调查的制度，规定任何公职人员的财产增长如果与其申报的合法收入不符均被视为犯罪，将被判处3-8年的监禁。

鉴于腐败分子作案后经常不留下证据，公职人员只要被查出有不能说明合法来源的财产即可被判刑，无需再找其贪污受贿的具体证据。

    2.信息公开制度。

巴西具有完善的政府信息公开制度，充分保证公民的知情权，规定除非涉及到社会和国家安全必须保密的信息，其他信息公民均有权知悉。

2005年新法令规定联邦政府设立透明网站，联邦政府对各州、市的拨款，以及各大型工程及社会项目的投资和使用情况都在网上公布。

同时要求政府各部委也都必须建立各自的透明网站，将预算执行情况、各种合同项目、采购招标及各项行政开支公布于众。

这些透明网站均不设密码，全体公民均可自由上网查看，发现问题可向联邦检察院或联邦审计法院举报。

同时巴西宪法规定新闻自由，许多新闻机构属私营性质，可以自由地报道各种腐败问题。

    3.政府采购和招投标制度。

巴西的《联邦政府采购法》被认为是世界上少数几个最完备的专门法律之一。

这部1993年制定的法律几乎包含了所有可能出现的腐败真空。

根据新的政府采购法，任何超过一定金额的商品或服务均须通过政府采购方式进行。

官方每月发布一次信息，公布行政部门的直接和间接采购清单，详细列清商品名称、数量、单价、商家、交易总额等，整个招标过程完全公开，公众可以自由地获取相关的招标程序和合同信息。

招标书、宣布中标、合同签署都必须在媒体和网上公布，而且合同文本必须在宣布中标时给予确定以避免事后做手脚。

    三、巴西反腐败制度对我国的启示

（一）找准对比点

    近年来我国采取多项措施推进反腐败工作，也取得了显著成效。

随着实务界轰轰烈烈的反腐败浪潮拍岸而至，理论界也进行了深层次的理论研究，并介绍、引入了大量的境外反腐败制度。

笔者发现，在这种理论的研究与引进过程中，不少学者过多地将视角转向美国及欧洲的一些国家，特别是芬兰、冰岛、瑞典等CPI指数很高的北欧国家，有些人动辄举证这些国家反腐败的优越制度和优质效果批评我国，试图将他们的反腐败体制移植入中国，急切地想中国在反腐败方面能与国际发达国家接轨。

但实践证明，由于文化传统、政治体制、司法制度等方面存在巨大的差异，欧美国家的一些反腐败举措虽然比较先进，在他们国家也取得了良好的实践效果，但这些各方称道的“善政”却无法直接适用于中国，甚至包括有共同文化基因的我国香港、台湾地区的反腐制度由于法系差别也无法植入大陆。

故笔者以为，我国在反腐败的制度借鉴方面，既要参照成熟、先进的欧美国家，适当吸收其优秀之处，更重要的是应当考虑引介与中国国情更为接近的一些发展中国家的反腐败制度与文化，特别是发展态势更为相近的金砖四国。

多项数据比较后可以看到，巴西许多方面与我国比较接近，其在反腐败方面也确实探索出一些好的做法。

（二）择其所长

    1.坚定、彻底反腐。

巴西是一个具有腐败传统的国家，自1985年恢复民主宪政以来，巴西政坛发生了一系列重大政治腐败案件，萨尔内总统因任内发生普遍腐败被国会质询，科洛尔总统因腐败问题被迫下台，其清廉指数全球排名一度位于中等偏下。

从上世纪九十年代开始，巴西坚决反腐，矛头直指各级官员，并颁布一系列法令保证反腐败的效果，一大批职位较高的高级公务人员因腐败被追究法律责任，先后有包括总统在内的多名国家领导人因腐败离职，掀起了一场场反腐风暴。

而我国面对腐败的严峻形势，决策层虽然忧心忡忡，但反腐的主阵地大多集中在科处级的基层，厅局级的中高层难度很大。

因为社会稳定、体制机制、干部队伍等方面的顾忌太多，使得许多领域的反腐败推进缓慢，一定程度影响了我国的国际声誉。

实践证明，只有坚定树立铲除腐败的决心，彻底挖掉腐败毒瘤，一个国家的肌体才能更健康，在国际上才会更有竞争力。

    2.全面推行信息公开制度。

巴西的信息公开是反腐败制度中做得最好的一个方面，其对政务信息的公开既全面又彻底，同时建立了许多有力的配套措施，在国际上广受褒扬。

反观我国近年来在政府信息公开方面虽然采取了一些措施，也有了一定成效，但相较于其他制度而言此项工作仍然是一块“短板”，比如理论界呼声颇高的官员财产申报问题，在制度上始终不敢迈开步子；而对滋生腐败的“三公”消费问题，虽然民意汹涌但至今仍是雾中看花；政府采购及招投标过程中的暗箱操作问题也久弊难治，这些与巴西相比都有比较大的差距。

笔者以为巴西的信息公开制度颇值得中国学习，目前也有很大的工作空间，如果能真正做到类似于巴西的信息公开，相信对我国的反腐败工作将会是一个非常有力的提升。

    （三）避其所短

    1.提高制度执行力。

虽然巴西的许多制度有相当的科学性，反映了制度设计者的良苦用心，但近年来巴西的反腐败形势依然严峻，腐败案件居高不下，甚至引起整个政坛震荡的大要案件频频爆发。

之所以出现制度优化与现实恶化的尴尬局面，一个非常重要的原因就是巴西的制度执行力尚有一定差距，许多制度虽然通过，但由于机构间的配合不力以及工作人员的效率不高，使得不少初衷很好的制度在实践中难以得到有效落实。

如联邦审计法院虽然常常“判决”滥用的公共资金归还国库，但绝大多数被滥用的资金未能切实偿还。

承担主要反腐职责的联邦检察院，由于与其他机构之间缺乏制度化的合作及信息共享机制，常常导致调查过程十分漫长、重复进行信息收集，反腐败成效大打折扣。

同时巴西的司法效率低下也是个非常严重的问题。

如1995-1999年期间巴西共有3220万件案件进入诉讼程序，然而同一时期却只有2260万件得到实际判决，有近三分之一的案件没有得到判决。

另外根据巴西宪法和相关法律，公民几乎可以不停地上诉，拉长诉讼时间，降低司法效率，有些案件可能耗费10年或者更长的时间才能得到切实执行，由此削弱或抵消了打击腐败的效力。

巴西的现实启示我们，反腐败不只需要良好的制度设计，更重要的是一定要提高制度执行力，一定要保证这些好的制度确实能落到实处，特别是法律，必须做到“言必信、行必果”，否则，再好的制度由于执行不到位就可能流于形式，甚至被讥责为“政治花瓶”。

    2.铲除腐败文化。

巴西与我国相近的还有一个重要因素是容忍腐败的社会文化。

近年来巴西采取了许多强硬措施推动反腐败，但许多数据显示情况并不乐观，如透明国际公布的CPI指数，近年来一直处于中等位置，排名没有大的提升，2008年的排名还低于中国。

之所以出现制度强、效果弱的困局，非常重要的一个原因是巴西具有比较顽固的腐败文化，由于长期处在腐败的文化圈中，许多公民对腐败文化具有相当大的容忍度，比如巴西人办事注重“关系”和“人情”，对存在的关系和人情问题很大程度上不视为腐败，而认为是解决问题的润滑剂，是人之常情。

有时候会把政治上的腐败视为道德问题而不是法律问题，甚至在一些选民的选举问题中，明知有些候选人存在腐败问题，选民仍然会把票投给他，原因是他能给自己的群体带来好处。

由于“官本位”的吏治传统和重视情感的伦理习俗，中国人对腐败也有一定的容忍程度，近年来随着民主法治进程的深入，我国对腐败的容忍度正在下降，有些方面已经好于巴西。

由巴西的教训可以看到，反腐败既要坚持制度反腐，更要坚持文化反腐，只有彻底地铲除腐败存在的土壤，消除腐败赖依存在的社会文化，进一步降低公民对腐败问题的容忍程度，才能保证制度真正落到实处。

    虽然巴西的反腐败工作尚难全尽人意，但许多方面还是值得中国深思，而其与中国国情更为接近的制度，也许对我国的反腐败工作会有一定的借鉴意义。

    （作者系陕西省宝鸡市人民检察院法律政策研究室副主任）