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碎片化政府管理模式及其改革
“碎片化政府管理模式及其改革
[摘 要]“碎片化”指向的是政府部门内部各类业务闻分割、一级政府各部门问分割以及各地方政府间分割的状况。
“碎片4E"政府管理模式在过去，特别是在网络化、信息化发展和普遍应用的今天，已经引起了许多流弊。
“整体型政府”正是针对公共部门和公共服务中日益严重的“碎片化”问题而提出的一种新型的政府治理模式。
构建“整体型政府”需要从机构、信息资源、业务流程、服务与沟通渠道等方面加以整合。
[关键词]碎片化；整体型政府；整合
[作者简介]谭海波，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生，五邑大学管理学院讲师；蔡立辉。
中山大学政治与公共事务管理学院教授，博士生导师，广东 广州 510275
[中图分类号]D64 [文献标识码]A [文章编号]1004-4434（2010）06-0029-06
“碎片化”政府管理模式形成于工业革命时代，其专业分工、功能分割的古老理念在一个多世纪的管理实践中产生了积极的贡献，同时也导致了诸多流弊。
20世纪70年代末西方各国新公共管理运动所采取的分散化、分权化的改革措施，在某种程度上加剧了政府管理“碎片化”的状况。
20世纪90年代中后期，西方国家继新公共管理改革之后进行了第二轮政府改革运动。
在对传统官僚制和新公共管理改革进行深刻反思的基础上，“整体型政府”（HolisticGovernment）开始成为一种新的改革趋势和动向。
在网络化、信息化发展和普遍应用的今天，为适应网络化、信息化社会发展的要求，更好地满足这个时代公众对政府公共服务的需求，“整体型政府”无疑是一种理想的政府管理与运作模式。
构建“整体型政府”必将成为打破政府分割的一种管理革命。
一、“碎片化”政府管理模式的形成
“碎片化”，原意是完整的东西破成诸多零块。
它最先在传播学中使用，是描述社会传播语境的一种形象性说法。
西方学者Lieberthal、Iampton等用“碎片化”来描述有关中国的决策体制，强调政府各部门的官僚会根据其所在部门的利益进行政策制定或是影响政策制定过程，中央政府各部门之间、中央和地方政府之间、各级地方政府之间通过在项目谈判中的争论、妥协、讨价还价，最后才制定出公共政策。
如今，“碎片化”一词广泛运用于技术领域、社会领域和政治领域。
在政府管理领域，“碎片化”指向的是部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况。
“碎片化”政府管理模式的形成和发展经历了一个较长的历史时期。
（一）萌芽阶段
大多数学者一般都把18世纪大英帝国工厂制度的出现定义为复杂组织的起点。
生产资料及劳动力在工厂集中、专业化劳动分工、管理专业化、工厂和设备的经济回报等是苏格兰经济学家亚当?
斯密研究的重要内容。
亚当?
斯密在1776年出版的《国富论》中，满腔热情地表达了自己的一个新观点，“劳动生产率上最大的增进以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力，都是分工的结果”。
他在一个专门制造大头针的工厂研究了两种类型的生产形式：
工匠生产和将工作分割细小的、狭窄的任务的团队生产。
结果表明，那种细分了劳动分工的团队生产表现出了高得多的生产效率。
这个分工出效率的原理在以后的社会生产中得到了极大的证明和应验。
19世纪中期，工业革命中涌现出来的各种新发明和新技术为劳动专业分工在社会各领域的扩展提供了更为坚实的社会条件，传统的“通才式”工匠生产方式逐渐让位于基于专业分工形成的工业化大生产。
在工业化模式的影响下，政府组织逐渐按照亚当?
斯密所著的《国富论》中的分工原则进行设计，开始以各种各样的划分为特征，形成大规模、组织化的政府职能部门。
（二）形成阶段
19世纪末20世纪初，随着工业革命的进一步发展，一群工程师开始运用科学方法来杜绝工厂和组织中的浪费和低效率现象，并通过财务核算、成本控制以及激励工人的利润分享计划来提高劳动生产率的努力，组织中的专业化和分工化倾向进一步得到了发展。
此时，出现了以泰勒为代表人物的“科学管理理论”。
泰勒对不同工厂的绝大多数处于生产第一线的工人进行了科学的时间和动作研究，目标是把工作分解为能够被那些只接受了极少教育的工人迅速掌握和完成的最简单任务。
为了使工厂的工作流程达到合理化，他还提议设立一个由高度专业化的“职能领班”组成的计划部门。
泰勒的工作进一步推动了管理活动朝着劳动分工、专业化、严格控制以及计划者与执行者分离的方向发展。
在科学管理理论的影响下，早期的行政学者如怀特、威洛比、古利克等人开始探索公共行政的一般原则和原理，专业化分工、管理层次与幅度、统一指挥等原则在邮政、教育、卫生保健、警察工作等政府部门的工作中得到广泛的应用。
与此同时，为适应工业化大生产对组织理论的需要，韦伯（MaxWeber）提出了著名的“官僚制”理论。
官僚制组织体系的特点是：
合理的分工；层级节制的权力体系；依照规程办事的动作机制；形式正规的决策文书；组织管理的非人格化；适应工作需要的专业培训机制；合理合法的人事行政制度。
根据这些原则，官僚制能够成为层次结构分明、规章制度严格、职权职责明确、各级官员称职的行政管理体系。
韦伯坚信，“推进官僚制度的决定性理由一直是超过其它组织形式的纯技术优越性……精确、速度、细节分明……减少摩擦、降低人和物的成本，在严格的官僚制治理中这一切都提高到最佳点”。
在工业化时代，人们普遍认为官僚制意味着组织方式的理性和效率，是指挥和控制现代社会最有效最标准的方式。
它给政府带来的逻辑规范就像装配流水线给生产企业带来的逻辑规范一样。
这种基于专业分工、等级制管理的官僚制组织形式虽然曾遭到过不少批评和诟病，但在20世纪80年代以前一直占据着公共行政的正统地位。
（三）强化阶段
20世纪70年代末，针对传统官僚制机构臃肿、效率低下、反应迟钝等弊端，西方各国先后开展了以“政府再造”为内容的新公共管理改革运动。
新公共管理改革的一个基本思路就是大量借鉴工商企业的管理方法（私有化、分权化、市场检验、强制性竞争等）对政府组织进行改造，从而达到提高行政效率、改善公共服务质量的目的。
在政府管理模式方面，形成了所谓的“企业家政府”组织模式。
“企业家政府”的核心理念就是把合理利用资源、注重效率的企业家精神移植到政府管理中来。
在内容上，无论是奥斯本提出的政府再造10项原则还是彼得斯提出的政府未来治理的4种模式，其突破性的变革在于大量建立执行机构或半自治性的分散机构，让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供；从而使政府组织结构从大型化、合理化、垂直整合等级的官僚制组织模式转向分散化、独立化、分权化和灵活性的组织模式。
“企业家政府”组织模式凭借分散化和小型化的执行机构，通过市场化的竞争方式有效地缩小和降低官僚机构的规模和集中化程度，有效地提高了行政效率和公共服务品质；但同时进一步强化了“机构裂化”、“管理分割”的问题。
马丁?
米诺格（Martin?
Minogue）等人通过研究发现西方国家大量存在管理分权、“机构化”和“公司化”的问题。
如英国“撒切尔时期公共行政改革在引入竞争机制的同时，严重忽视了部门之间的合作与协调，造成了碎片化的制度结构”。
又如，新西兰的国有企业（SOEs）不再被认为是政府部门的一部分。
除了创立国有企业单位（SOEs）之外，新西兰将它剩余的政府部门分割为更小的、更专业化的机构。
这些改革存在丧失波士顿等称之为“战略一致性”（即采取协调性综合性行动处理复杂政府问题能力的危险）的风险
二、“碎片化”政府管理模式的流弊
“碎片化”政府管理模式的形成有其独特的历史条件和社会背景。
基于专业分工、层级节制的政府组织结构在工业化时代体现了效率的原则和理性的价值。
但20世纪80年代后，随着网络信息技术的迅速发展和整体型、服务型政府理念的提出和践行，“碎片化”的政府管理模式日益暴露出其固有的弊端。
佩里?
希克斯认为，从功能上讲，碎片化的治理存在让其他机构来承担代价、互相冲突的项目、重复、导致浪费并使服务使用者感到沮丧、在对需要做出反应时各自为政、公众无法得到服务，或对得到的服务感到困惑等问题，所有这些问题正是治理中的一些协调、合作、整合或整体性运作想解决的。
（一）分工过细导致流程破碎、组织僵化
分工过细意味着一个业务流程涉及若干职能部门和环节的处理。
一项简单的工作也要被拆分成一系列繁琐的活动；专业化分工越来越细，工作环节越来越多。
因此，一个完整、连贯的业务流程往往被分割成许多支离破碎的片段，造成了相互隔离的部门壁垒，增加各个业务部门之间的交流工作，使得整个过程运作时间长、协调成本高，还造成多头指挥、令下属无所适从。
“我们大部分政府和商业组织建立的原则是劳动分工、专业化、标准化、明确的等级制度、个人责任、可互换的零部件和员工，这些原则产生了以隔离为特征的高度分散的组织：
部门之间的隔离，部门与职员的隔离，机构和顾客的隔离，机构和供应商以及卖主的隔离”。
这种相互隔离和自我封闭使组织的灵活性大为下降，很难适应快速多变的信息化社会环境，也无法对服务对象的需求做出快速、及时的反应。
（二）部门林立导致本位主义、整体效率低下
按照分工的原则，政府管理按照专业职能划分为诸多不同的部门；每个部门各司其职、各管一事。
而各个部门都有其自身的利益追求，在执行任务时，它们往往从本部门的实际利益出发，精心构思自己的行为，容易忽视整个组织的使命，甚至使部门或个人的目标凌驾于整个组织的目标之上。
这就不可避免地会出现本位主义、“有利争着管、无利都不管”、互相推诿的现象。
此外，以职能为中心、功能分割、“鸽笼式”的部门设置，或许能够实现局部效率的提高，但对于组织的整体效率却是一种妨碍。
正如皮埃尔?
卡蓝默在《破碎的民主》一书中所说：
“眼下的治理与科学生产体系一样，基于分割、隔离、区别。
职权要分割，每一级的治理都以排他的方式实施其职权。
领域要分割，每个领域都由一个部门机构负责。
行动者分割，每个人，特别是公共行动者，都有自身的责任领域。
对明晰的追求，出发点是好的，即需要区分权力、明确责任，但是当问题相互关联时，当任何问题都不能脱离其他问题而被单独处理时，这种明晰就成了效率的障碍。
（三）专业化劳动导致员工技能单一、适应性差
“碎片化”政府管理模式强调对人员实行专业化的劳动分工。
简单的专业化劳动往往限制了个人潜能全面、充分和创造性的发展，员工的劳动被同化于标准化产品的生产之中，不再带有个人的印记。
公务员如同官僚机器上的一颗螺丝钉，固守着各种规章制度，在各自职责范围长期从事某一种或一类单调的工作。
这就使得员工的技能过于单一，如同凡勃伦所说的“受过专业训练的无能”，很难适应复杂多变的社会要求。
因此，建立在专业化分工、层级节制和非人格化管理基础上的官僚体系最终导致了“新的奴役铁笼”。
如马克思所说，劳动逐渐成为外在于劳动者的一种“异化”，从而破坏了工作本身的趣味性。
“狭隘的求同现象；对个人进取心和创造性的限制，难以忍受的一致服从，称职但并不出色的工作表现，以及同样的自鸣得意……这样，工作变成了乏味的例行公事。
”这种局面导致公务员普遍缺乏积极性、主动性，责任感差，服务意识淡薄，严重影响了政府的工作效率和外在形象。
（四）管理驱动导致对公众的服务意识不强、服务效能不高
“碎片化”政府管理模式遵循“管理驱动”的逻辑，即在公共事务的管理活动中，以自身管理的便利为出发点，并非以企业和公众等服务对象的利益为导向。
在传统官僚体制下，提供什么样的公共服务，提供多少，一般都是由官僚自身来决定。
企业和公众对政府提供的公共服务常常处于一种被动接受的状态。
庞大的政府机构各有自己的规章制度、行为方式与办事要求，它们常常以这种或那种方式影响公众和企业的活动。
公众、企业为了实现权利、履行义务而与政府之间发生的联系常常要经过若干个部门过于繁琐和复杂的手续，而按层级传递信息和书面审核的工作方式使公众花费大量的时间和精力去排队等待，严重妨碍了社会公众获取政府公共服务的效率。
此外，人们对政府提供的公共服务几乎没有选择的余地，更谈不上享受个性化的服务。
在这种管理模式下，政府部门办事繁琐、效率低下，日益加深了公众对政府部门的不信任感。
三、整合取代“碎片化”：
“整体型政府”管理模式的构建
“整体型政府”是20世纪90年代中后期西方国家继新公共管理运动之后第二轮政府改革运动的新举措；是在数字时代的背景下，对传统官僚制和新公共管理改革所形成的“碎片化”政府管理模式进行深刻反思而提出来的。
ChristoppherPollit在综合相关文献的基础上揭示了“整体型政府”的深刻内涵：
排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地联合使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体团结协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务。
“整合”（integration）是指组织功能上的协调与合作，它是“整体型政府”改革中组织创新基本内涵的集中体现。
构建“整体型政府”需要从机构、信息资源、业务流程、服务与沟通渠道等方面加以整合：
（一）机构整合：
建立以联合为特征的组织结构形式
“整体型政府”改革所形成的组织结构形式通常称为“联合岬”（joined―up―11088）。
它打破了传统政府管理模式中分散化、功能分割、各自为政的管理和服务方式，专业分工、层级节制的金字塔组织结构开始逐步转变为以流程为中心的由多个工作团队组合而成的扁平化网状结构。
因此，“联合”（joined―up）是“整体型政府”组织机构的一个基本特征。
这种联合既包括政府内部各个职能部门之间基于业务流程形成的相互协作，也包括政府作为整体在公共服务供给层面与非营利性组织、私营企业或社区之间合作而形成的伙伴关系。
两种联合方式的共同特点就是在公共服务中鼓励跨越组织功能边界进行交互活动和评估各种观点、视角和革新差异的价值，为跨公共服务机构的协作，以及社区、企业、学术和政府组织之间的合作和双向交流创造有利的条件，从而拓展政府组织的公共服务职能与社会管理职能的空间。
英国学者TomLing从实用主义类型学出发。
对西方各国“整体型政府”改革的实践与经验进行理论总结，归纳出一种最佳实践的“整体型政府”组织模式（见图1）。
该组织模式包括四个“联合”子集，即“内、外、上、下”四个维度：
“内”是指组织内部的合作，意味着一种新的组织结构形式，它的“联合”途径包括新的组织文化、价值观念、信息管理、人员培训等；“外”是指组织之间的合作，意味着一种跨组织的工作方式，它的“联合”途径包括分享领导权、共同预算、融合性结构、联合团队等；“上”是指组织目标的设定自上而下以及对上的责任承担，意味着一种新的责任和激励机制，它的“联合”途径包括以结果为导向的目标分享、绩效评估、公共服务协议等；“下”是指以顾客需要为服务宗旨的公共服务供给过程，意味着一种新的公共服务供给方式，它的“联合”途径包括联合磋商、参与、共享顾客关注点、共享顾客界面等。
（二）信息资源整合：
形成以共享为特征的信息运行机制
传统的资源如劳动力、土地、资本和自然资源支撑了20世纪的发展。
20世纪70年代以后，随着信息系统和网络技术的发展，信息作为一种资源在社会经济中的作用越来越重要。
在“碎片化”政府管理模式下，一方面，政府信息资源的产生、加工、存储、利用、传播均由不同部门实施；相同的信息往往在不同的部门都要进行存储、加工和管理，这其中存在着很多重复性劳动。
另一方面，在政府信息化进程中，不同政府部门的系统可能是由不同的系统集成商所完成；由于各部门未统一考虑数据标准或信息共享问题，往往围绕单项业务、引进孤立的应用程序，这使得各部门比较注重自己“系统”内部的信息化建设，注重与本部门职权有关的信息采集和保护。
而各部门信息系统之间却互不相通，数据库无法衔接，造成信息割据及分散管理的局面，从而形成了一个个所谓的“信息孤岛”。
政府信息资源整合就是要打破政府信息资源开发的孤岛状态，以社会和公众的需求为导向，采用科学的管理方法，实现政府信息资源的全方位共享和开发效率的最优化，从而使整个政府信息服务过程系统化、规范化。
政府信息资源的共享，是政府信息资源管理和开发利用工作的重要内容，也是政府信息资源整合的关键所在。
信息资源在政府部门内的广泛共享，使分散在不同信息资源生产领域的生产者不必重复进行信息的生产活动，用较低的代价来分享其他信息生产者生产的信息，从而避免信息资源的重复采集和开发，有利于降低行政成本，提高行政效率。
为此，要按照各种不同的服务需求，形成以人口基础信息库、法人单位基础信息库、自然资源基础信息库、宏观经济数据库、公众及企业信用数据库等为基础的信息资源共享数据库；并以电子化网络化管理方式为基础，实现资源的在线申请与调度。
此外，还要建立政务信息公开和面向社会服务的基本制度，制定政府信息资源管理者诸如信息采集、信息交换、信息公告、信息网络建设实施标准，以保证政府信息在政府机构内部实现畅通流转、充分共享。
（三）业务整合：
再造以协同为特征的行政流程 业务整合建立在流程的设计和再造基础之上。
“碎片化”政府管理模式固守以职能为中心的观念，按照不同的职能把业务流程划分为若干小段，使原本完整和连贯的流程消失在具有不同职能的部门和人员之中，从而导致多头指挥、协调困难，影响整体作业效率。
政府业务流程再造要求以流程为中心彻底打破部门界限，以全局最优为目标来设计和优化流程中的各项活动。
流程按照工作完成的自然顺序而非人为的硬性直线顺序来安排，依据串联、并联和网络化的协作关系和结构来运作，最终达致政府各部门之间业务的虚拟整合和网络化协同办公。
行政流程再造客观上要求实现以数据响应为核心的政务协同。
即公众的服务请求被看成数据请求，政府的应答被看成是数据响应，当公众的服务请求涉及到多个政府部门的时候，系统会将这一请求自动分发到相关部门，而相关部门依据各自的职能权限对同一个服务请求同时应答。
把公众服务请求的处理过程看成是在数据响应过程，可以大大简化部门之间错综复杂的关系。
使政府内部的上下级和部门之间的业务关系由原来的单纯行政机制转变成平等的协同服务关系。
围绕公众的服务请求（相当于企业中的“订单”），政府各部门、上下级和岗位之间形成相互咬合、自行调节运行的的“服务链”。
在网络空间上，作为“服务链”上的一个节点，每个部门或个人实际是在收到订单后的规定时间内提供一个响应数据。
因此“服务链”变成了一个“服务响应数据链”，从而在数据资源共享的基础上实现网络化的协同办公。
（四）服务与沟通渠道的整合：
构建以整体为特征的公共服务平台 传统的政府服务提供方式是分散化、部门化的；流程的设置依照单一直线的先后顺序，需要公众来回奔跑于各个职能部门之间；政府呈现的是一种高高在上而又支离破碎的面貌。
如何通过网络信息技术的运用和行政业务流程再造的有机结合来改变这种分散的、各自为政的提供公共服务的方式，使公众和企业能够在统一窗口实现“一次性”提交和办结，成了建设整体型政府的重要内容。
构建以整体为特征的服务平台意味着政府部门可以通过统一人口的信息网络服务平台，为公民、法人和其他组织提供一体化的便捷服务。
基于电子政务模式的“一站式”网络化服务是实现服务和沟通渠道整合的重要途径。
“一站式”网络化服务平台，可以让公众通过政府门户网站、政府服务热线等多种沟通途径联系。
比如，公众可以登陆政府门户网站，选择相应入口，通过几次点击找到自己所需要的内容；然后根据自己的需要提出一项业务请求，在网上查询了解相关法律法规后。
按要求或填报表单，把材料提交给一个“虚拟政府”。
“虚拟政府”会自动将客户的资料分发给各相关部门，并在规定的时间内监督其审批。
这样，公众无需面对具体各部门，只需面向一个代表政府的虚拟网络平台，公众无需关心所办之事是由哪些部门办，只需关心需要什么服务、是否合乎法律规定。
从而实现“一门受理、转告相关、同步审批、限时办结”的功能。
四、结语
阿尔文?
托夫勒在1980年写道：
“我坚信我们今天已经处于一个新的综合时代的边缘。
在所有的知识领域……我们都可以看到对大思路、对普遍理论以及对将零碎的部分重新整合为整体的回归。
”在计算机网络迅速发展和普遍应用的数字化时代，“通过清除内部障碍、组建职能交叉的团队、为顾客提供一步到位的信息和服务，以及以一种综合的而不是分散、常人的眼光评估自身的工作，我们最为优秀的组织确实正在将支离破碎的部分重新整合为一个整体”。
在政府管理领域，打破“碎片化”模式下的组织壁垒和自我封闭的状态。
强化政府部门之间的合作和协调，促进政府信息资源的共享，加强政府服务方式和渠道的整合，构建无缝隙、一体化的“整体型政府”，已成为当前国际公共行政改革的一种新趋势。
胡锦涛总书记在十七大报告中提出，要“加大机构整合力度。
探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。
应当说，大部门体制的改革在某种程度上正是构建“整体型政府”的一种初步尝试。
当然，“整体型政府”建设是一项涉及到政府管理理念转变、职能重组、利益调整、技术支持、公众参与的系统性工程，打破政府分割的革命不可能一蹴而就，但这丝毫不能削弱我们对其寄以前瞻并以一种渐进的、逐步优化的方式加以推进的必要。
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