国内建设项目PPP模式实务案例.docx
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国内建设项目PPP模式实务案例
国内建设项目PPP模式实务案例
日期：
2015年11月
背景说明
PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设项目，或是为了提供某种和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。
狭义的PPP模式为政府针对具体项目特许新建一家项目公司，并对其提供扶持措施，然后，项目公司负责进行项目的融资和建设，融资来源包括项目资本金和贷款；项目建成后，由政府特许企业进行项目的开发和运营，而贷款人除了可以获得项目经营的直接收益外，还可获得通过政府扶持所转化的效益。
采用这种融资形式的实质是：
政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。
PPP模式起源于上个世纪80年代的英国，广义PPP以授予权为特征，包括BOT等多种形式。
狭义的PPP是政府与私人部门组成特殊目的机构（），引入，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。
PPP模式虽然是近几年才发展起来的,但在国外已经得到了普遍的应用。
1992年英国最早应用PPP模式。
英国75％的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17％的资金。
80％的工程项目按规定工期完成，常规项目按期完成的只有30％；20％未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。
同时，80％的工程耗资均在之内，一般传统招标方式只能达到25％；20％超过预算的是因为政府提出调整工程方案。
按照英国的经验，适于PPP模式的工程包括：
交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。
智利是国家为平衡和公用事业急需改善的背景下于1994年引进PPP模式的。
结果是提高了基础设施现代化程度，并获得充足资金投资到社会发展计划。
至今已完成36个项目，投资额60亿。
其中，24个交通领域工程、9个机场、2个监狱、1个水库。
年投资规模由模式实施以前的3亿美元增加到17亿美元。
葡萄牙自1997年启动PPP模式，首先应用在公路网的建设上。
至2006年的10年期间，公路里程比原来增加一倍。
除公路以外，正在实施的工程还包括医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。
巴西于2004年12月通过“（PPP）模式”法案，该法对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。
据巴西计划部称，已经列入2004年－2007年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程将作为PPP模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。
从国内来看，2015年10月20日，国家发展改革委和全国工商联在北京举行政府和社会资本合作（PPP）项目推介电视电话会议,江苏、安徽、福建、江西、山东、湖北、贵州等七个省份在会上推出总投资约9400亿元的287个项目,涉及市政、公路、轨道交通、机场、水利、能源等多个领域。
江苏是较早探索PPP模式的省份之一,此次重点推介50个项目,计划总投资近2400亿元。
江苏省发改委有关负责人在推介会上说,这些项目具有四大特点:
一是单体规模较大,平均投资规模超过40亿元;二是层次较高,多数项目为省市县三级重大项目;三是前景较好,收益较稳定,回报机制灵活,可操作性强,易于形成多方共赢的合作成果。
PPP模式突破了引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。
十三五时期，PPP模式在基础设施与公用事业项目中的应用将得以进一步推广：
一是制度环境的改善，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》约束了地方政府违约责任；二是随着成功项目的推广与PPP培训，地方政府和社会资本对PPP具体操作了解度提升；三是政策引导，财政部设立PPP专项引导基金、对部分项目提供财税支持。
地方基建曾由城投企业主导，43号文限制了融资平台的政府融资职能，对于新建项目和未完工存量项目，优先安排PPP模式建设。
随着PPP签约率的提升，PPP模式对城投债的替代性增强，为资本市场提供投资机遇。
国内已经采用不同的PPP模式完成了多个项目，公司在市场开发过程中，与政府部门相关的多个项目都涉及到了PPP模式。
为了方便公司领导及各单位决策使用，市场部整理了相关案例资料，汇编成册后供公司领导及各相关单位参考。
案例1：
杭州地铁1号线工程
一、项目概况
杭州地铁1号线工程为连接中心城核心区与江南、临平、下沙副城中心区的骨干线，线路全长47.97公里，其中地下线41.36公里，高架线6.14公里，过渡段0.47公里；设车站30座，其中地下站27座，高架站3座；车辆基地和停车场各1处、控制中心1处。
初期配车288辆。
项目概算总投资为220.76亿元。
杭州地铁1号线工程前期工作开始于本世纪初。
2002年6月6日，经市委、市政府批准，杭州市地铁集团有限责任公司挂牌成立。
2003年12月26日，地铁1号线试验段婺江路站工程开工建设。
2004年2月11日-13日，国家发改委委托中咨公司，对《杭州市城市快速轨道交通建设规划》进行了评审，建设规划通过专家评审。
2005年6月1日，国务院批准了杭州市地铁项目建设规划，6月6日，国家发改委正式下发了《关于审批杭州市城市快速轨道交通建设规划的请示的通知》，1号线工程正式立项。
2007年2月7日，地铁1号线工程初步设计通过浙江省发改委批复。
项目于2007年3月28日开工建设，于2012年11月24日开始试运营。
日均客流稳步递增，已由试运行之初的日均14万人次攀升到目前日均41万人次。
项目采用PPP模式，由香港铁路有限公司（以下简称港铁公司）和杭州地铁集团成立特许经营公司——杭州杭港地铁有限公司负责运营。
实践表明，杭州地铁1号线工程采用PPP模式取得了明显的成效：
一是有力推进了杭州市投融资体制改革，促进政府基础设施融资的多元化，有效减轻政府当期基础建设投入和长期的财政补贴负担；二是克服地铁经验及人才不足的困难，能够更快、更好的学习掌握先进地铁建设、运营和管理经验；三是推进了轨道交通设施的市场化进程，实现轨道交通行业体制机制的创新；四是促进行业标准体系的建立和政府监管体系的完善，进而取得轨道交通经济效益和社会效益均衡发展。
二、运作模式
（一）具体模式
1号线工程投资建设分为A、B两个相对独立的部分：
A部分为土建、隧道工程，投资额约137.86亿元，约占项目总投资的62.4%，由杭州地铁集团负责；B部分为机电、车辆等设备部分，投资额约82.9亿元，约占项目总投资的37.6%，由PPP项目公司杭港地铁公司负责。
杭港地铁公司由杭州地铁集团和港铁公司通过各自的全资投资公司按51：
49的出资比例组建。
杭港地铁按《资产租赁协议》，从杭州地铁集团租赁A部分资产，并进行全部A、B资产的运营、维护和更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入投资获得合理的投资收益。
25年特许经营期结束后，杭港地铁将B部分项目设施完好、无偿地交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给杭州地铁集团。
图1杭州地铁1号线的PPP模式
（二）实施流程
2008年3月，杭州市政府根据《杭州市市政公用事业特许经营条例》有关规定，决定1号线项目采用PPP特许经营模式进行招商，拟引入境内外投资者参与杭州市地铁一期工程1号线项目的投资、建设和运营。
2008年3月24日，市发改委发布地铁一期工程1号线特许经营项目招商公告。
共有港铁公司、新加坡地铁公司、威立雅交通巴黎地铁公司三家参与投标。
通过竞争性谈判，确定优先考虑与港铁公司合作。
2009年1月5日，市委、市政府讨论通过了地铁1号线杭港合作原则性协议。
2010年3月，市政府和港铁公司就1号线项目草签了特许经营等协议或合同。
2012年8月17日，商务部正式批复同意杭州地铁一号线投资有限公司与在香港注册的港铁杭州一号线投资有限公司在杭州市设立杭州杭港地铁有限公司（以下简称杭港地铁公司），1号线特许经营项目获批，9月6日，特许经营公司-杭州杭港地铁有限公司注册成立，9月28日，市政府授权市交通局与杭港地铁公司签订特许经营协议。
2012年11月24日，1号线正式开始试运营。
（三）协议体系
主要有三个关键协议：
一是杭州地铁1号线投资公司与港铁杭州1号线投资公司签订的《中外合作经营合同》和《公司章程》，二是杭州市交通局与PPP项目公司杭港地铁公司签订的《特许经营协议》，三是杭州地铁集团与PPP项目公司签订的《资产租赁协议》。
《特许协议》是PPP项目的核心，全面约定市政府、杭港公司双方的权利义务，项目融资、建设运营、移交的标准和要求，以及票价机制、风险分担等事项，为PPP项目投资建设和运营管理提供了明确的依据和坚实的法律保障。
1号线项目特许经营协议由主协议、附件协议以及后续的补充协议共同构成，涵盖了建设、试运行、运营、移交各个阶段，形成了一个完整的合同体系。
《中外合作经营合同》和《公司章程》从合作宗旨、董事会和经营管理机构的组成、合同期限等方面对合作经营进行规则约定。
《资产租赁协议》规定了杭港公司租赁A部分资产的范围、移交方法、保修期以及租金和租赁期限等内容。
基于PPP合作机制的建立以及先进管理理念的引入，杭港公司正从规范化管理走向系统化、精细化管理，日均客流稳步递增，列车服务的重点指标准点率、兑现率也保持在99.8%以上的高位，售票机、闸机等设备的可靠度也均保持在99.8%以上，这些数据均远超《特许协议》所规定的考核指标。
在此期间，杭港公司通过建立先进的财务管理系统和全方位的财务预算体系，有效的控制了经营管理成本（每公里人员配比达1:
47）；同时依靠灵活的财务管理手段实施合理的借偿贷，使公司在不依靠政府财政补贴的前提下，具有长期经营的财务能力和可持续性经营潜力，这都有利于保证1号线的长期稳定运营。
三、经验借鉴
（一）选择合适的合作伙伴
合适的合作伙伴是PPP项目取得成功的关键。
要选择具有行业建设和运营经验、有资金实力、有成功的运营模式的企业。
基于以上挑选合作伙伴的原则，杭州市政府通过全球招商，选择港铁作为合作伙伴。
首先，港铁是香港特区最大的政府控股上市公司，30多年轨道交通规划设计、建设运营和物业管理经验，业内保持领先，也是全球少数几家盈利的地铁运营商之一。
其次，港铁是香港最大的地产开发商之一，开创性地实施“地铁+物业”模式，实现轨道交通可持续发展。
再次，具有跨地域轨道交通经营经验，香港之外，港铁还在伦敦、墨尔本、北京等城市运营铁路。
良好的表现、成熟的经验、雄厚的资金实力以及先进的运营模式，是选择港铁的基础支撑。
（二）建立有力的政策保障体系
杭州市政府及相关部门积极协调各方利益关系，敢于突破创新，为项目推进提供了全方位保障。
在项目实施过程中，政府变成了全程参与者和全力保障者，为项目配套出台了《杭州市市政公用事业特许经营条例》、《杭州市城市轨道交通运营管理办法》等法规政策。
市政府成立了由副市长牵头的招商领导小组，市发改委主导完成PPP项目实施方案、竞争性谈判等，市地铁集团负责具体操作和研究。
（三）设计合理的风险-收益平衡机制
1号线特许经营项目首先建立了票价调整机制和客流风险分担机制。
1号线运营票价实行政府定价管理，考虑到地铁运营成本会随着CPI、工资、电价等因素的变化而变化，因此《特许协议》中约定了开通年的初始票价，同时也约定了根据上述3项因素进行周期性调整的测算票价。
若实际票价低于测算票价，政府就其差额向PPP公司进行补偿；反之，PPP公司与政府分成。
对于客流风险分担机制，目的是实现政府与企业共同培育客流、共担风险、共享收益，同样以一定的客流预测为判断基准，若实际客流低于预测客流时，政府向PPP公司进行补偿；反之，政府将与PPP公司分享收益。
（四）建立有效的监管机制
监管机制主要通过政府部门监管及协议监管得以保障。
1号线项目的政府监管部门可以分为两类：
一类是政府直接监管部门，另一类是一般监管部门。
直接监管部门与1号线的投资、建设、运营发生直接、紧密的联系，例如交通局负责对1号线运营的安全性、准点率等进行监管；财政局负责监督1号线运营的经济效益情况，以便给予财政补贴。
一般监管部门根据各自的职责范围对1号线的建设运营等方面进行监管，例如环保局对噪音等环保情况进行监管。
协议监管则是通过《特许协议》、《中外合作经营合同》、《资产租赁协议》等协议结构予以体现。
案例2：
杭州市文一路地下通道（保俶北路~紫金港路）工程
一、项目概况
文一路地下通道（保俶北路~紫金港路）工程是杭州“一环、三纵、五横”城市快速路系统中“一横”德胜路至文一路的重要组成部分，项目的建设对缓解城西交通拥堵问题，提速东西向交通具有重要意义。
工程西起紫金港路西，东至保俶北路，全长约5.8公里，其中隧道长约5.28公里。
该工程由两部分组成，其中紫金港立交段长约0.68公里，隧道主线段长约5.12公里。
地下隧道为双向4车道城市主干路，地面道路为双向6车道城市主干路，设计车速60公里/小时，隧道等级为一类城市交通隧道。
项目概算总投资为47.6亿元。
项目于2014年年底开工建设，预计2018年完工。
BOT段全长5.12公里，工程内容主要包括：
地下隧道一座，改建5座地面桥梁，新建2座人行过街设施；以及地面道路恢复、地下管线、景观绿化等建设。
BOT段概算投资为39.66亿元。
二、运作模式
（一）具体模式
工程采用BOT方式，即市政府向投资方——上海隧道工程股份有限公司和浙大网新建设投资集团组成的项目公司授予特许经营权，允许其在一定时间内进行该工程的建设和运营，而投资方在公共基础建设过程中采用总承包模式施工，当特许期限结束后，投资方将该设施移交市政府。
特许经营期限为20年，市财政每年向项目公司支付专营补贴。
（二）实施流程
在完成项目初步设计之后，杭州市建委于2014年9月通过公共资源交易平台进行公开招标，共有7家联合体参与投标。
上海隧道工程股份有限公司和浙大网新建设投资集团组成的联合体综合得分排名第一，成为项目投资人。
经市政府授权，2014年11月19日市建委与投资人签订项目投资协议，约定由项目投资人根据项目建设方案和政府相关要求，完成项目投资建设和运营管理。
项目投资协议签署后，投资人根据项目投资协议的要求成立项目公司，具体负责项目的投资建设和经营管理。
经市政府授权，市建委与项目公司签署项目特许权协议，授予项目公司投资建设和经营管理的特许权利。
根据特许协议，项目公司开展项目勘察设计、征地拆迁、融资安排、工程建设等项目投资建设工作。
三、经验借鉴
（一）为城市市政道路投融资探索了可以复制的“范本”
城市市政道路不直接收费，单个项目没有现金流，比较难以实施常规的BOT方式。
本项目通过创新，第一次引进社会资本参与城市道路建设，为类似项目提供了可以复制的“范本”。
（二）选择具有施工总承包资质的企业作为投资方
本工程在选择投资方时，将投资方具有隧道施工总承包资质作为必要条件之一。
与传统管理模式相比，EPC建设模式下的设计、采购与施工界面间的协调工作由传统的外部接口转变为内部接口，将传统的外部收益内部化，降低了工程造价；总承包商在实施项目时会站在业主的角度思考问题，激发其管理动力，使承包商在项目实施中变被动为主动，在项目管理上有利于项目的整体利益；总承包商同时也是项目的股东，参与项目的运营，会更加重视施工质量，降低运营阶段的养护成本。
（三）通过公共平台选择投资人
本工程的BOT项目招标是杭州市首次通过公共资源交易平台以招标方式选择投资人，避免了“旷日持久”的谈判，减少了中间环节，节约前期时间。
（四）委托管理提高效率
城市基础设施建设发展中心受建委委托，将自始至终参与项目的跟踪、协调、服务工作。
通过委托管理的模式，较好地解决了为项目提供合同管理和跟踪服务的问题。
案列３：
绍兴市嵊新污水处理一期工程、提标改造工程及污泥处置工程
一、项目概况
绍兴市嵊新污水处理一期工程处理规模为15万吨，远期规模30万吨，于2003年8月开始筹建，2006年12月25日建成试通水，主要承担着嵊州、新昌两市县企业排放的生产废水和城镇生活污水“集中处理、达标排放”的任务。
一期厂区占地面积16公顷，同时建成16.5千米截流干管及万年亭泵站一座，总投资4.6亿元，采用改良型氧化沟工艺。
2007年3月19日嵊新污水处理工程开始进入正常运行状态，经处理污水达到国家水污染物排放一级B标准（出水CODcr60mg/L以下），运行效果良好。
随着环境治理要求的提高，嵊新污水厂由于前端印染、工业等企业较多，色度过高，不能满足环境治理要求，根据浙江省、绍兴市等各级政府的要求，并接合“五水共治”的目标和任务，要求在2014年底前完成对嵊新污水处理厂一期工程进行提标改造，使出水达到一级A标准。
经过多方考察对比、专家论证，嵊新污水处理厂一期提标改造工程决定采用粉末活性炭工艺，工程规模为15万吨/日。
嵊新污水处理厂一期提标改造工程从2014年7月开始动工建造，历经6个月，于12月31日实现通水，自通水以来，提标工艺运行良好，出水效果满足了工程设计要求，出水COD低于50mg/L,色度低于32倍，达到一级A排放标准。
污泥处理模式为焚烧处理，日处理规模250吨（含水率80%），总投资3500万元。
工程于2011年9月开始施工，2011年12月底进入点火、调试阶段，目前污泥焚烧量为270吨/日，运行正常。
该工程采用国内先进的喷雾干燥工艺，系统包括：
污泥接收及预处理系统、喷雾干化系统、回转窑焚烧系统、烟气净化系统、供热通风系统、灰渣收集系统、湿污泥除臭系统、煤品储存及公用工程系统。
使含水率从80%降至15%左右，成为颗粒状干化污泥，再通过焚烧最后成为绝干泥渣，用于制作水泥、砖头等，完全实现零填埋。
二、运作模式
嵊新污水处理一期工程：
项目采用TOT模式。
为了减少政府在嵊新污水厂的补亏投入，减轻地方政府的压力，2010年10月嵊新污水处理厂增资扩股，其中，北京首创股份以现金方式出资12906.122万元，占51%股权，嵊州市水务集团出资6820万元，占26.95%股权，新昌县水务集团出资5580万元，占22.05%股权。
单位名称改为绍兴市嵊新首创污水处理有限公司，2011年1月1日正式成立运行。
一期提标改造工程：
采用BOT方式，由湖北君集水处理有限公司全额投资建设，建成后由湖北君集公司下辖子公司嵊州市君集污水深度处理有限公司运行管理，运行周期22年，环保职能部门对出水进行监督管理。
根据初步测算，第一年污水处理服务费单价为1.98元/立方米。
正式运行一年后，审计、物价部门核准确定污水处理服务费，实行多还少补。
污水处理服务费按月结算并按月支付，由嵊州市、新昌县财政承担，嵊州方承担55%、新昌方45%。
污泥处置工程：
采用BOT方式，由嵊州市环兴污泥处理有限公司投资建设、运营。
三、经验借鉴
（一）一期工程TOT模式盘活了存量资产，减轻了政府负担
现有的所有债务均由新公司承担归还，双方县市概不负责。
政府不需再花费大量精力去管理污水厂的日常运行工作。
（二）项目业主根据污水处理行业特点合理划分投资范围，引进各领域的专业公司进行建设运营
污水处理环节引进北京首创，该公司是目前国内水务行业管理较好的投资单位，合作成功后，污水处理厂的方方面面将会有很大的提升，引进了先进的管理模式，规范了公司各项规章制度。
提标改造环节和污泥处置环节分别引进有实力、有经验的专业公司。
案例４：
常山县天马污水处理厂改扩建工程
一、项目概况
项目的主要建设规模：
新增二级污水处理能力2万吨/日，深度处理能力4万吨/日，新增2万吨/日CAST池一座，新增4万吨/日反硝化深床滤池及相关深度处理设施，并配套相关设备。
项目投资概算4400万元。
项目于2014年12月开工建设，预计2015年建成并投入使用。
截止2015年6月底，完成投资3110万元，完成CAST池壁板后浇带、池体满水试验以及池体外壁装饰，完成总工程量的75%。
二、运作模式
本项目采用PPP模式。
项目公司——常山富春紫光污水处理有限公司前身是常山县天马污水处理有限公司，于2014年经县招标中心公开招标确定与浙江富春紫光环保股份有限公司联合组建。
项目公司总注册资金4444万元，其中浙江富春紫光环保股份有限公司以现金出资4000万元，占项目公司股份的90%，常山水务发展投资有限公司以天马污水处理厂二期工程土地作价444万元入资，占项目公司股份的10%，同时将建成的天马污水处理一期（含污泥处置）资产经检修合格并排除权利瑕疵后附条件无偿租赁给项目公司使用。
项目公司负责污水厂工程建设及项目建成后的日常运维工作，以特许经营权协议为基础，发挥各自优势，实现互利共赢。
项目特许经营期限为26年（含一年建设期），特许经营权期满后项目公司资产经检验合格后，无偿移交给常山水务发展投资有限公司。
三、经验借鉴
（一）本项目为县级城市污水处理厂扩建工程开展PPP模式提供了范本
本项目采取社会资本和政府合作的模式建设，社会资本为主，政府通过国资公司以土地入股，同时将一期工程无偿租赁给项目公司运营，较好协调了一期工程和二期工程之间的关系。
该模式值得其它县级城市的污水处理项目借鉴。
（二）PPP模式运作的成效和工作难点
在PPP项目管理实施存在的困难：
一是如运营管理失当，出现重大事故，所示超过其资产，很难有效追求投资人责任。
二是超过长达25年的经营协议期满后资产无偿收回难度大。
三是运营时间长，政策税利无害等风险技术标准等各项调整都会产生未预期的风险。
案例５：
玉环县生活垃圾焚烧发电一期工程
一、项目概况
项目座落在玉环县玉城街道西滩村小滩，建设规模为日处理生活垃圾700吨。
建设日处理生活垃圾350吨垃圾焚烧炉2台，15MW纯冷凝汽轮发电机1台等设施。
汽轮发电机组的发电出力约13000千瓦时，年运行时间约8000小时，最大年发电量为1040千瓦时。
本工程距离与玉环县区中心约8公里，项目共用地4.5927公顷。
项目核准总投资2.63亿元。
项目于2010年8月27日通过浙江省发改委项目核准批复，2011年4月开工建设，2012年10月并网发电，2014年底通过竣工验收。
目前项目运行情况良好，截止2014年11月31日，共处理生活垃圾53.45万吨，发电15966.376万kWh，向电网供电13190.38万kWh。
项目的建设对于解决玉环县及所属乡镇日益突出的生活和工业垃圾问题、建设宜居城市和生态海岛县发挥了重要作用。
二、运作模式
项目采用BOT方式建设。
合作双方分别为玉环县政府和浙江伟明环保股份有限公司。
项目公司为玉环伟明环保股份有限公司，特许经营期30年（含建设期）。
项目依靠经营净现金流收回投资、获得收益。
项目收入主要由垃圾处理费和上网电价两部分构成。
目前政府对处理每吨垃圾82元补贴费，每千瓦时售电电价0.66元。
案例６：
北京地铁4号线项目
一、项目概况
北京地铁4号线是北京市轨道交通路网中的主干线之一，南起丰台区南四环公益西桥，途经西城区，北至海淀区安河桥北，线路全长28.2公里，车站总数24座。
4号线工程概算总投资153亿元，于2004年8月正式开工，2009年9月28日通车试运营，目前日均客流量已超过100万人次。
北京地铁4号线是我国城市轨道交通领域的首个PPP项目，该项目由北京市基础设施投资有限公司（简称“京投公司”）具体实施。
2011年，北京金准咨询有限责任公司和天津理工大学按国家发改委和北京市发改委要求，组成课题组对项目实施效果进行了专题评价研究。
评价认为，北京地铁4号线项目顺应国家投资体制改
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