民国时期杭州保甲制度评述.docx
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民国时期杭州保甲制度评述
民国时期杭州保甲制度评述
民国时期杭州保甲制度评述
王霞
内容摘要：
保甲制度是南京国民政府的重要的基层管理方式。
本文以杭州市档案馆所藏档案为主，介绍杭州地区保甲制度实施的过程。
并通过对其实施过程的分析，指出战后杭州地区保甲运作的特点是：
具备了民主自治的外壳，但实际上并不是民主性质的自治机构。
关键词：
保甲自治保民大会
保甲制度是通过户籍编制来管理民众的一种社会统治方式。
在我国，这种制度最早可以追溯到商鞅变法中的什伍连坐制度，北宋王安石变法使此制度正式确立，之后保甲制度一直沿用到清朝末年。
民国成立后，保甲制度整体上被废止，但在一些地方仍实行着类似的制度，如广东的“牌甲制”，广西的“村甲制”、云南的“团甲制”，北方不少省份的“闾邻制”等。
20世纪30年代，南京国民政府为了稳定社会秩序，厉行反共，开始在“剿匪”区实施保甲制度，后将这种制度推向全国。
对民国时期保甲制度的研究肇始于20世纪的三四十年代，此时正值国民政府大力推行保甲运动之际，实践的发展，催生理论的深入，保甲问题的研究步入了高潮时期，一系列成果应运而出。
这一时期的研究主要为了配合当时保甲制度的实施，多是对现行政策进行历史资源挖掘、合法性论证和提供对策建议，带有浓厚的政治实用主义色彩。
新中国成立后保甲制度的研究一度陷入沉寂，关于民国时期保甲制度的介绍只零星散见于中国近现代史、民国史等书刊中，而且叙述较为简略。
20世纪90年代以来，特别是21世纪以来，学术界对保甲制度的研究逐渐重视起来，出现了一批新的研究成果。
目前，关于民国时期杭州地区保甲制度的研究文章主要是杨焕鹏的两篇文章《控制阴影下的自治：
战后杭州地区的保甲制度》和《论抗战后杭州地区保甲运作中的保长与保干事》。
前者运用档案资料，着重分析了战后国家一步步加强对保甲的控制过程。
后者《论抗战后杭州地区保甲运作中的保长与保干事》对杭州地区进行个案研究，考察了杭州保甲运作中保长与保干事的产生、素质和职权等，指出保干事的职能逐步扩大，“取代保长而成为保甲事物的承担者，成为国家政令在基层畅通无阻的执行者，国家通过保干事把保甲牢牢控制在自己的手中”。
笔者也比较重视档案资料，在查阅杭州市档案馆档案的过程中发现，战后杭州地区的保甲运作在制度层面已经带有了地方自治和民主政治的色彩，但在实际上并不是具有民主性质的自治机构。
本文主要以杭州市保甲的运作过程为突破口，论述保甲与自治在相互交融的过程中是如何相互背离的。
一、杭州市编整保甲的过程
1932年8月南京国民政府公布《“剿匪”区各县编查保甲户口条例》，以达到“严密民众组织，彻底清查户口，增进自卫能力，完成剿匪清乡工作”的目的。
在颁发《条例》的同时，还公布了蒋介石的《鄂豫皖三省“剿匪”司令部施行保甲训令》。
训令列举了地方自治的7大弊端，极力鼓吹推行保甲的必要性，认为中国应“先谋自卫之完成，再做自治之推进”。
国民政府在鄂豫皖三省推行保甲，标志着中国正式开始了从“地方自治”到保甲制度的转变过程。
1934年5月蒋介石电令浙江省举办保甲，浙江省政府随即参照“剿匪”区内各县编查保甲户口条例，于1934年8月制定了浙江省保甲章程及实施程序，开始在本省内分两批编查保甲，到1935年3月底办理完成。
1939年9月国民政府公布《县各级组织纲要》规定县为自治单位，并调整县以下各级组织，由原来的县、区、联保、保、甲五级制改为实行县、乡镇二级制，区改为县政府的辅助机关，而保甲组织则成为乡镇的细胞，国民政府这次内政改革就是所谓“新县制”的实施。
国民政府认为推行新县制的目的一方面是“唤起民众发动民力加强地方组织”以配合长期抗战的需要，另一方面是“促进地方自治事业以奠定革命建国的基础”。
新县制的实施，使保甲成为“地方自治”的细胞，改变了过去将保甲与自治对立的状态，将保甲融入“地方自治”之中。
1943年5月19日国民政府公布修正后的《市组织法》，规定市之自治，除本法规定外，准用关于县自治之规定。
该法规规定了市也是自治单位，市下设区，区内编制为保甲，并规定在区设区民代表会，保一级设保民大会作为民意机构，进一步细化了市级政府如何实现保甲自治的法律规则。
以上法律法规构成了杭州市编整保甲的法律依据。
杭州市编整保甲开始于1935年，主要原因有三个方面。
一是浙江省政府以保甲制度为地方自治最切要之工作，1935年本省各县大多皆已举办保甲工作。
二是为了防止不良分子，潜居境内。
三是1935年七月，杭州市政府奉令裁撤保卫团，不办保甲，难以进行壮丁队的抽编、训练、征退等工作。
杭州市编整保甲，设立八个区公所，最初是在城外五区（分别为四、五、六、七、八区）以十进制为标准编列保甲。
此时的保甲运动主要内容包括：
清查户口，校订壮丁名册，确定保甲长，成立保办公处，填发户帖整理门牌，举办联保结切及保甲规约。
这次保甲编组于1936年三月底完成。
1937年12月日本侵略军占领杭州。
1938年6月，日伪当局成立了“杭州市政府”，伪政权在杭州地区仍然实行保甲制度，根据《清乡区内各县编查保甲户口暂行条例》，编订保甲户次，制定保甲规约，办理联保切结。
此时属于日伪时期，本文不做过多的讨论。
抗战胜利后，浙江省会仍迁回杭州，杭州还治，恢复战前的基层统治。
首先恢复战前原来的八个区公所，区公所管辖范围分别为，第一区管辖上城，第二区管辖中城，第三区管辖下城，第四区管辖里外西湖，第五区是从南星桥到闸口，第六区管辖艮山门外一带，第七区管辖笕桥，第八区管辖湖墅及与拱埠。
各区区长依照市组织法规定，暂由市政府委任，办理自治事务。
战后杭州地区自治事务的内容主要包括四个方面。
第一，整理保甲。
1946年初开始，依照市组织法规定，裁撤各坊公所，同时将原有十进制保甲编制改为十至三十进制，到1946年3月底，编整保甲完竣。
据统计本市8个区公所，共辖164保，3417甲，约88977户，常住人口367802。
通过这次调整，杭州市政府精简了保甲机构，各区编整前后保甲数目对照如下：
表1 各区编整前后保甲数目对照表区别
调整前数目
调整后数目
坊
保
甲
保
甲
第一区
9
89
934
23
619
第二区
9
100
1170
29
615
第三区
14
140
1484
28
760
第四区
4
26
252
14
204
第五区
5
39
374
16
239
第六区
6
62
706
20
467
第七区
4
25
265
12
157
第八区
4
36
414
22
256
合计
65
517
5999
164
3417
注：
此表来源于《十个月来之杭州市政》，杭州市档案馆编：
《民国时期杭州市政府档案史料汇编》，第298页。
第二，设立保办公处。
1946年5月底杭州市八个区各保办公处均先后成立，各保办公处编制及经费如下表：
表2 各保办公处编制及经费职别
员额
月支经费
说明
保长
1
无给职
副保长
1
无给职
干事
1
20000元
保队附
1
20000元
保丁
1
10000元
办公费
10000元
合计
5
60000元
注：
此表来源于《十个月来之杭州市政》，杭州市档案馆编：
《民国时期杭州市政府档案史料汇编》，第298页。
1947年7月份起，因保甲经费停收，经费无着，各保办公处将专任干事裁撤，改设3个兼任保干事。
其中民政干事由副保长兼任，警卫干事由本区警察分局警员兼任，经济及文化干事由本保国民学校教员兼任。
后又因各兼任干事对于保内事务不能兼顾，至10月份起，仍“恢复专任保干事制度，其经费列入市预算，由市库支给，计每保经费，月支十二万元”。
第三，实行民选保甲长。
在战后初期，所有保长均为区公所遴选并报市政府委派，甲长由区公所派充。
1946年三月，在各区分别督导下，各甲召开户甲长会议，选举甲长，同年四月份各保召开首次保民大会，选举出保长、副保长和区民代表。
第四，建立民意机构，召开保民大会：
此时杭州市的民意机构主要有保民大会、区民代表会、市参议会，其中保一级的民意机构就是保民大会。
杭州市政府对保民大会的组织做了以下规定：
保设保民大会，由保长召集之，由本保每户推出一人组织之保民大会得由本保三分之一出席，否则不得开选；但本保公民逾500人，得四分之一出席者得开选。
市政府还规定了保民大会的职权：
（1）审议保甲规约及保与保相互间之公约。
（2）议决保长交议及本保公民建议事项。
（3）选举或罢免保长、副保长。
（4）选举或罢免各区民代表。
（5）听取保办公处工作报告，向保办公处提出询问事项。
（6）其他有关本保重要兴革事项。
各区以保为单位于1946年4月分别召开首次保民大会，各区公所派指导员进行监督指导。
首次保民大会的主要内容是选举正副保长及区民代表。
依照市组织法的规定，每两个月召开一次保民大会，以后各区分别召开了多次保民大会，并由各区公所将本区各保保民大会召开的时间、参加人数、指导员姓名、重要决议案汇总报市政府备案。
二、战后杭州保甲运作的特点
（一）战后杭州地区保甲运作在形式上具有了地方自治的外壳
地方自治带有政治民主、政治开明的意思。
战后杭州地区的保甲运作在形式上具有了地方自治的色彩，具有了过去没有的民主的外壳，保甲融入到地方自治的范畴内。
这种地方自治的色彩主要表现在两个方面，一是保民大会等民意机构的设立，二是民选保甲行政人员。
战后杭州市八区各保都设立了保民大会，并且保民大会的召开也成为经常性的制度。
这些保民大会的召开在档案中均有反映。
据档案记载，1946年第三区共召开4次保民大会，1947年第八区共召开5次保民大会，1948年第四区召开了5次保民大会。
抗战前，杭州各保甲长均有上级委派产生。
战后各保的保长、副保长除初期由上级委派外，从1946年首次保民大会起，历任正副保长、区民代表均由选举产生，任期两年，可以连选连任。
保民选出的保甲人员的群体结构较为合理，下面的表格可以较好的证明。
表3 第七区正副保长年龄、学历分析表保别
职务
年龄
学历
一保
保长
30
初中肄业
副保长
30
私塾五年
二保
保长
31
初中肄业
副保长
54
私塾四年
三保
保长
23
高小毕业
副保长
31
高小毕业
四保
保长
49
私塾三年
副保长
34
私塾三年
五保
保长
28
小学毕业
副保长
25
小学毕业
六保
保长
36
小学毕业
副保长
48
私塾
九保
保长
54
私塾
副保长
37
小学毕业
十保
保长
49
私塾
副保长
49
私塾
十一保
保长
49
私塾
副保长
39
私塾
十二保
保长
59
私塾
副保长
44
私塾
注：
据杭州市档案馆档案整理而得，档案号旧3.2.64，其中七保、八保没有记载。
从这张表格可以看出杭州市第四区的正副保长年龄结构比较合理，均为中壮年，并且大都是受过较好教育，从理论上应该具备一定的组织生产建设和管理的能力。
杭州市保甲人员的素质，由此可窥其一斑。
综上，战后杭州具有了过去没有的民主的外壳，在制度规定上具有了地方自治的形式。
（二）战后杭州地区的保民大会并不是具有民主性质的自治机构
保甲制度推行过程中的一切事务，均由其载体保民来承担。
保甲制度实施的效果，归根结底要通过保民的行为而体现出来。
由此保民在保甲制度过程中的政治参与就构成了保甲制度研究的重要内容。
在中国传统文化影响下的民众，对于政治一般都比较冷淡，民国时期的杭州也不例外。
保民对保民大会的参与度从下面表格可窥一斑：
表4 第四区37年度（1948年）保民大会出席人数统计保别
公民数
法定出席人数
37年
第1次
37年
第2次
37年
第3次
37年
第4次
37年
第5次
一保
750
187.5
146
97
109
23
85
二保
932
233
85
174
157
73
103
三保
1195
298.75
130
213
84
89
95
四保
1415
353.75
125
237
133
155
130
五保
734
183.5
126
68
76
57
48
六保
1120
280
137
157
89
130
105
七保
601
150.25
93
98
54
74
55
八保
582
145.5
75
125
76
85
79
九保
1023
255.75
143
184
102
103
93
十保
321
107
89
59
67
43
29
十一保
612
153
76
131
43
79
58
十二保
702
175.5
93
153
107
55
78
十三保
672
168
135
84
86
33
59
十四保
1009
252.25
148
139
95
57
85
注：
本表保民大会出席人数根据杭州市档案馆藏档案旧3.2.72中的有关内容整理而得。
杭州市政府规定保民大会得由本保三分之一出席，否则不得开选，但本保公民逾500人，得四分之一出席者得开选，表中法定人数一列由笔者根据这一规定计算而来。
从该表格中我们可以看出，1948年第四区十四保召开的5次保民大会无一次达到法定出席人数。
有些保的保民大会缺席现象相当严重，如第一保第四次保民大会只有23人出席，占全保公民总数的3%，第十四保第四次保民大会出席57人，占全保公民总数的5.6%。
除了第四区外，其他各区都存在类似的情况。
1946年6月，第六区召开的第二次保民大会，其中15个保均不足法定人数而延会，另外5个保只是进行了简单的选举保长和副保长的工作。
该区公所解释说：
“本区第二次保民大会原定6月16日起挨次陆续举行无奈各保保民对于民主之真谛殊少认识，何者为民权，何者为政权更属漠不相关，虽因劳工关系而不愿轻弃作业，固为其不到起因，然其自暴自弃不愿参与当为其多数之主因。
”保民大会出席人数的不足很直观地反映出保民对保民大会、保甲以及对政治的态度，他们不过问、不介入政治，对政治冷漠，无法真正地参与到自治中来。
保民对保甲运作淡漠，不愿出席保民大会，从根本上动摇了保民大会作为民意机构，民选保甲人员的基础，从这个角度来看自治并无实质意义。
杭州市政府规定，保民大会召开后都形成决议案并上缴市政府备案。
而这些决议案反映了会议的作用，以及地方自治实施的状况。
根据杭州市档案馆所藏保民大会会议记录的统计来看，保民大会决议案涉及的内容有以下几个方面：
（1）选举保长、副保长、区民代表。
（2）有关户籍问题：
户籍登记，宣传户籍法令，办理国民身份证，拥护政府戡乱，严密办理户籍异动等。
（3）有关征兵问题：
鼓励壮丁踊跃应征，审定壮丁申请免缓，审定壮丁征召等。
（4）有关征收费用问题：
征收合作股金，征收壮丁安家费，征收新兵补助安家费，按田亩捐助本保小学等。
（5）有关公共事务问题：
冬令劳动服役；提请市工务局疏浚河道，修理损坏道路；提请市卫生局清除垃圾；夏令卫生宣传，预防疫病；请求教育局在本保设立保国民学校等。
这些决议案中最能体现地方自治原则的就是民选保长、副保长、区民代表和有关保民切身利益的公共事务问题。
首先来看民选保长和区民代表的选举。
从本文前面的分析可以看到，保民大会的出席人数不足，从根本上否定了民选的基础，这些保长和区民代表并不能代表民众的意愿。
而在实际操作中确实也存在种种的问题。
1948年有人密报6月22日第一区第四保“召开保民大会，公选正副保长，统计保民有贰仟人，出席代表只一百七十二人，开柜检出五百余票，出席人数与选票人数之不符”。
此外选举票理应盖章或签字，而本次保民大会的选举票指纹出于数人之手。
根据杭州市规定，该保有保民2000人，出席人数应该为500人以上才能达到法定开选人数。
很明显这次保民大会，出席人数达不到民选正副保长的法定人数，保甲人员通过暗箱操作使选票达到了法定人数。
可见当时的保民大会的召开，选举保甲长、区民代表，很多都是敷衍上级的行为，民选正副保长和区民代表的意义不大。
然后让我们再来看看有关公共事务方面。
与保民密切相关公共事务方面的决议案大都有这样的字眼，如提请市工务局、提请市卫生局、提请市教育局。
“提请”说明了保民大会实际上具有向上级汇报、传达民意的职能，也恰好说明保一级不具备真正的履行自治事务权力。
保民大会的其他决议案则比较真实的说明保甲的作用，通过户籍管理加强对地方的控制，便于征兵以及征收相关费用。
由此我们可以看出保民大会作为民意机构实质上不具备法规上颁定的自治实体的性质，保甲也只是统治阶级人财物的派出征集机构，而保甲长则是执行人。
另外，部分区保民大会的会议汇报表内容相当简单，出现了很多一句话汇报的情况。
六区于1946年10月的第三次保民大会内容或为初审壮丁申请，或为选举正副保长，很多保都是这样，其敷衍之状相当明显。
四区1948年8月底召开本年度第四次保民大会，所有的内容均一样：
（1）催收壮丁补助安家费;
（2）清洁卫生；（3）户口调查；（4）调查实种绿麻数量。
一句话概括本区所有保民大会会议内容的汇报表很多，比如六区于1947年4月第五次保民大会，除十二保改选保长、十三保选举区民代表外，其余均为宣传户籍法令。
由此我们看到保甲人员对上级存在明显的敷衍行为，在此种情况下的选举、自治行为当属有名无实。
保甲经费是保甲机构正常运转的必要条件，保甲经费严重不足，从资金角度决定了保甲机构不具备自治的可能。
杭州市政府对保甲投入的经费严重不足，1945年9月至12月杭州市政府的一份经费统计表恰好说明了这个问题。
在这份表格中行政支出分配额为5510120元，实际支出为5327435.71元，乡镇保经费分配额为1902720元，约占总行政支出的35%，但是乡镇保经费的实际支出为0。
可见保甲经费虽有预算，实际上是不能得到保证的。
此外保甲人员的薪给得不到保证。
保甲人员中正副保长为无给职，无须多言。
保干事有一定的工资，而这些工资的数目较少，发放也不及时，并不能保障其生活。
1946年12月第七区12个保的保干事孙梅生等人联名呈报区公所：
“自任职以来均能厥尽职守，惟现时物价日行高涨，杯水车薪，月入不敷养活父母妻女，即个人生活亦苦度而已，尤以迩来曾数度奉令集往钧府出席户政讲习会、誊录免缓役壮丁名册等等，往还川资业耗去月入薪水二分之一，是以倍行据窘，甚至日常生活所需亦罔筹措请转呈体恤下情调整待遇，并祈按月提早拨发薪给，俾维生计。
”
一些保甲人员存在着种种不法行为，也影响了自治这一概念在民众中的形象，不利于地方自治的推行。
保甲人员的不法行为主要是非法敛财、贿选，其中以非法敛财为最常见。
第一区第十一保副保长周企正，在征召壮丁期间将区公所印就之申请书（规定价格为50元），公开售价每份2000元，如壮丁申请书不委托保办公处填写，该副保长则百般刁难，如委托其填写申请书，另收手续费自3000元起至10000元不等，并非法售卖证明书，每张为400元。
第三区三十三保保长费正荣截留壮丁安家费经商图利。
八区第十二保保长沈明朗、第十四保保长龚徐德在抽壮丁时敲竹杠。
第一区第四保保长张金海占用民房，变卖住户屋砖。
这些保甲人员非法敛财的行为说明了部分保甲人员滥用权力，将手中权力视为生财之道。
自治不仅没有给民众带来实际的利益，反而加重了他们的负担，保甲自治成为收费、征兵的代名词。
这些不法行为的存在进一步破坏了自治在保民中的形象，不利于地方自治的推行。
三、结语
战后杭州地区进一步完善了保甲制度，设立和召开保民大会，实行民选保甲人员。
这些措施使得杭州此时的保甲制度具有了自治的外壳，在一定程度上体现了国民政府在地方自治、民主政治上的尝试，对于推进民主的进程具有一定的历史意义。
然而，在实际操作中民众对保民大会的参与度较低，使保甲运作失去了民主的基础。
保民大会有关自治的决议案也是一纸空文，并无实质上的自治意义。
再加上保甲经费的不足从资金角度制约了民主自治的实现，保甲人员的不法行为也破坏了自治在民众中的形象。
因此战后杭州地区的保甲在制度规定上具有了自治的形式，融入地方自治之中，但在实际上并不是具有民主性质的自治机构，民选保甲人员、设立民意机构则成了统治者愚弄民众、粉饰其专制统治的政治游戏。
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