加强以行政首长为重点的机关首长问责制研究.docx
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加强以行政首长为重点的机关首长问责制研究
加强以行政首长为重点的
机关首长问责制研究
【摘要】党的十七大报告提出了“加快推进行政管理体制改革，建设服务型政府”的目标，同时还对加快行政管理体制改革做出了一系列新的部署。
那么，如何才能形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制呢？
我们认为，全面推行以行政首长为重点的机关首长问责制势在必行。
建立和实行以行政首长为重点的机关首长问责制，是一项关系我国民主法制建设进程、关系党和政府形象、关系党政机关工作效能和工作效率、并且涉及领导干部个人重要权益的意义深远的制度创新和制度设计。
本文从濮阳市近几年推行行政问责制的有益实践和取得的积极成效入手，深入分析了我国目前实行问责制存在的问题，提出了进一步完善以行政首长为重点的机关首长问责制的政策建议。
【关键词】行政问责机关首长问责制责任追究
1、以行政首长为重点的机关首长问责制的含义
行政责任是政府及其公务员因公共权力、公职身份而对授权者、法律、法规所承担的责任，这种责任的具体化、制度化、法律化就是行政责任。
一般意义上的行政责任是指行政法律规范要求国家行政机关及其行政人员在行政活动中履行和承担的义务。
它包含两层含义：
一是按照行政法律规范的要求，行政机关及其行政人员在行政活动中有义务进行一定的作为或不作为，如不得失职、侵权；二是如果不履行上述义务，就要承担相应的责任，即接受有权机关的处理，对侵权行为的对象作出行政赔偿，纠正或撤销自己的行为或决定等。
以行政首长为重点的机关首长问责制，是问责行政的办事规程和行动准则，它是一个实体的、程序的、系统的吏治规范。
从问责主体层面上说，是指特定的问责主体针对政府机关及其负责人的行政行为而实施的并要其承担否定性结果的一种规范；从问责客体层面上说，是指政府机关及其行政负责人有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受问责主体的质询并承担相应的处理结果。
行政问责它不仅是指有错、犯法要追究，同时也包括能力低下、推诿扯皮等也要追究。
实施行政问责制的重大意义，既在于防患于未然，也在于惩前毖后。
惩罚、处分只是行政问责的手段，而防患、预防才是行政问责的目的。
以行政首长为重点的机关首长问责制，是我们在当今时代，建设中国特色社会主义、实现“科学执政、民主执政、依法执政”的最好的制度载体，其现实意义是不言而喻的：
推行以行政首长为重点的机关首长问责制，有利于整肃吏治，优化国家公务员队伍，造就高素质行政人才；有利于打破传统为官之道，构建勤政、廉政、优政行政文化理念；有利于转变政府职能，提高依法行政水平，塑造为民责任政府；有利于进一步完善国家法律责任制度，加速行政国际化的进程。
2、以行政首长为重点的机关首长问责制的责任范畴
以行政首长为重点的机关首长问责制，首先要弄清楚行政责任的范畴，并非每个机关首长和公务员都明白行政责任的内涵，有人认为没有完成工作任务，或在工作出了什么差错和问题，才要问责。
当然，这些也属于问责范围，但是行政责任的问责远不止这些，它包括三个方面的责任：
2.1、政治责任。
我国实行的是人民代表大会制度，全国人民代表大会是最高权力机关，中央政府即国务院由全国人民代表大会选举产生，并对它负责，受它监督。
以此类推，地方各级人民政府由地方各级人民代表大会选举产生，同时向地方各级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，受其监督。
这样一来，各级政府在行使管理国家、经济、社会、以及各种事务时，都要承担对人民负责的政治责任，也就是说要为人民服好务，所办的每一件事都要符合人民的利益，符合人民的愿望。
之所以要这样做，就是因为各级政府的组成人员都是由各级人民代表大会及其常委会任命的，这种政治责任理所当然应该承担。
2.2、法律责任。
由各级人民代表大会及其常委会所选出的机关首长，随之也就赋予了他权力。
权力在没有监督制约的情况下就会出问题。
监督靠什么，显然最管用的是法律。
所以，同时要赋予行政首长法律责任。
具体要求是依法行政，也就是说，法律责任主要是用法律来制约政府成员及公务人员的行政行为。
机关首长在实施行政管理活动中，一切管理制度、管理手段、管理活动都必须以法律为准绳。
当然，在现实的行政管理活动中，有些法律条文难以涵盖新出现的行政事务及其行政活动等，这就要求行政机关以制度进行规范。
行政机关规范的制度其约束力也是比较强的，很多成熟的法律都是来源于制度的规范。
一般来说，绝大多数机关首长的责任意识是比较强的，随着市场经济的发展和完善，过去传统行政时期那种权大于法的做法已难演绎下去。
但是，也常有典型见之于报端，所以，强调法律责任仍然是加强行政责任的有效措施。
2.3、道义责任。
行政的道义责任是指政府成员及其公务人员在履行自己职务时必须承担的道德意义上的责任。
政府成员及其公务人员应对自己不负责任的行为及其产生的严重后果进行反省和悔过。
上级政府机关或机关首长要对其进行批评、通报和责难，但不追究其法律责任。
在现实行政管理活动中，这种缺乏道义责任的人还是存在的。
有的不讲职业道德，有的人工作责任心不强，上级机关首长对此进行批评和处理都是应该的。
此外出现工伤事故、自然灾害，造成伤亡过多，直接责任人受到法律处分外，还要对该地区的主要机关首长给予一定处理，或是批评，或是行政处分，这也是道义责任的范畴。
3、以行政首长为重点的机关首长问责制度的探索
2003年非典危机之后，我国加快了建立行政问责制度的步伐。
2004年2月，《中国共产党党内监督条例（试行）》公布，明确写入了“询问和质询”、“罢免或撤换要求及处理”等内容。
2004年4月，中共中央批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》，对官员因涉及“工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响、对重大事故负有重要领导责任”等应引咎辞职的相关情况进行了明确的规定。
国务院在2004年3月引发的《全面推进依法行政实施纲要》中明确规定：
“行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力与责任的统一。
”2005年4月27日通过的《中华人民共和国公务员法》又进一步将行政问责法制化和规范化。
2006年初，国务院正式把建立和推行行政问责制列入政府工作的议事日程，并专门召开电视电话会议，温家宝总理再次要求加快建立以行政首长为重点的行政问责制度。
2007年4月4日，国务院第173次常务会议通过了《行政机关公务员处分条例》。
2009年5月22日，中共中央政治局会议审议并通过《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。
7月12日，新华社受权发布了《暂行规定》。
《暂行规定》是对负有决策责任的“党政领导干部问责”的正式法规。
它的出台，是“党政领导干部问责”步入法制化的重要步骤，基本完善了制度层面对公共权力控制与监督的责任追究、纪律追究、法律追究三大机制。
濮阳市为加快推进服务型政府建设,不断探索和创新行政问责工作的载体和方法。
从2002年开始，在实践上经历了三个阶段：
一是初步探索阶段（整治企业经营环境阶段）。
2002年，在全市集中开展了整治企业经营环境工作，集中“治标”，取得了显著成果，全省整治企业经营环境现场会在濮阳召开。
二是规范建设阶段（机关效能建设阶段）。
2003年至2005年，由“治标”向“标本兼治”转变，围绕服务型政府建设，在全省率先开展了以转变政府职能、规范行政行为、提高工作效能、建立优化经济发展环境长效机制为目标的机关效能建设。
三是深化提高阶段（治庸计划阶段）。
2006年以来，由注重机关的规范化建设转向注重公务人员特别是机关首长的执行力和绩效建设，在全省第一家实施了“治庸计划”。
为了加强对濮阳市各机关首长的监督，促使其恪尽职守、依法行政，防止和减少行政过错，提高工作效能，促进濮阳市经济全面提速和社会全面进步，在全市各级机关强力推行了机关首长问责制，积极建立以“责任”为核心的问责制度。
市委市政府出台了《机关首长问责办法》，针对不按规定履行职责，贻误工作、损害公共利益或他人合法权益的31种具体行为，采取诫勉谈话、通报批评、岗位调整等8种方式，对机关首长予以问责。
经过几年的努力，濮阳市逐步形成了以效能建设为载体，以制度管理为核心，以行政问责为手段，以长效机制建设为目标的工作模式。
4、濮阳市推行机关首长问责制的主要做法
2003年，濮阳市在全省率先开展了机关效能建设。
2006年，濮阳市在全省第一家实施了“治庸计划”，市委市政府制定出台了《关于继续推行效能问责制深入实施“治庸计划”工作的意见》、《濮阳市机关首长问责暂行办法》、《濮阳市机关工作人员绩效考核暂行办法》等制度规定，在全市各级机关强力推行了机关首长问责制，积极建立以“责任”为核心的问责制度。
《濮阳市机关首长问责办法》与今年中共中央政治局会议审议通过的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》相比，问责的范围更宽，更全面。
濮阳市紧紧围绕领导班子、机关首长和一般公务员三个层面，打造一支“政治上靠得住，工作上有本事，作风上过得硬”的干部队伍，逐步建立了以“责任”、“绩效”为核心的问责评价体系。
4.1、建立领导班子综合考评制度，完善对领导干部的履职监督，进一步加强领导班子的能力建设。
2007年我市出台了《关于对县级领导班子实行综合考评奖惩激励的意见》，并制定了考评方案，采取分类初评、组织考核、领导评价、社会评议等形式，对7个县区经济建设、社会建设、文化建设、党的建设，市直173个县级领导班子年度目标任务完成情况、勤政廉政和服务发展情况及其他工作进行了全面考评。
根据全市县级领导班子建设实际和综合考核结果，对干事创业、德才兼备的领导干部进行公开表彰；对后5名的单位进行了公开批评。
4.2、推行机关首长问责制，强化责任意识。
在全市各级机关强力推行了机关首长问责制，积极建立以“责任”为核心的问责制度。
出台了《机关首长问责办法》，针对不按规定履行职责，贻误工作、损害公共利益或他人合法权益的31种具体行为，采取诫勉谈话、通报批评、岗位调整等8种方式，对机关首长予以问责。
去年以来，共对23个存在问题的单位主要领导进行了诫勉谈话，对26个单位进行了通报批评。
4.3、建立公务员绩效考核制度，提高行政效能和干部执行力。
结合开展“做人民满意的公务员”活动，我市改革以往对公务员的年终考核办法，建立并推行了到人到岗的《濮阳市机关工作人员绩效考核办法》，进一步加大了对机关事业单位工作人员的宏观调控和微观监控力度。
根据《考核办法》规定，各单位将每位公务员的岗位责任和所承担的工作任务，实现无缝对接，并逐人建立月台帐，实行日监督、周例会、月考核，年终兑现奖惩，从而激发了广大干部发奋学习、比学赶超、勤奋工作的积极性。
每年年底，组织人事部门根据《绩效考核办法》，对全市机关工作人员工作情况进行考核，对存在出勤不出力和“懒、散、庸、拖”现象的工作人员，硬起手腕，坚决进行处理，截至目前，有543人被责任追究，17人被辞退。
据对公务员的投诉量分析，逐年呈下降趋势，2008年占1.5%，比2007下降37%，充分说明了我市公务员素质有了明显提高。
5、以行政首长为重点的机关首长问责制存在的问题
当前，推行以行政首长为重点的机关首长问责制尚处于起步发展阶段，具体措施和相关制度还有待进一步完善，在实际运行过程中也面临不少难题，亟待解决：
5.1、职责不清和职能交叉，责任主体难以明确。
行政问责制的一个重要的政治基础，就是对于每一个行政人员的权力与责任要有一个明确的划分，拥有清晰的责、权、利，合理地配置和划分行政权力。
只有这样，才能提高政府的责任意识和管理水平，真正发挥行政问责制的作用。
由于目前我国政治体制和行政体制改革不到位,导致当前我国党政关系错综复杂，职责不清和职能交叉，使得责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确。
在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况；或者在问责中，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清。
突出表现在党政之间、不同层级之间、正副职之间三个方面：
一是党政不分、以党代政的现象还比较普遍，出了问题,责任究竟在党委还是在政府难以界定；二是正副职之间的责任划分不够明确。
名义上是“一把手”负责，实际上只追究分管副职的责任，问责制在一些地方成了副职问责制；三是集体领导与个人责任界定不清。
我国机关采取集体决策的原则，集体决策所造成的失职行为在责任承担方面并没有详细的规定，这样，“集体领导”、“集体决策”往往成为责任人事后推卸责任的借口；四是不同层级之间的责任界限比较模糊。
一个地方出现了问题，究竟是追究同级领导的责任，还是追究上级领导的责任。
如果要追究上级领导的责任，究竟应当追到哪一级领导才算合理。
5.2、行政问责的问责范围过于狭窄。
目前的行政问责实践表明，一些地方政府的行政行为还停留在对上级负责、对权力负责的旧体制中，而把对法律负责、对公众负责、对权利负责置之脑后。
从我国实施行政问责制以来，追究了一大批行政官员，一些重大事故问责了相应的机关首长。
但总的来看，我国的问责范围太小，主要表现为：
一是行政问责仅仅停留在人命关天的大事上，却忽略了同样也会产生很大影响力和破坏力的“小事”。
二是行政问责仅仅限于安全事故领域，对其他领域应担负领导过失责任的官员却不问责。
三是行政问责只是针对滥用职权的违法行政行为，而很少针对无所作为的行政行为。
四是问责只是针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责。
五是问责仅仅局限于执行环节而不问责决策和监督环节。
5.3、现有行政问责制重惩轻奖容易造成消极行政。
从我国目前问责办法的各种文本来看，如果从问责的绩效奖惩机制来解读，几乎所有法规文本都存在着过于强调惩罚机制而忽视激励机制，这容易滋生公务员“不求有功，但求无过”的“消极政绩观”。
由于行政问责的内容主要集中在官员“滥用或误用公共权力”的失职方面，对于“有没有利用公共权力为百姓做好事、办实事”却未作规定。
因此，在一个缺乏成熟、健康的竞争——激励机制的政府机构中，政绩并没有真正成为衡量公务员工作好坏的主要标准。
在这种情况下，若只强调“责任”承担，而忽视激励，往往会使某些领导产生消极想法和“无为而治”的工作态度，造成对行政权的消极行使。
6、完善以行政首长为重点的机关首长问责制的途径
实行以行政首长为重点的机关首长问责制的核心是加强行政责任，要进一步深化行政体制改革，彻底解决行政责任缺失的问题，努力建设服务型政府，转变行政观念，建立行政考评机制和行政责任追究机制。
6.1、进一步深化行政体制改革，解决行政责任缺失的问题。
行政责任缺失给依法行政带来严重危害，解决行政责任缺失问题，必须进一步深化行政体制改革。
自80年代以来，我国虽然进行了一轮又一轮的行政体制改革，但是，各级政府行政责任缺失问题并没有得到彻底解决。
观念支配行动，彻底转变行政观念是解决行政缺失的关键。
造成行政缺失的根子是没有牢记为人民服务的宗旨。
忘记了这个宗旨，全能政府、无限政府的观念就会自然冒出来，影响甚至是支配行政行为。
那么，如何才能牢固树立人民政府为人民这个观念呢？
我们认为有三点可借鉴，一是机关首长被人民代表大会及其常委会选出后，应进行就职宣誓，把为人民服务这个宗旨写进誓词，以便牢记。
二是彻底批判全能政府、无限政府、恩赐政府的错误观念，政府为人民服务，为人民办事是行政责任所赋予的，是应该做的，做得好不好，还要接受人民的监督与评判，相反而不是对人民的恩赐。
三是加快服务型政府的建设，现在各级政府都在讲建设服务型政府，然而实际上我们的政府行为仍然有许多东西在沿袭传统政府的作法。
这就要求我们的政府官员以及公务人员下决心忍住阵痛丢掉一些个人利益，才能有望实现真正的服务型政府。
6.2、建设服务型政府，加强行政责任。
服务型政府与传统政府相比，无论是体制、机构、服务手段、公务员素质等方面是不同的。
首先从体制上讲，服务型政府决不是权力政府，只是为社会提供公共物品的一个公共管理部门，它与全能政府、无限政府的出发点是完全不一样的，服务型政府只作自己该做的事。
其次从机构上看，服务型政府肯定是小政府、大社会，机构简减、人员精干，与现实政府存在的机构仍然庞大、臃肿，人浮于事不相称，加强服务型政府建设，还要大刀阔斧的进行机构改革，简减机构，精干队伍。
第三从服务手段说，服务型政府充分利用现代信息技术，收集、提供大量政务信息，为政府决策提供参考，以便更好的服务社会。
第四从人员素质比，服务型政府将拥有的是高素质的公务员队伍，我们要真正建设服务型政府，还要下大力气培养公务员，使其知识与能力都要有一个较大提高。
6.3、建立责任追究机制，抓好行政责任的落实。
在各级政府的行政管理实践中，都已结合本级政府管理的实际，建立了很多行政责任制度，但是行政责任的落实却没有受监督与追究。
因此，建立一种责任追究机制，才能使行政责任更好的落到实处。
责任追究机制显然不能建立在同级政府内，而理应建立在选举产生机关首长的人民代表大会及其常委会。
我们过去是这样做的，但由于权力政府观念仍然存在，人大的作用被打折扣，致使追究机制作用不大，追究不力。
因此，这种追究机制应建立在上级政府。
如果行政首长及其公务人员，在行政责任问题上出现了问题，上级政府进行追究，一追到底，力度很大，这样一来，我们的行政责任就会真正落到实处。
6.4、建立行政责任考评机制，进一步强化行政责任。
建立行政责任考评机制，与现在普遍实行的目标管理是有区别的。
行政责任考评，包括政治责任、法律责任、道义责任都要进行考评。
不仅要求行政首长要完成应该完成的工作任务，还要看是否真正尽心尽力履行行政责任没有。
这种考评，不单是看几个经济指标数据，还要看是否真正在全心全意为人民服务，有没有滥用权力或超越权力，有没有谋取私利等等。
这种行政责任考评显然也只能由上级政府来完成。
参考文献：
[1]《深入开展机关效能建设加快服务型政府建设进程》**市纪委效能监察室，2009年3月；
[2]《濮阳市优化经济发展环境六年工作总结》，**市优化办，2008年3月；
[3]《关于推行以行政首长为重点的行政问责制的几点思考》**市人民政府办公室纪检组，2009年7月；
[4]肖光荣：
《近年来国内政府官员问责制研究的回顾与思考》载《政治学研究》，2007年第3期；
[5]陈党：
《行政问责实践中存在的主要问题及解决途径》载《理论与改革》，2006年第5期；
[6]司林波,韩兆柱：
《政府问责制:
责任政府的实践形式》载《理论探索》，2007年第5期；
[7]唐铁汉：
《我国开展行政问责制的理论与实践》载《中国行政管理》，2007年第1期；
[8]高小平：
《深入研究行政问责制 切实提高政府执行力》载《中国行政管理》，2007年第8期；
[9]李友民：
《论建立和实行书记问责制的意义和依据》载《成都行政学院学报》，2008年第1期；
[10]张贤明,文宏：
《中国官员责任追究制度建设的回顾、反思与展望》载《吉林大学社会科学学报》，2008年第3期；
[11]周亚越：
《行政问责制研究》，北京：
中国检察出版社2006年版。
[12]李军鹏：
《建立与完善社会主义公共行政体制》，北京：
国家行政学院出版社2008年版；
[13]李军鹏：
《深化行政管理体制改革若干重要问题解析》，北京：
中共党史出版社2008年版；
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