燃气行业首个重点反垄断案件执法过程全揭秘各种细节值得慢慢品.docx

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燃气行业首个重点反垄断案件执法过程全揭秘各种细节值得慢慢品

燃气行业首个重点反垄断案件执法过程全揭秘,各种细节值得慢慢品

2016年7月，在国家发改委指导下，原湖北省物价局首开公用服务行业竞争性环节反垄断先河，对中石油昆仑燃气集团、华润燃气集团、湖北燃气集团下属5家天然气公司滥用市场支配地位以不公平的高价向非居民用户（工商企业、个体经营户和机关事业单位用户）收取管道燃气安装费的垄断行为进行处罚，继之在湖北省内组织近百家天然气公司开展以规范市场竞争、创新企业管理、改进服务作风、降低收费标准为主要内容的“整改降费行动”，各类用户因此得到经济实惠、享受更好服务，天然气公司因此加快改革创新、改观社会形象，各方面普遍好评，湖北省委原主要负责人书面批示表扬。

一、消除种种疑虑，斗胆敢于亮剑

办理这起垄断案件，并非一帆风顺，外围摸底掌握基本线索后，在是否决定立案启动反垄断调查的问题上，反垄断执法人员开展了多次谈论，可谓顾虑重重、意见不一。

主要疑虑有：

一是在公用服务这样敏感的领域首开反垄断先河，打出第一枪，各方面会做出何种反应，能否能得到广泛的理解和支持，会不会遭到有关方面的强烈抵制；二是在既涉及管道天然气又涉及建筑安装这样的复杂领域开展反垄断，没有现成经验，能否完整证据形成闭环证据链并确保一举突破办案成功，会不会半途而废无疾而终办不下去；三是对于滥用市场支配地位以不公平高价销售商品这样的国际性难题，是否能有把握攻克这个难题，会不会饱受争议甚至遭到行政诉讼。

为了统一思想认识，我们组织全体执法人员深入学习、深刻领会中央精神和我国反垄断法的时代精神，结合人民群众对公用领域涉嫌垄断问题的反映，在“敢不敢亮剑、能不能办成、会不会失败、要不要担当”的思想认识上，进行了深入讨论。

经过讨论，大家统一了思想认识，下定决心敢为天下先，在公用服务领域打出反垄断第一枪。

为了确保办案成功，我们预先讨论了十个方面的具体问题。

1、人民群众对公用服务行业涉企（非居民）安装服务有哪些意见？

2、公用服务行业涉企（非居民）安装中强制服务且价格高态度差等现象与垄断问题有何关系？

3、公用服务行业涉企（非居民）安装反客为主的傲慢自大和老爷作风的深层原因是什么？

4、反垄断能否达到促使公用服务行业涉企（非居民）安装打开市场改进服务创新机制造福于民的目的？

5、公用服务行业涉企（非居民）安装领域反垄断的法理依据是否充分？

6、公用服务行业涉企（非居民）安装领域反垄断的深远意义有哪些？

7、公用服务行业涉企（非居民）安装领域反垄断能否得到人民群众的理解和支持？

8、公用服务行业涉企（非居民）安装领域反垄断能否得到各级各有关方面的理解与支持？

9、公用服务行业涉企（非居民）安装领域反垄断可能遇到哪些阻力和困难？

10、公用服务行业涉企（非居民）安装领域反垄断执法之前应该做好哪些充分准备？

围绕系列问题，我们明确了此次反垄断基本目标。

1、打破天然气非居民安装这一竞争性环节的市场垄断，开放并盘活该领域市场，服务经济发展大局；2、允许现有天然气公司在非居民安装这一竞争性环节参与公平竞争，但必须纠正滥用市场支配地位拒绝交易、限定交易、附加不合理交易条件、对交易条件相同的交易相对人实行差别待遇、以不公平高价收取安装费等涉嫌违法问题，特别是要降低向非居民用户收取安装费的过高标准，维护广大用户利益；3、教育引导天然气公司找准自我定位、回归公用属性，纠正反客为主和粗暴强势欺负用户的不良作风，倒逼行业加快机制改革、作风改进、服务提升和创新，彻底改观公用服务态度和形象，让人民群众满意；4、以天然气为突破口，积极探索公用服务领域反垄断工作规律，为反垄断向更宽广领域纵深推进积累经验。

二、克服重重困难，全面调查取证

启动调查后，调查取证工作遭遇许多意想不到的困难。

一是直接或间接抵制调查。

有的企业理直气壮的对执法人员说“我们是央企，查什么查？

要查，查外国企业去呀”。

有的企业说“反垄断？

没听说过，我们有什么垄断，你们搞错了吧”。

还有的企业派人到上海某培训机构参加反垄断讲座，讨教应对反垄断调查“真经”。

二是直接或间接拒绝提供。

有的企业说“管道谈燃气涉及安全，有保密要求，我们不能提供财务数据”。

有的企业说“你们要求提供成本、毛利数据资料，我们从来没有计算过，提供不了”。

有的企业前后四次提供有关数据资料，相同内容四次提供的数据不一样。

有的企业找各种理由拖延提供数据资料，提供出来的也不符合要求。

三是直接或间接予以阻扰。

有的企业请托各方有关人士充当“说客”，千方百计阻扰反垄断深入进行。

反垄断执法人员承受着来自多方面的不小压力。

针对这些困难，我们坚定信心、不为所动，排除各种干扰，开动脑筋坚决有力往前推进，采取了系列有效措施。

一是设计并向被查企业提供了多达二十多项的《调查证据清单》，上门送达各被调查单位，要求配合提供，并根据需要及时解读说明；二是设计并向被查企业提供了《基本情况调查表》、《成本价格毛利调查表》、《本公司系统调查情况汇总表》，上门送达各被调查单位，要求配合提供，并根据需要及时解读说明；

三是设计多达四十多项的《调查询问预案（简称“四十问”）》，上门送达各被调查单位和相关单位，向被调查单位法人代表或其授权人、各有关分管负责人、各有关部门负责人以及有关业务人员和相关单位有关人员，面对面做深入细致的询问调查；四是设计《用户意见调查表》，深入到社区居民、企业、个体工商户和机关事业单位，调查了解天然气供应及安装方面的实际情况和用户的评价、意见以及对反垄断调查工作的建议，拜群众为师，问计于民；

五是设计《专家调查问卷》，上门到各有关单位，向燃气主管部门的燃气管理专家、建筑安装主管部门的建筑安装造价管理专家、有关公司的燃气安装造价测算评估实务专家当面请教，听取天然气安装价格和利润水平以及在此领域开展反垄断方面的意见；六是带着《咨询问题提纲》，上门向湖北省统计局有关专家调查了解建筑行业和燃气行业整体情况、成本价格利润情况，听取其对天然气安装价格和利润水平以及在此领域开展反垄断方面的意见；

七是带着《咨询问题提纲》，上门向湖北省税务有关专家调查了解建筑行业和燃气行业整体情况、成本价格利润情况，听取其对天然气安装价格和利润水平以及在此领域开展反垄断方面的意见；八是多次协调各大燃气集团，面对面宣传天然气安装反垄断的法律依据、深远意义、“四大目标”，要求各大燃气集团组织集团系统内企业积极配合调查，限定期限由集团集中提供下属天然气公司按照要求提供各自情况和集团下属天然气公司有关汇总情况数据资料；

九是进入问题比较突出的天然气公司开展深入调查，全面了解情况，完整提取涉嫌违法的全部证据；十是多次到国家发改委反垄断局汇报，国家发改委反垄断局领导和专家也多次亲临湖北参与调查和研讨，对该领域开展反垄断给予有力支持，对诸多细节问题提出指导意见。

经过长达一年的调查，调取了五十个天然气公司的有关数据资料，开展了深入的比较分析和深度研讨，查明了五家天然气公司涉嫌滥用市场支配地位，以远超过正常水平的不公平高价向非居民用户收取高额安装费的有关事实。

三、何为不公价格，反复仔细推敲

在调查取证获知有关天然气公司涉嫌滥用市场支配地位以远超过正常水平的高价向非居民用户收取高额安装费的有关事实后，可以确定有关天然气公司上述行为已经构成排除限制竞争、损害公平竞争市场机制和秩序、损害用户利益的后果，也可以确定其远超过正常水平的高价极大的加重了用户负担呈现出的不公平性，但要正式认定构成滥用市场支配地位以不公平高价销售商品的违法行为，还需要依法予以充分论证。

《反垄断法》第十七条规定：

禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为：

（一）以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品......

《反价格垄断规定》第十一条规定：

具有市场支配地位的经营者不得以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品。

认定“不公平的高价”和“不公平的低价”，应当考虑下列因素：

（一）销售价格或者购买价格是否明显高于或者低于其他经营者销售或者购买同种商品的价格；

（二）在成本基本稳定的情况下，是否超过正常幅度提高销售价格或者降低购买价格；（三）销售商品的提价幅度是否明显高于成本增长幅度，或者购买商品的降价幅度是否明显高于交易相对人成本降低幅度；（四）需要考虑的其他相关因素。

由上可以看出，《反垄断法》没有对“滥用市场支配地位不公平高价”如何认定作出规定，《反价格垄断规定》对“滥用市场支配地位不公平高价”的价格水平幅度也没有作出规定，如何破解“滥用市场支配地位不公平高价”这一反垄断国际难题，对反垄断执法人员的法律水平、政策水平和专业水平提出了重大考验！

为此我们主要采取了三方面措施。

一是集中讨论并形成《关于公用服务行业竞争性环节垄断问题的法学分析和经济学分析》；二是运用《反价格垄断规定》第十一条规定“不公平的高价”的认定应当考虑的四大因素，并在实操中反复仔细推敲具体细节；三是组织召开专家论证会邀请各方专家集体会诊。

《关于公用服务行业竞争性环节垄断问题的法学分析和经济学分析》，已于2021年6月8日在“武大竞争法”公众号发表，不再赘述。

运用《反价格垄断规定》第十一条规定认定“不公平的高价”应当考虑的四大因素并在实操中反复仔细推敲如下具体问题细节。

1、“销售价格或者购买价格是否明显高于或者低于其他经营者销售或者购买同种商品的价格”中的“价格”如何理解？

在绝对价格千差万别无法比较的情况下，可否以“毛利率”这样的相对价格作为比较的基础？

在“毛利率”的采用上是以“成本毛利率”还是“销售毛利率”或者“综合毛利率”更能贴近实际并被各方接受？

2、“销售价格或者购买价格是否明显高于或者低于其他经营者销售或者购买同种商品的价格”中的“其他经营者”如何理解？

同行业经营同种商品（含服务）的同业者可作为与之比较的“其他经营者”？

管道天然气涉企（非居民）安装的“其他经营者”是本地或异地其他天然气公司还是本地或异地其他建筑安装企业更为合适？

3、“销售价格或者购买价格是否明显高于或者低于其他经营者销售或者购买同种商品的价格”中的“明显高于”如何理解？

多大幅度可认定为“明显高于”？

4、“在成本基本稳定的情况下，是否超过正常幅度提高销售价格或者降低购买价格”中的“成本基本稳定”如何理解，是否可理解为近三年时间内成本增长不超过或略超过同期整体物价指数或者行业物价指数？

5、“在成本基本稳定的情况下，是否超过正常幅度提高销售价格或者降低购买价格”中的“正常幅度”如何理解，不超过或者略超过同期成本增长幅度可认定为“正常幅度”？

6、“销售商品的提价幅度是否明显高于成本增长幅度，或者购买商品的降价幅度是否明显高于交易相对人成本降低幅度”中的“提价幅度”和“成本增长幅度”的具体期限如何理解，可否将涉案调查时段区间作为价格与成本比较的具体期限？

7、“需要考虑的其他相关因素”中的“其他因素”如何理解，可否将市场交易中主客易位、涉案当事人实质损害公平竞争机制和消费者利益、消费者及社会各方对涉案当事人的差评反映、涉案当事人有关行为有无正当理由以及涉案当事人有无违法记录和配合反垄断调查的表现等一并纳入考虑。

（编者注：

《反价格垄断规定》已于2019年8月被废止，其中“不公平价格”的认定相关内容在《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》第十四条中有所规定，并增加了＂同一经营者”情形，弥补了不足，不影响认定根本。

《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》第十四条规定：

认定“不公平的高价”或者“不公平的低价”，可以考虑下列因素：

（一）销售价格或者购买价格是否明显高于或者明显低于其他经营者在相同或者相似市场条件下销售或者购买同种商品或者可比较商品的价格；

（二）销售价格或者购买价格是否明显高于或者明显低于同一经营者在其他相同或者相似市场条件区域销售或者购买商品的价格；（三）在成本基本稳定的情况下，是否超过正常幅度提高销售价格或者降低购买价格；（四）销售商品的提价幅度是否明显高于成本增长幅度，或者购买商品的降价幅度是否明显高于交易相对人成本降低幅度；（五）需要考虑的其他相关因素。

）

在提交案件审理正式认定和决定之前，我们召开专家论证会，邀请省政府法制办、武汉市燃气管理局、湖北省燃气协会、武汉大学法学院、有关律师事务所等单位各方面的专家，听取案情汇报后，针对有关问题是否构成垄断违法行为、应给予何种处罚以及产生问题原因、有无正当理由、如何有效治理、如何推进相关市场开放并落实安全保障、如何推动相关行业领域改革创新健康发展等问题，以及反垄断调查在法律理解、执法程序、证据提取、法理分析等方面有无缺陷不足，一一进行深入讨论和专家会诊，为确保办案质量、确保办成铁案提供专家指导。

经过许多次反复研讨，进一步深化了认识，也统一了认识。

1、仅仅是价格水平过高，可以认定为价格问题，但不足以认定为垄断问题；2、涉案当事人相关市场价格畸高的不公平性，不仅体现在价格水平的不公平，更体现在价格形成机制的不公平；

3、涉案当事人在相关市场价格水平的不公平和价格形成机制的不公平，是涉案当事人在相关市场“排除限制竞争”和“滥用市场支配地位”直接的结果；4、尽管价格水平的不公平没有具体幅度的规定，但其远超同类市场相同商品正常价格水平并引起广大用户强烈不满，即使没有规定什么样的具体幅度才叫不公平高价，同样足以证明其具有显失公平的违法特点；

5、调查证实涉案当事人在相关市场价格形成机制的不公平是涉案当事人“排除限制竞争”和“滥用市场支配地位”行为的直接结果，也是涉案当事人在相关市场价格水平的不公平的直接原因；6、调查证实，一旦纠正涉案当事人“排除限制竞争”和“滥用市场支配地位”行为，保障相关市场充分有效竞争，涉案当事人在相关市场价格水平的不公平和价格形成机制的不公平将不复存在；

7、涉案当事人在相关市场还采取了滥用市场支配地位拒绝交易、限定交易、附加不合理交易条件、对交易条件相同的交易相对人实行差别待遇等措施，都是巩固其在相关市场的支配地位并方便其通过“以不公平高价销售商品”实现不正当的垄断超额利润的具体手段，因此可以归并到“滥用市场支配地位以不公平高价销售商品”这一个核心问题。

8、认定涉案当事人“滥用市场支配地位以不公平高价销售商品”问题，就抓住了治理该相关市场乱象的关键，有利于恢复相关市场公平竞争的正常机制和秩序、维护广大用户利益和社会公共利益，有利于更多市场主体进入相关市场实现更多就业创业，有利于倒逼公用服务行业回归公用属性、改进服务作风并通过机制创新和服务创新提高竞争力、实现高质量发展，意义深远。

四、依法认定违法，公开作出处理

经查明，自2013年以来，上述五家从事管道天然气供应及相关服务的天然气公司，凭借在相关区域内管道天然气供应及相关服务的特许经营权，通过与非居民用户签订管道燃气设施建设安装合同的形式，取得了在相关区域内非居民管道燃气设施建设安装市场的市场支配地位，并且滥用该市场支配地位，在非居民管道燃气设施建设安装经营成本、市场价格没有显著变化的情况下，剥夺了交易相对人自行选择设计、施工、监理等单位以及自行购买建设安装材料的权利，以不公平的高价收取非居民管道燃气设施建设安装费用。

具体违法行为如下：

一是在非居民管道燃气设施建设安装经营和实际操作过程中，剥夺了交易相对人自行选择设计、施工、监理等单位以及自行购买建设安装材料的权利。

二是收取的非居民管道燃气设施建设安装费用，明显大幅度高于实际发生的经营成本。

三是在非居民管道燃气设施建设安装中使用建设安装材料（含配套设备）的计费价格，大幅高于实际采购价格。

四是非居民管道燃气设施建设安装费用和利润，明显大幅高于其他相同经营者。

上述五家天然气公司的滥用市场支配地位行为，违反了《反垄断法》第十七条禁止具有市场支配地位的经营者以不公平的高价销售商品的规定。

五、发挥震慑威力，激发多重效应

此次反垄断经中央和地方媒体报道后，引发了广泛关注和热议。

我们认为反垄断执法不能一罚了之，必须乘胜追击，充分发挥发挥反垄断震慑不敢违法的威力，积极营造有利经济社会发展的市场环境。

我们采取了一系列更跟进措施，一是督促涉案当事人彻底纠正错误，举一反三全面完成整改；二是协同有关部门和各大燃气集团组织在鄂近百家天然气公司同时开展以规范市场竞争、创新企业管理、改进服务作风、降低收费标准为主要内容的“整改降费”自查自纠行动；三是及时举办反垄断培训班，部署安排天然气行业“整改降费”自查自纠行动的督促检查落实；四是针对重点单位开展“整改督查”和“回头看”两轮检查验收和督查推进活动，力促整改取得实际成效；五是约谈电力等公用服务企业，要求严格遵守反垄断法律，自觉规范市场竞争行为；六是研究完善实践中创新探索的反垄断专家论证等工作制度，顺势推进落实原国家发改委价监与反垄断局、原湖北省物价局和武汉大学关于反垄断执法理论与实践紧密结合的“战略合作框架协议”，推动反垄断实践总结与理论研究。

通过上述措施，在鄂天然气公司较好落实了“整改降费”自查自纠行动，不仅给广大用户带来实惠，也对行业企业推进改革、优化机制、改进作风、提高效能、重塑形象起到了有力的促进作用，还普及了反垄断法律知识，扩大了反垄断的影响力，受到了社会各方好评。

在武汉大学“反垄断与国有企业改革”主题论坛上，有关天然气公司企业代表现身说法，以切身体会回顾了接受反垄断调查的全过程，发自内心的说“反垄断帮我们找回了正确定位，看到了自身问题，明确了发展方向，坚定了改革信心，焕发了新的活力，转变了社会形象，受益良多！

”

事实证明，这次反垄断行动，不单是一次简单的执法，而是运用反垄断职能介入公用服务行业综合治理的大胆尝试，不仅有力维护了相关市场的竞争秩序和消费者的合法权益，更是推动公用服务行业的规范整顿和拥有公用事业特许经营权国有企业的改革发展。