加快推进关中城市群建设的措施建议.docx

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加快推进关中城市群建设的措施建议

加快推进关中城市群建设的措施建议

劳动就业等方面加强统筹，促进城乡协调发展。

关中地区自然、经济条件优越，号称“八百里秦川”，曾有“天府之国”美誉，其城市群应该按照“四化”融合科学推动的方式，科学确定城市建设强度，合理控制城市开发边界，提高现有空间利用效率，强化城镇发展方式创新和农业耕地保护、城市品味提升和生态文明建设统筹协调，成为陕西省科学发展、转变方式的示范、样板。

2、西安国际化大都市核心引领牵动。

西安国际化大都市是关中-天水经济区的核心，具有辐射带动关中城市群发展的重要作用。

加快推进西安咸阳一体化、同城化建设，构建核心城区多副中心空间构架，建设成为一体化发展的国际化大都市、创新驱动的现代产业聚集区、文化生态大融合的国家旅游目的地和开放包容的内陆开放开发高地，将在关中乃至大西北的发展中发挥引领带动作用。

一是推进战略性新兴产业布局发展、传统产业改造发展、现代服务业全面发展、现代都市农业加快发展、科技资源统筹创新、文化产业发展和大遗址保护，构建现代产业体系，引领关中创新型经济发展。

二是完善城市功能，提高城市管理水平，提高市民文明素质，引领关中城市品味提升。

三是统筹高速公路、快速铁路、城际铁路以及机场建设，打造快速交通圈，带动关中形成方便快捷的一体化交通设施网络。

四是西安大都市功能优化升级和大区域辐射带动能力增强，有利于提升关中对我国内陆地区、边疆和民族地区、周边能源地区的服务辐射作用，增强承担能源安全、国防安全和稳定边疆等国家大战略的能力，促进大西北以及内陆地区资源要素优化配置和市场开拓。

关中将在西安国际化大都市建设中获取产业、科教、智力等辐射发展动力，形成职能分工分明、等级结构合理、空间布局有序的城市群。

3、新型小城市建设和大城市改造并重共进。

针对城市规模结构不尽合理、中间层级城市弱缺的问题，科学规划城市规模和布局，在改造提升大城市和特大城市功能层次的同时，以布局国家级、省级和市县级产业园区的县城和重点镇为重点建设一批新型小城市，促进大小城市科学分工、功能互补、集约发展，形成合理的城鎮体系和人口布局。

一是选择一些地理区位优越、有利经济要素集聚、资源环境良好的小城镇，按照集约、节约、高效、低碳发展理念，建设成为便利、环境优美、建设别致、产业兴旺、适宜人居、辐射服务农村的县域经济社会中心，在促进农村居民进城创业和提高生活水平中发挥重要作用，有效避免产业发展水平低、城镇集聚不大和城乡割裂发展等问题。

二是依托大城市基础设施完善、公共服务网络健全、城市功能完善等优越条件，以空间布局优化和市政设施完善为重点，实施大城市改造计划，完善功能区和各副中心的产业、居住、服务功能，减少物流、人流、信息流的重复交叉、无效循环式浪费，有效解决因设施建设跟不上、标准落后、布局不合理、综合配套差造成的交通拥堵、抗灾能力低、环境恶化、公共服务不足、老年人生活不便等城市病。

新型小城市建设和大城市改造并重共进，促进关中城市交通便捷、产业链接、服务共享、生态共建，形成具有较高一体化发展水平的城市群。

4、人口城镇化转移转化和提升人的全面发展水平同步互动。

城镇化的过程就是农村人口向城镇转移就业并融入的过程，推进农村人口能够进城、住下去、生活改善好是实现城镇化持续健康发展的关键。

一是城镇化不只是土地城镇化和城市空间扩大，核心在于满足人民过上美好新生活的愿望，支撑人的全面发展水平的提高。

二是城镇化不只是简单的城市人口增加和规模扩张，核心是在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面促进由“乡”到“城”的转变，实现人的无差别发展。

因而，城镇化发展，是要以农业转移人口市民化和人的全面发展为重点，有效解决人地不匹配，人口城镇化慢于土地城镇化，导致部分进城农民工居住条件差、生活水平低的问题。

关中城市群要以经济发展与社会发展、人的发展统筹互动为原则，把保障和改善民生作为其根本出发点和落脚点，构建吸纳就业能力强的产业体系，促进基础设施、信息网络和公共服务均等，营造居民新型生产生活方式，提升幸福指数。

5、产业、企业与创业、就业联动共济。

就业是城镇化的基础。

在没有就业容量扩大的情况下，农村人口大量涌入，就会形成大量的无业游民，将会带来一系列社会问题。

因而，城市发展，城乡结合是途径，产业发展是动力，积极发展就业容量大的生产生活服务业，培育一批有竞争力的企业，鼓励城乡居民自主创业，带动身边劳动力就业，创造增加财产性收入渠道，让广大城乡居民在产业发展和经济社会发展中享受发展成果、实现人的发展价值。

关中城市群发展建设，要坚持创业带动就业和发展产业扩大就业相结合，引进有一定实力的投资者发展劳动密集型企业，积极发展就业容量大的生产生活服务业和中小企业，按就业需求构建产业体系，增强农村人口的吸纳能力，为充分就业和自主创业创造条件。

6、体制机制和科教文化创新双轮驱动。

体制机制改革是城市发展的不竭动力，科教文化是城市灵魂、内在驱动力，城市群建设要走出一条以创新驱动发展的路子。

一是体制机制改革方面，针对城镇化推进过程中户籍、土地等制度突破难题，建立有利于逐步改变城乡二元结构的体制机制。

关中城市群重点是：

统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，有序推进农业转移人口市民化；稳步推进用地制度改革，以保障农民利益为重点深化土地制度改革，以增强公共产品供给为重点深化公共服务体制改革，积极探索宅基地换城镇住房制度改革，以城乡居民的自由迁徙为重点分阶段推进户籍制度改革。

二是科教文化创新方面，针对城市发展中科技、人才、智力引领发展不足和软实力不强的问题，着力在科技资源统筹、人才队伍建设和文化大发展大繁荣方面加强试验示范，建设具有一流品质的城市群。

关中城市群的重点是：

加快推进统筹科技资源改革试验基地建设，构建产学研一体化创新体系和创新服务体系，形成强有力的自主创新能力；加强教育国际化交流与合作，吸引和培育各类高端研发、管理和技能人才，构建满足社会需求的综合人才体系；创建国家历史文化保护开发特区，努力在历史文化保护与旅游文化产业发展、现代城市建设统筹协调上取得突破，在文化保护中实现城市发展，在城市发展中实现文化保护。

（二）关中城市群的圈层结构

杜能的农业区位理论、伯吉斯的同心圆理论以及克里斯塔勒的中心地理论先后提出圈层理论，认为由于点轴扩散、梯度推移等作用区域间的经济社会活动存在着从中心向外围呈现圈层状的有规律变化的趋势。

圈层结构理论在城市群中体现为：

城市的社会经济形态由核心向外围呈现规则性的分层扩散和分化特点。

总体上来看，世界上的城市群基本都可以分为内圈层、中圈层和外圈层三个圈层结构，内圈层主要是指中心城市，中圈层为边缘城市，外圈层即城市影响区。

根据圈层结构理论，结合关中城市群中15市（区）各城市的基础条件、经济社会发展现状以及地域特征，在充分借鉴其他城市群圈层分类的基础上，我们将关中城市群的圈层结构分为：

核心圈、中间层和辐射层共三个圈层结构。

核心层——大西安都市核心圈。

大西安都市核心圈主要是指由西安、咸阳、西咸新区所组成的大西安，它是整个关中城市群的核心，也是大西北的龙头。

重点通过推进规划建设一体化、产业布局一体化、行政管理一体化，加快组建大西安，将其打造为城市群的金融中心、物流商贸中心、科技教育中心、装备制造中心、历史文化旅游中心，促进大西安打造成亚欧大陆桥上的国际化大都市，西部大开发的桥头堡。

中间层——由宝鸡、渭南等次核心节点城市组成。

主要是陕西省内依托亚欧大陆桥，由宝鸡、渭南、杨凌、铜川、商洛（部分区县）、延安（富县、洛川、黄陵）等五市一区构成的关中城市群主体部分。

重点充分发挥该区域内各城市的产业、地域、资源优势，通过各城市间的协同合作，将其打造为全国重要的装备制造业基地、农业生产基地，将宝鸡建设成为关中城市群的副中心和陕甘川宁毗邻区的中心城市。

辐射层——由天水、运城、三门峡等外围城市组成。

主要包括黄河金三角的山西省运城、临汾和河南省三门峡三市，甘肃省陇东地区的天水、平凉、庆阳、陇南四市。

以大西安为核心、宝鸡为次中心的关中城市群主体部分依托陇海铁路、连霍高速、京昆高速、福银高速等交通干线，通过其与外围城市在经济、交通、旅游、教育、医疗卫生等方面的合作，增强其经济和社会影响力和带动作用。

辐射区内以关天规划为契机，将天水建设成为西辐射区的中心城市，增强关中城市群对甘肃陇东南的辐射带动作用。

建设关中城市群的突破方向

（一）做强西安现代化国际大都市

着手推进西安咸阳行政一体化，把咸阳市区及周边的三原、泾阳、礼泉、乾县、永寿、兴平划入西安市行政统辖。

三原、泾阳、礼泉尽早撤县设区或设市，在现西安、咸阳城区外围形成阎良、临潼、鄠邑、三原、礼泉、兴平六个副中心城市。

同时，在西咸大都市中心城区，做好调整设区的工作，沣东南部与沣西及其周边相关区域整合设立沣镐区，咸阳现有的渭城、秦都两区主体部分合设咸阳区，西安中心城区的碑林、新城、莲湖主体部分合设唐都区，北部西咸新区的秦汉新城的一部分和空港新城、咸阳北塬新城等主体部分合设空港区，其他的未央、灞桥、长安、临潼、高陵等区基本不动或全省作一定行政范围调整。

以上考虑，一是新设区名称选择，有利于保护和叫响古都城市文化特色；二是中心城区的几个老的设区的合并，有利于化解行政区约束，加强老城区整合改造、重塑提升，例如便于实施“皇城复兴”规划；三是外围撤县设区设市有利于建设大都市副中心，以疏解特大城市病、承接城市中心区传统要素外迁，总体有利于打造历史文化特色鲜明、开放创新动力强、现代化水平高、功能布局合理、综合辐射带动力强的大西安主城区。

（二）加快优化布局构建关中城市群

以西安国际化现代大都市为核心，建设隴海铁路、连霍高速沿线和关中北山沿线韩城-铜川-彬长-千陇城市带，中间布局渭河北岸的韩城-蒲城-阎良-三原-礼泉-扶风-凤鸣镇-凤翔城镇带，引导现代加工业、新型能源化工、涉农三产融合向渭河北岸、关中北山沿线城镇带布局，人文要素、服务业、智能化高精尖制造业、科研教育、策划设计智慧产业向陇海铁路、连霍高速沿线布局，打造秦岭和关中北山南北两条具有高度生态文明水准的生态屏障，提高城镇、产业、设施网络、社会人文事业、自然生态功能的空间优化布局和有机融合发展。

以关中五市一区作为关中城市群的本省域主体构成，加强外围城镇化区域合作融合联动发展，构建外围包括陕西延安、商洛、汉中、安康，甘肃天水、平凉、庆阳，山西运城和河南三门峡地区的国家级大关中城市群，实现建设大西安、辐射大关中、引领大西北、通联“一带一路”的国际化发展格局。

（三）加强设施补短板

继续以高速铁路、城际铁路、城市地铁、城市综合管廊及综合市政设施网络、农村基础设施、水利及生态环境建设、公共服务能力建设为重点，加大补短板的力度和实施进度，基础设施建设上特别是应该对关中城际铁路、西咸一体化城市综合设施、引汉济渭及相关水网系统建设等几年来进展显得缓慢，但却对西安国际化大都市、关中城市群、重点产业集聚区建设发展等国家战略意义大的方面，应有抓紧推动的历史紧迫感，应举全省之力去实施；继续加大社会公共服务能力建设力度，依托有效推动城乡新型社区建设，把基础设施建设和教育、卫生、体育、环保、就业服务、公共设施建设相配套，全面提升城乡公共服务综合能力和均等化水平，特别是要把产城融合、产社结合的城镇综合能力提升、新型农村社区整体生产生活生存保障条件建设等方面，把应对老龄化的老年人关爱及发挥余热、居家养老和社区养老能力、医养结合养老方式等方面，作为社会公共服务提升的牛鼻子抓紧抓好。

（四）实施创新驱动战略

一是加强自贸区建设和机制创新。

国家批建后，关键是如何构建自贸创新路径和机制，在借鉴上海等先期自贸区建设经验基础上，形成具有陕西及西北特色、有效支撑陕西及大西北参与“一带一路”建设的开放机制、政策、方式创新成果，加紧实施并见效于推动陕西省“一带一路”战略设想、行动方案的实施。

二是深化科技创新驱动改革。

进一步加强对关中城市群电子信息、先进制造、航空航天、新能源、新材料、农业、生态环保等科技优势、教育优势的整合、集成、升华，形成在全国、全球具有先进水平的创新研发能力，力保在科技领域的领先创新研发优势。

在科研攻关、科技研发平台建设、科技创新约束机制改革、科技人员激励政策、企业自主创新能力提升、加大金融财政支持、国际合作研发等方面不断取得突破。

把以西高新为领头羊的全省高新技术开发区系统作为创新驱动发展示范、实践的主体和重要支撑平台，做出统一规划部署，不断提升各级产业园区、开发区推动科技成果向现实生产力转化的能力和效果。

三是加快重点领域体制机制改革。

根据国家部署和陕西省实际，加快国有企业改革、产权保护制度改革、投融资体制改革、价格体制机制、农村综合改革、政府放管服等重点领域和关键环节的改革。

在当前稳中求进总基调下，要把投融资体制改革作为重要突破方向，切实做好扩大民间投资的各项政策、体制机制创新改革，进一步放宽投资领域和市场准入，从政策导向和体制机制上扫除“隐性壁垒”，支持引导民营企业以出资入股、收购股权、股权转化等多种方式参与国企改制重组、国有控股公司上市增资扩股及经营管理，在交通设施、水利设施、市政设施、公共服务、生态环境等领域进一步大力推广PPP项目，全面规范融资平台运作，建立有效和持续的资本注入机制，增强融资平台资本实力和负债能力。

政府要在放管服改革上成为率先坚决推进改革的垂范，把大量行政性管理转变为全过程、全方位的优质服务，在深化简政放权上持续用力，进一步推进政府管理事项简化审批手续和完善程序，切实为项目建设、创业创新、群众和企业提供高效服务。

四是依托“互联网+”，大力发展新模式、新业态。

发挥互联网在生产要素配置中的优化和集成作用，推动“互联网+”与创新创业深度融合，支持园区、高校、科研院所等建设孵化创新平台，发展众创、众包、众扶、众筹等新模式、新业态。

积极发展网络经济，形成“互联网+”引领全社会模式方式业态创新的新局面。

五是把激发社会主体活力作为重要改革任务。

贯彻落实国家《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》等政策，进一步深化收入分配制度改革，实行以增加知识价值为导向的激励机制，提高科研人员成果转化收益分享比例，激发科技创新热情，调动一切要素激发群众干事创业热情，激发社会主体活力。

结合国家考核要求和省委“三個机制”，制定和实行更为科学有效的激励政策和措施，调动广大干部干事的积极性。

措施建议

（一）支持重大建设工程实施

根据《西部大开发“十三五”规划》以及中央、陕西省“十三五”规划和各专项规划、行业规划，积极实施关中城市群建设十大工程。

一是城市经济发展工程，包括航空航天产业基地建设、先进制造产业集群培育、资源加工产业链延伸、现代服务业发展、农业产业化水平提升等项目。

二是城市品质提升工程，包括文化遗址保护、文化产业发展、对外文化交流、精神文明建设等项目。

三是城区改造工程，包括城中村改造、安置楼建设、城市综合改造等项目。

四是城市创新能力提升工程，包括科技资源统筹、科技创新平台、关键技术攻关、新型中小企业培育等项目。

五是城市智力支撑工程，包括人才基地建设、创新型人才培养、高端人才引进等项目。

六是城镇建设工程，包括城镇道路体系构建、供水设施建设、供热设施完善、污水垃圾处理设施建设、公园绿地建设等项目。

七是城乡统筹发展工程，包括城乡规划、产业布局、基础设施建设以及基本公共服务均等化等项目。

八是社会事业发展工程，包括教育基础设施建设、医院拆迁建设、体育设施建设、老年公寓建设等项目。

九是生态建设工程，包括城市园林绿化、河流综合治理、污水处理厂建设、生活垃圾无害化处理厂建设等项目。

十是城市一体化建设工程，包括关中城市群基础设施体系、公共服务网络、产业园区建设、社会管理强化等项目。

（二）建立投融资平台和争取国家资金支持

一是投融资平台建设方面。

根据提出建设任务和发展目标，关中城市群的投融资平台建设要在以下几个方面加大力度。

一是建立城市产业发展基金，支持西安国家航空产业基金的运行，策划设立杨凌农业高科技产业投资基金；二是支持商业银行设立小企业贷款经营中心，鼓励商业银行简化审贷流程，创新贷款模式、风险定价机制和风险控制机制；三是建立政策性金融、商业性金融、合作性金融的信贷资金为主体，民间资金为补充，政策性农业保险和期货市场为保障的县域融资平台，鼓励政府财政资金和民间资本合作搭建生态环保银行和高科技发展银行融资平台；四是以“生态发展”和“科技创新和科技开发”为主要业务，提供专业性和针对性强的商业银行服务。

二是国家资金支持方面，中省主体功能区规划对于关中-天水经济区发展提出了明确的功能定位和建设任务，特别是对基础设施、特色产业、民生工程和生态环境建设的资金投入和政策支持明显加大，关中城市群在以下几个方面加大力度，获得国家资金支持。

一是争取财政部加大一般性财政转移支付和基础设施、生态环境、重点项目、产业发展、公共服务等专项转移支付力度，将部分公益性项目的国债转贷资金逐步转为拨款；二是国家发改委在公益性及以公益性为主的农村基础设施、生态环保、社会事业等领域项目资金上给予更大倾斜，税务部门在循环经济和“两型社会”建设上给予更大的税收优惠；三是国土资源部、农业部在土地开发整理、农业综合开发、标准农田建设等项目资金上优先安排关中城市群建设。

（三）加强体制机制创新

一是推进“四化”融合试验示范，将关中城市群作为全省“四化融合”发展试验示范基地，制定相应的管理规范和改革政策措施，使其重点在城（镇）产业园结合、城镇村庄整合改造、宜居城市建设、城乡社会管理创新、城乡统筹、集约节约土地和保护现代农业、资源节约环境保护、居民参与和共享发展成果等方面取得创新试验示范成效。

二是创新要素统筹开发利用典型示范，加强优秀文化历史及重点文物、遗址、遗产的保护、展示，以重点领域的产业化发展为抓手，培育文化重点优势产业，培养一批文化专业技术人才，在文化遗产保护、文化企业创新、文化体制机制创新方面取得文化大发展大繁荣改革取得突破；着力解决产学研一体化、军地和中省市科技联动、专家与机构企业利益关系等体制机制症结，培育和建设一大批能够有效集聚创新要素、承载改革创新责任的科技型现代企业和科技型产业园区，作为统筹科技资源改革的重要基地；积极争取在西安设立国家人才特区，在引进和培育各领域领军人才、构建满足社会需求的综合人才体系、建立人才发挥才智的激励机制等方面加强创新试验；在发展各类股权投资机构，建立健全和做大做强各类投资基金，推进构建区域性要素交易平台，金融与经济、科技、文化融合，设立和推进各类国家、省级试点和金融基地等取得创新试验示范效果。

（四）加强组织管理与考核

一是建立协调发展机制，成立关中城市群发展领导小组办公室，成立专门机构，牵头制定城市群发展总体规划，提出基础设施、产业布局、体制改革等方面的意见。

二是建立联席会议制度，定期召开会议，研究解决建设中存在的突出问题。

三是将关中城市群建设纳入政府政绩考核评价体系，根据七市（区）不同的基础条件、发展阶段和功能定位，进行分类考核，将评估结果作为各级党政领导班子和领导干部任期绩效评估的重要内容。