长春市流浪乞讨人员社会救助问题的研究.docx

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长春市流浪乞讨人员社会救助问题的研究

摘要

城市流浪乞讨人员的社会救助是我国社会保障保障体系中的重要的组成部分。

我国正处于快速社会转型期，各种制度处于转变过渡阶段之中，流浪乞讨现象非常严重，所以流浪乞讨人员的社会救助管理制度具有重要的研究意义。

《救助管理办法》实施以来，取得了明显的效果，缓解了长春市流浪乞讨现象，但仍然存在问题。

本文通过问卷调查和访谈的方式收集资料，了解长春市流浪乞讨人员的分布及救助实施现状，分析在其实施过程中存在的问题包括：

救助主体不明确导致社会救助混乱；救助内容单一导致社会救助难以标本兼治；救助制度和政策的宣传力度不够导致流浪乞讨人员错过了很多次救助机会。

针对长春市流浪乞讨人员社会救助问题，提出了对策建议包括：

明晰救助主体，实施分类管理；救助形式的多元化；加大救助政策的宣传力度。

关键词长春市城市流浪乞讨人员社会救助救助站

ChangchunCityisofGreatImportancetoSolvetheProblemofSocialAssistanceforVagrantsandBeggars

AbstractChinaisfacedwithmanynewsocialproblems,inordertoensurethelivelihoodofthepeople,thegovernmentbegantoattachtoomuchimportancetothedevelopmentofsocialassistance.Cityofreliefforvagrantsandbeggarsisanimportantpartofsocialreliefsysteminourcountry.Isintherapidsocialtransition,thefloatingpopulationscaleishuge,andbeggarsphenomenonisveryserious,so,inthefaceofthesocialassistanceforvagrantsandbeggarsmanagementsystemhasimportantsocialsignificance.Inthe"measures",hasmadegreatachievement,isthechangchunstreetbeggingeased,butalongwithsocialdevelopment,theproductionofnewproblems,systemofreliefforvagrantsandbeggarsinchangchunalsoneedstobeimprovedandperfected.Inthispaper,basedontheexplorationofreliefforvagrantsandbeggarssystemofchangchuncity,collectdata,bymeansofquestionnairesandinterviewstounderstandthecurrentchangchuncitypresentsituationandthedistributionofreliefforvagrantsandbeggarsimplementationpresentsituation,theanalysisontheproblemsexistingintheimplementationprocess,andputsforwardcountermeasuresandSuggestions.

KeywordsVantsandBeggarsinCitySocialAssistanceRescueStation

目录

绪论1

（一）研究背景1

（二）研究意义2

（三）研究方法2

（四）文献综述2

一、基础理论概述3

（一）流浪乞讨人员的概念3

（二）城市流浪乞讨人员的社会救助4

（三）流浪乞讨的相关政策介绍4

二、长春市流浪乞讨人员现状5

（一）长春市流浪乞讨人员构成现状6

（二）长春市流浪乞讨人员分布情况7

（三）长春市流浪乞讨人员对救助方式和内容的满意度现状7

（四）长春市救助站对流浪乞讨人员的接收现状8

三、长春市流浪乞讨人员社会救助存在的问题8

（一）救助内容单一，救助力度不足8

（二）救助对象范围和延期条件规定不明确9

（三）救助对象存在抵抗心理10

（四）救助制度和政策的宣传力度不够10

四、完善长春市流浪乞讨人员社会救助的建议10

（一）实现流浪乞讨人员的多元化救助10

（二）明晰救助对象，实施分类管理11

（三）让被救助者得到“体面”救助12

（四）加大社会救助政策的宣传力度12

结语13

注释14

参考文献15

附录116

附录218

绪论

（一）研究背景

流浪乞讨人员是指在城市生活无着的流浪、乞讨人员，这些人员游走在城市里，以桥洞、公园、街道为栖息地，以捡拾垃圾或向人们乞讨生存，因其本身素质低，行为有违社会规范，给城市带来众多不安定因素，受到人们乃至政府的冷遇。

流浪乞讨现象的严重化对城市的安定、社会成员的正常生活等都带来危害，流浪乞讨现象逐渐成为社会各界普遍关注的焦点问题。

面对日益庞大的流浪乞讨队伍和日趋紧迫城市环境管理问题，中国最初对流浪乞讨人员依照的是《收容遣送办法》，即依据国务院相关法规的一种强制行政措施，由民政机关、公安机关实行限制人身自由、收容遣返等。

这此措施在建国初期在某种程度上说成效是显著的，强制收容遣送能在短时间内将多数流浪乞讨人员归于政府控制，但是这种政策忽略了“以人为本”，以牺牲弱势群体来谋取城市发展。

《收容遣送办法》的意义在于维护社会秩序与安定团结，在实施收容遣送办法时，被收容遣送者往往被执法者粗暴对待，而随着收遣适用对象的扩大，收容站亦都以生活费、遣送费、城市增容费等名目收费，被滥用于乱收费、勒索、非法拘禁、强制劳动，《收容遣送办法》日趋显现其弊端。

2003年3月的孙志刚这一事件引起了社会的关注，直接催生了《城市生活无着流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助管理办法》）出台。

新法取代了原有的收容遣送制度，对救助的宗旨、范围、措施、管理等作了大幅调整，标志着我国对流浪乞讨人员的政策进入自愿救助时期。

随后，《城市生活无着的流浪乞讨人员社会救助管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》）和各地政府相关政策措施相继出台，各大城市救助站大量建立，中国流浪乞讨人员社会救助框架逐渐形成。

党十八大报告指出：

“筹推进城乡社会保障体系建设。

完善社会救助体系，健全社会福利制度，支持发展慈善事业，做好优抚安置工作。

”[1]流浪乞讨人员的社会救助问题在《救助管理办法》实施之后再次引起人们的关注。

2013年3月13日，在十八大新闻中心举行的主题为“保障基本民生，发展社会服务”的集体专题采访中，民政部门部长李立国表示，城市生活无着的流浪乞讨人员社会救助逐步实现了自愿救助和人性化救助，《救助管理办法》经过几年的实践，效果明显，但是有很多问题仍需要解决的，例如长春市的公共场所的流浪乞讨人员不减反增，主动求助的流浪乞讨人员成果过少；钱财花光、物品丢失和被偷抢骗等造成生活无着人员占救助对象大多数，而这些人本来是不属于《救助管理办法》最初所规定的救助对象；重复救助现象严重；受助人员身份难以核实；救助站环境差，经费紧缺等。

这些现象都是流浪乞讨人员社会救助必须要面对的问题，对我们加快推进以改善民生为重点的社会建设有着重要意义。

（二）研究意义

研究城市流浪乞讨人员的救助保障问题的理论意义在于，通过对现有城市流浪乞讨人员的救助模式和相关政策的分析研究，发现其存在的问题和完善社会保障的相关理论。

同时，从公共管理的角度来讲，城市流浪乞讨现象是当前我国比较突出的社会问题之一，把它放在中国现代化进程的宏观范围之内考虑，通过实地调研，深入到问题的本质，尽可能对流浪乞讨现象进行全方位、深层次的探讨，进而提出更适当有效的解决对策和建议。

其现实意义在于，通过对城市流浪乞讨人员这一特殊群体进行分类剖析，全面真实的了解他们的现实状况，从而采取更具有针对性的救助保障措施。

通过走访长春市相关政府部门，了解针对流浪乞讨人员的政策，在长春市现有的救助站实地调研，尽可能深入的接触流浪乞讨人员，能够帮助我们解决城市流浪乞讨人员的问题，保障他们的基本生活，有利于我们更加科学地人性化地救助和保障流浪乞讨人员，也有利于促进社会稳定，和谐和发展。

（三）研究方法

文献阅读、实地调研和个案访谈相结合，主要采用定性和定量相结合。

在对大量的历史文献资料分析的同时，大量收集有关城市流浪乞讨群体社会救助和保障方面的详尽资料。

（四）文献综述

随着社会的发展，新的社会问题不断产生《救助管理办法》政策本身的缺陷和问题逐渐暴露，无法面对新的社会现象解决新的社会问题，学术界也意识到这个问题并开始思考如何完善《救助管理办法》，许多学者通过自己的文章表达了对于当前我国城市流浪乞讨人员救助保障问题的一些看法和建议。

首先是对城市流浪乞讨人员的定义和分类方面。

朱力在《城市行乞者群体滋生的社会原因》一书中认为，我国的城市流浪乞讨群体以农村贫困落后地区的外出流动人口为主体。

他将这类人员分为三类：

第一种是一些农村妇女、老年、儿童、甚至残疾人、因无劳动能力只能以乞讨获取生活来源：

第二种是农民进入城市后暂时找不到工作无法维持基本的生存，因而以乞讨为生：

第三种是有劳动能力但游荡成性、好逸恶劳者。

陆永明、陈晨将我国的乞讨群体分类并明确界定为三大类：

救助群体、职业群体和违法群体。

文章中他们着重分析了职业群体和违法群体的特征和社会危害性，并呼吁要对职业乞讨者加强制，对违法群体要坚决打击。

此外，学者们还提出了“疏导"+“保障"的解决对策。

管健就《救助管理办法》实施后出现的新群体——职业乞丐进行了深入研究。

管健分析我国城市职业乞丐形成的社会因素，包括“我国社会的二次分化使得就业难度加大、社会宽容度提高、价值的多元化趋势、社会保障制度的不完善以及城市居民的助人行为"等。

从该群体的心理角度来看，“职业乞丐形成和发展的因素，体现在自我照顾归因、社会化的缺乏、家庭功能的弱化、亚文化群体的影响、道德风险的降低以及乞讨的匿名性”等。

管健还就如何防范和控制职业乞丐提出了相应的对策。

其次是政策制定方面。

据调研显示，《救助管理办法》实施后，我国大中型城市的流浪乞讨人员数量不减反增，由于新办法采取自愿的原则，导致大量被遣送回家的乞讨人员，又重新流回到城市中。

一旦这些乞讨人员拒绝接受救助，这必将成为城市管理和社会发展的一大隐患。

刘铮认为，在执行过程中，现存的城市流浪乞讨人员救助制度存在许多不足之处：

缺少整体性、治标不治本、救助范围过窄且模糊等等。

中国人民大学人事学院专门成立的城市流浪乞讨人员社会救助研究课题组，经过两年的资料搜集和调查研究后发现：

城市流浪乞讨人员的救助制度建立初期就存在很多问题，在建立制度时就应当对城市流浪乞讨群体分类，在执行过程中应致力于改善救助站环境、努力引进职业介绍、不断拓宽资金来源等方面。

陈微在其文章《论流浪乞讨人员的社区支持》一文中创新性的提出了结合救助、教育、管理为一体的社区支持架构。

白金燕认为“大城市街头流浪乞讨人员增多，相关治安管理措施不配套，救助管理站数量少，条件差，缺少相应的社会慈善组织机构等是当前我国城市流浪乞讨人员救助工作面临的主要难题”。

针对这些难题，她提出从政府支持、法律构建和市场参与三方面入手突破瓶颈、推进我国社会救助的发展进程。

总之，关于城市流浪乞讨人员的救助这一问题，许多学者都有了比较深入的研究，形成深厚的研究基础。

一方面，他们指出了这一管理存在的问题，他们认为当前的救助方案简单，层次较浅，政府没扮演好自己的角色，许多需要救助的人员依然处于救助范围外；另一方面，他们也提出了相应的解决方案，不仅从经济层面也从法律制度方面、救助本身等提出自己独到的见解。

但是这些研究成果中大都缺乏对于救助管理的全面性，尤其是偏重于表面的救助方面，对其进行系统的全面探讨的专题研究不多，尤其是从根本上减少或者消除城市流浪乞讨人员方面甚少提及，在这些方面有发展空间。

一、基础理论概述

（一）流浪乞讨人员的概念

对于流浪乞讨人员的界定，在学术界一直有分歧。

流浪乞讨人员在以前又被成为乞丐，传统上对乞丐的描述是身无长物，不名一文；食不果腹，衣不蔽体；既无住处，更无储蓄。

《现代汉语词典》中乞丐的定义是生活无着而专靠要饭要钱过活的人，他们是属于弱势群体的最底层。

新华社北京7月21日民政部公布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》，对“城市生活无着的流浪乞讨人员”概念作出了明确界定，“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。

《实施细则》说，虽有流浪乞讨行为，但不具备以上规定情形的，不属于救助对象。

[2]

（二）城市流浪乞讨人员的社会救助

1．社会救助概念

社会救助是指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施。

它对于调整资源配置，实现社会公平，维护社会稳定有非常重要的作用。

它有三层具体含义：

（1）社会救助的实施主体是国家，即社会救助是国家义不容辞的责任和义务。

（2）社会救助的对象时贫困人员。

（3）享受社会救助的条件是低于贫困线的而不是缴费。

[3]社会救助是一种积极的救困助贫措施，是政府的责任，采取的是长期性的救助形式。

2．城市流浪乞讨人员社会救助概念

城市流浪乞讨人员的社会救助就是对无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员提供帮助或补偿，辅助其正常生活的政府行为。

城市流浪乞讨人员的社会救助具有一定的特殊性：

（1）分散性。

城市流浪乞讨人员分散的流动，导致增加了救灾难度和成本。

（2）复杂性。

由于城市流浪乞讨人员结构复杂，甄别难度大，导致了社会救助工作复杂。

（3）综合性。

对城市流浪乞讨人员的救助不仅涉及到衣食住行等基本生活问题，还涉及到帮助他们重新走上正常生活的长远问题。

（4）专有性。

城市流浪乞讨人员作为特殊群体，所面临的问题具有特殊性，不能与大众一样缴纳社会保险并享受社会保障，因此，政府对城市流浪乞讨人员的救助要充分考虑到群体的特点，从根本上解决生活问题。

[4]

（三）流浪乞讨的相关政策介绍

流浪乞讨的相关政策包括《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》。

其救助形式为：

（1）主要是以救助站救助。

县级以上城市人民政府应当根据需要设立流浪乞讨人员救助，要求公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的应当告知救助站求助，对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站；

（2）实行救助形式属于临时救助。

救助站对流浪乞讨人员的救助是一个临时性社会救助措施 ，救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天；因特殊情况需要延长的，报上级民政主管部门备案。

其救助内容主要包括：

（1）提供符合食品卫生要求的食物；

（2）提供符合基本条件的住处 ；（3）对在站内突发急病的，及时送医院救治；（4）帮助与其亲属或者所在单位联系 ；（5）对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，担供乘车凭证 。

其救助程序是：

（1）流浪乞讨人员向救助站提出求助需求。

《救助管理办法》的一个重要原则就是自愿原则 ，向救助站求助的人员，应当如实提供本人的姓名等基本情况，并将随身携带物品在救助站登记，向救助站提出求助需求；

（2）救助站核实其基本情况。

《实施细则》规定，当有人寻求救助时，救助站应当向救助人员告知救助对象的范围和实施救助的内容，询问与求助需求有关的情况，并对其个人情况予以登记；（3）救助站决定是否实行救助，关对属于救助对象的及时安排救助。

《实施细则》规定，对属于救助对象的，应当及时安排救助；不属于的，不予救助并告知理由 对因年老、年幼、残疾等原因无法提供个人情况的，救助站应当先提供救助再查明情况。

对拒不如实提供个人情况的，不予救助 ；（4）终止救助。

《救助管理办法》规定，下列情况应终止救助：

救助站已经实施救助或者救助期满，受助人员应当离开救助站，对无正当理由不愿离站的受助人员，救助站应当终止救助。

救助站发现救助对象故意提供虚假个人情况的 ，救助对象自愿放弃救助离开救助站的，救助站不得限制 救助对象擅自离开救助站的，视同放弃救助，终止救助。

[5]

二、长春市流浪乞讨人员现状

《救助管理办法》的实施，长春市的社会救助管理工作有一定的积极定义。

从对长春市救助站的了解情况可看出，救助站对流浪乞讨人员的救助在维护社会稳定、公平、公正、和谐与文明进步、尊重人权保障等方面，都起到了积极地作用。

但是调研中发现长春市的城市流浪乞讨人员的数量出现了有增无减的趋势。

本文以长春市流浪乞讨人员为调查主体，采取随机抽样的方法在长春火车站、客运站、人民广场、重庆路等地开展调查。

采取一对一当场问答，调查员代填的方式，共发放问卷100份，回收100份，回收率100%，有效问卷80份，有效率80%。

在长春市救助站发放问卷50份，采取调查员集中讲解，当场作答，当场回收的方式，回收43份，回收率86%，有效问卷3份，有效率26%。

本研究在问卷调查的同时，采用访谈的方式对长春市流浪乞讨人员进行了访谈调查，共访问了20名受访者，而且参考了大量的文献和网络资源的数据。

通过对调查结果进行分析，基本情况如下：

（一）长春市流浪乞讨人员构成现状

1．按年龄分类，流浪乞讨人员可分为未成年和老年人居多

据调查发现老年人和未成年人比重较大，中年人比重相对较小，而且男性乞讨者多于女性乞讨者。

由于未成年流浪乞讨人员处于社会边缘地位，不被纳入主流社会的视野当中，导致我们现阶段对其认识还是相当有限。

针对未成年流浪乞讨人员工作虽然在国内外已开展了许多年，但对其定义并没有达成一致。

国内学术界一般把未成年流浪乞讨人员定义为：

年龄在18周岁以下，离开家庭或监护人，流落于社会超过24小时，造成基本生存条件失去可靠保障而以乞讨为生的少年儿童。

我国的流浪儿童一般是由于夫妻冲突、家庭破裂导致的。

他们中年龄较小的流浪者生存能力较差，所以乞讨是小流浪者存活最简单直接的方式。

在调查中发现未成年流浪乞讨儿童所占的比例较大，占20%。

而除未成年流浪乞讨人员外的乞讨者都是成年流浪乞讨者，由于我国农村的社会保障制度还不够健全，许多农村老人被迫走出农村，流入城市乞讨，所以在成年流浪乞讨者老年人居多。

在调查中发现成年流浪乞讨人员占43%，其中60岁以上的老年人是24%。

2．按户籍分类，流浪乞讨人可分为农村户籍居多

根据调查发现农村户籍流浪乞讨人员比重大于城市户籍流浪乞讨人员。

由于长春市的快速发展，城乡差异不断加大，农民收入增长相对而言比较缓慢，而且城市资源丰富，吸引了大量的农民涌入城市，但城市提供就业岗位的能力是有限的，猛增的外来人口给城市造成了巨大压力。

农民进城后短期内不容易找到合适的工作，反而还要负担比农村高的生活费用，导致其经济更加拮据，逐步沦为真正的赤贫者。

一部分人碍于面子仍然留在城市，大多选择乞讨方式过活。

城市中竞争激烈，若没有一技之长的城市人是很难找到工作，或只能找到待遇很低的工作，这些人生活在城市底层又没有社会保障，也会沦为乞讨人员；还有一些生活懒散，好逸恶劳的“城里人"自甘堕落加入乞丐行列。

在本次调查中可知农村户籍人口所占的比例大于城市户籍人口，而且外地人口乞讨者大于本地乞讨者。

3．按身体情况分类，流浪乞讨人员可分为残疾人比例高

残疾流浪乞讨人员比重大于非残疾人员。

虽然我国对残疾人士有特殊的照顾制度，但还不能达到保证其生存无忧的程度，所以对于无劳动能力的残疾人如果没有家人的照顾生活就异常困难，对于有限劳动能力的残疾人士在社会中也是很难找到工作的，只能通过流浪乞讨生存。

在调查中一个不可忽视的事实是严重残疾人士尤其是是来自农村的，大多遭到家庭遗弃，对救助站有很强的依赖性，有些在救助站一住就是几个月超过了规定的暂住日期10天，这样给救助站的财政带来了很大压力。

非残疾流浪乞讨人员即身体健全有劳动能力但自愿或被迫选择乞讨为生的人。

此类人员中主要包括职业行乞者、贫困农民和无业人员。

4．按性质分类，流浪乞讨人员可分为职业乞讨和非职业乞讨两类

根据调研和访谈得知，这个问题乞讨人员不愿意正面回答，但通过个别访谈得知，职业乞讨人员比重大于非职业乞讨人员。

职业流浪乞讨人员是以流浪乞讨为职业，只想依靠乞讨挣钱和发财致富的长期乞讨者，他们本着以最小成本换取最大利益的原则自愿以尊严换取金钱。

职业乞讨人一般都不穷，有些职业行乞者甚至买洋房、开汽车、给孩子上好学校等等。

非职业流浪乞讨人员较职业者最大的区别就是他们一旦有其他谋生方式就不会去乞讨，他们是有自尊、希望通过自己劳动养活自己的。

在调查中可知，来自河北的20岁出头的年轻人，在长春站站前广场地下商场入口处行讨两个小时。

其行讨方式是一张白纸上写着自己悲惨家境、不幸遭遇，然后手拿麦克哭着唱歌，歌曲多选择催人泪下的流行歌曲，如《铁窗泪》、《世上只有妈妈好》等，向路人行乞。

发现这种方式很能赚取人们的同情心，引来一大群路人围观，好心人纷纷掏钱，乞讨箱很快就满了，其中还有百元大钞，收入应该是300元左右。

[6]而且职业乞讨人员的乞讨方式各种各样的，其中有老年人专门到公交站去讨钱、用自残的方式去乞讨、去商业店铺故意闹等等，这种乞讨方式形式新颖那么其收入也越多。

（二）长春市流浪乞讨人员分布情况

根据调查情况来看，截止到2013年长春市流浪乞讨人员有800多人，每月至少有400多人到长春市救助站里接受救助。

[7]通过调研可知，在长春市路面上固定乞讨的大约有70-80人，这些人不愿意接受救助站的帮助，更不愿意回家，他们中大部分已经成为职业乞丐人，职业乞丐者占到80%-90%。

乞讨者主要集中在火车站、客运站、人民广场、重庆路等地。

他们乞讨方式也是各式各样：

衣衫褴褛、伤痕满身、疾病缠身、或抱腿强乞、或拦车讨钱、或街边磕头、卖艺乞讨，或冲入商场、饭馆强要、不但严重影响城市环境，公共卫生及公共安全，增加城市管理成本，甚至严重侵害儿童、老人及残疾人的权益，而且跟这些人一提救助站他们就转身走。

（三）长春市流浪乞讨人员对救助方式和内容的满意度现状

了解流浪乞讨人员的实际情况救助实施情况并不能完全了解一个救助情况，只有被救助者真正感受到了救助服务，并且能够满意这救助才算是取得成功，我们应该了解流浪乞讨人对救助站的救助方式和内容的满意度。

1.流浪乞讨人员对救助方式的了解程度不深

通过与流浪乞讨人员的交流得知，这些人对救助站以及关于救助制度的了解并不多，大部分人对救助站持有怀疑的态度，在不太了解情况下不愿意主动去救助站接受救助，而且多数人不知道长春市的救助站在哪里，对申请救助的条件和程序不了解。

2.流浪乞讨人员对救助方式和内容的满意度不高

通过访谈中得知流浪乞讨人员在救助内容中流浪乞讨人员最需要帮助的是解决就业问题，而不是暂时性的收容；在救助站工作人员态度方面，工作人员态度很差，进过救助站接受救助的流浪人员不愿意再次接受救助，即救助站工作人员的态度越差，流浪乞讨人员越不愿意接受救助，这对流浪乞讨人员求助意愿有一定