公民会议之民众参与及冲突管理策略.docx
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公民会议之民众参与及冲突管理策略
公民會議之民眾參與及衝突管理策略
洪德俊
國立中央大學企業管理研究所教授
陳羽甄
國立中央大學企業管理研究所
摘要
社區營造最重要的精神為民眾參與、自己打造居住的家園，但台灣民眾因相關知識的不足，大多數的人是屬於被動的，政策議題的規劃執行就交由少數團體去做，喪失了原本的美意。
有鑒於此，北投於2004年首次將公民會議引進社區議題中，希望藉由此來引起更多的討論、讓更多人關注自己的家園。
此外，公民會議的進行可說是利益衝突與協調的過程，要如何在衝突之中達成對整體最好的提案，以及如何刺激或是控制衝突的發生是本研究的重點。
本研究主要是搜集北投公民會議的紀錄、整理相關資料，針對一些不足的地方進行深入訪談，並將衝突理論套用至公民會議之中，發現適度的衝突的確能激發無限的創意，公民會議也確實為整個社區帶來許多新的想法。
或許這樣新的做法還有許多地方待改進，但也因為公民會議的引進使民眾參與的精神更為落實。
希望藉由本研究的整理能為其他社區舉辦類似活動時提供參考。
Abstract
Themostimportantspiritofcommunityempowermentprojectsiscitizenparticipationanddesignsoneself’shome.ButpeopleinTaiwanlacksofrelatedknowledge,mostofthemarepassive.Theplanningandexecutionareledsomegrouptodo.AccordingtothisPhenomenon,Beitouintroducetheconsensusconferenceintocommunityproblem,andhopeitcanleadmorediscussion,letmorepeopleconcernhisownhomeland.Besides,theprocessofconsensusconferenceisseriesofconflictandnegotiation,howtostimulateandcontroltheconflictsituationisthisresearch’spurpose.
ThisresearchcollectedrecordofBeitouconsensusconferenceandarrangerelateddata,interviewsomerelatedpeople.Atlast,puttheconflicttheoryintoconsensusconference，andfoundappropriateconflictcanstimulatelimitlesscreativity,itindeedbringslotsofnewideastothecommunity.Thoughitmayneedtoimproveinthefuture,itputthespiritofcitizenparticipationintopractice.
1、研究動機
社區可以說是民眾公共生活中最基本的單元，文化的發展必須扎根於社區，才能開花結果，民眾也必須建立社區共同體意識，關心自己的家園、協力經營，社區才能永續發展（周齊譜，2000）。
而政府的社區發展工作自民國五十七年全面推行至今已逾三十年，長期以來中央及地方政府各部門為活絡社區組織，每年均編列預算補助社區小型建設及舉辦各種活動，尤其在基礎工程建設方面成果斐然。
例如社區活動中心的設立、社區道路、水溝之維修及環境衛生的改善、各項精神倫理建設等。
尤其近十年來在政府大力推行「社區總體營造」的政策下，「社區」逐漸成為許多人耳熟能詳的名詞，如何能夠藉由民主的機制，經由社區發展的過程，厚植國家基層力量，將是各級政府及台灣社會的一大挑戰。
所謂社區總體營造是指為推展高品質的生活環境，強調由下而上及民眾參與原則，以社區現有條件及居民之努力建立特有的社區文化，提升社區生活素質、藝文氣息等高品質的居家環境。
在強調「社區發展」的背景基礎下，許多公共事務由過去專家規劃的方式轉移至公民參與，以由下而上的方式，集結人民智慧共同形成改革的動力及規劃和落實政府再造方案，並且成為各項地方事務發掘、研究與解決問題的主體。
這種模式不但能提高因地制宜的功效，更能符合民主自治的精神。
但畢竟社區中發出聲音的人還是少數專家學者，一般民眾因為缺乏相關知識，所以對於社區相關活動的參與就顯的不足。
有鑑於此，台灣引進了西方國家行之已久的公民會議，同時內政部也核定了「社區營造條例草案」，於是將公民會議與社區營造相結合，產生了台灣第一次社區公民會議－北投溫泉何去何從，相信以後會有更多社區採用這種方式來落實民主政治。
整個社區營造過程或是公民會議可以說是利益衝突與協調的過程，以及專業規劃與實際使用上的相互妥協，特別是社區居民在面對各項實體工程時，其社區意識與利害關係之間的調和過程，方為社區環境改造計劃推動時，最為直接且具體的內涵與問題。
如何在衝突之中達成對社區最佳的選擇也是要討論的課題。
2、研究目的
綜合前揭研究背景與動機，本研究期望能達成下列四項目的：
1.了解公民會議的內涵：
國內有關公民會議的知識尚為不足，但今後社區改造過程中居民的聲音將會越來越重要，因此公民會議勢必成為今後的潮流。
2.公民會議嘗試著建構一個公共討論的平台，讓抱持不同意見的公民們能夠了解議題，並合理的說明支持與反對理由，進行相互理解的溝通。
且在會議中，大家都是懷著理念進來，會有某種程度的自我膨脹，以致成員間的衝突會更激烈，因此內部資訊的暢通是很重要的。
衝突多與寡對組織都會造成一定的影響，因此要探討如何引導衝突，使其對團體產生建設性的功能。
3.公民會議之結論對政策並不具有拘束力，未來社區營造過程中公私部門經營權責要如何劃分，參與機制要如何建立，才能在展現民主精神的同時保有其營運績效，這也是極需討論的議題。
4.藉由研究北投公民會議的進行，提出相關策略與建議，提供往後其他社區召開公民會議之參考。
3、公民會議簡介
由丹麥所發展出來的民主參與機制－公民會議，其目的希望幫助並促成不具專業知識的民眾能對高衝突性的公共政策進行討論以達成共識。
當代政治的精神強調自由、民主，應該是要保證讓所有受決策影響的人，擁有機會來參與政治過程，且有平等的權力來選擇並控制議程；此外民主程序應要求一種情境：
讓所有参與者，根據充分資訊和良好理性，來對爭議的利益和必須管制的事務，發展出清晰的理解。
但是，當代民主體制的社會複雜性，卻使得這個民主要件難以充分實現。
當代民主的瓶頸，在於將技術指導的知識專門化地運用政策決定與行政過程。
這樣專門化的取向，使得公民無法利用必要的知識來形成自己的意見。
知識的壟斷，使得具有特權可以取得相關知識來源者，能夠支配不具專業知識的公民，使得公眾僅能在只具象徵作用的政治。
為了打破「當代民主的瓶頸」，讓不具專業知識的公民，能夠具有充分的資訊來進行公共討論，以提高一般民眾對公共政策的參與，西方國家發展出許多民主參與機制的實驗，其中，「公民會議」，（consensusconference，又稱共識會議）的實踐經驗，尤其值得重視。
這個由丹麥發展出來，逐漸推行到其他國家的民主參與模式，主要在促成社會公眾對政策議題進行廣泛的、理知的辯論。
它要請不具專業知識的公眾，針對具有爭議性的政策，事前閱讀相關資料並做討論，設定這個議題領域中他們想要探查的問題，然後在公開的論壇中，針對這些問題詢問專家，最後，他們在有一定知識訊息的基礎上，對爭議性的問題相互辯論並做判斷，並將他們討論後的共識觀點，寫成正式報告，向社會大眾宣佈，並供決策參考。
在公民會議中，非專家的公眾，被提升到顯著的地位，是他們－一般民眾，而不是專家，來界定什麼是重要議題；藉由專家提供的知識協助，他們在有訊息根據的基礎上，來評估政策議題所涉及的利益與價值衝突，並在爭議中試圖達成共識性的見解（林國民、陳東升，2003）。
從1987年以來，丹麥科技委員會已經針對各類議題舉辦了二十次的公民會議。
由丹麥發展出來的公民會議，逐漸受到各國重視與仿效。
以基因政策議題為例，OECD國家中，至少有十一個國家，曾先後舉辦過至少二十次的公民會議。
鄰近的韓國與日本，也曾舉辦過。
4、相關衝突理論介紹
公民會議本身就是個利益衝突的協調過程，從個人私利與公益間的內心衝突，到團體間組員的意見不合，甚至組織整體所討論出來的結論與社會是不相符的皆會造成衝突的產生。
當然並不是說衝突就是不好的要盡量壓抑它，之所以舉辦公民會議就希望大家能將自己的想法說出來，相互刺激以產生更多樣化的想法，因此本研究將衝突理論運用的公民會議之中以檢驗適當的衝突是否能為整個社區帶來新的氣象。
（1）衝突管理
衝突管理是指如何將競爭、合作和衝突，調理到對整體績效發揮最有利的局面。
衝突管理的重點就是在建立既得利益或潛在利益上之共識，何謂共識？
就是讓你說雙方的想法與作法產生交集，這樣的努力過程就是建立共識，亦即同意彼此所同意的事（agreetoagree）；但是如果雙方看法不能產生交集，而我們都如此認定，這也是建立共識，亦即同意所不同意的事（agreetodisagree）（鄧東濱，1996）
（2）衝突的過程
Robbins（1998）將衝突歷程區分為五個階段：
◎階段一：
潛在對立或不協調
產生可能衝突的要件，這些要件並不一定導致衝突的發生，但卻可能是衝突發生的條件之一，包括溝通、結構與個人變項三類，亦可說是衝突的來源。
1.溝通：
主要來自語意表達困難、誤解，或是溝通管道不順暢。
2.結構：
團體大小、分工的程度、領導風格、酬賞制度及團體間互賴的程度等。
3.個人變項：
包括個人的價值觀念、人格特質等。
◎階段二：
認知與個人介入
因上述要件產生挫折，且雙方皆感受到、知覺到，此時再加上個體情緒介入，會顯得焦慮、緊張、挫折感或充滿敵意，才會引發衝突。
◎階段三：
意圖
衝突的雙方會臆測他人的意圖，並決定以何種方式因應他人的行動。
常見的衝突處理方法有競爭、合作、妥協、逃避、順應五種處理方法。
◎階段四：
行為
從細微的、間接的協談，到直接的、攻擊的、暴力的抗爭等外顯行為種類。
◎階段五：
結果
衝突的結果可能是良性的，能增進團體績效；反之，團體績效也可能受阻，為惡性的結果。
（3）衝突下的行為意圖
近年來，國內外有關衝突管理的相關研究數量極為龐大，但是大部分仍然以心理學的角度來進行研究，大體而言，主要的研究焦點集中於衝突過程、衝突的原因和衝突結果之上，但是「衝突解決」領域反而在通訊與溝通領域受到相當的重視。
在許多衝突文獻中都普遍同意個體在衝突情況下會使用五種不同行為意圖狀態或型態，其中包括競爭（Competition）、避開（Avoidance）、合作（Collaboration）通融（Accommodation）和妥協（Compromising）。
這裡所指的「意圖」就是以特定方式決定行動，此干預到當事人的思想、情緒與當事人公開的行為。
由理性工具的思考、規範的思考和情緒所產生動機力量的結合，會影響到當事人的意圖。
Thomas（1995）修正其他學者的的衝突矩陣（Conflictgrid），將這上述五種行為意圖狀態以堅持度（assertiveness）與合作度（cooperativeness）兩個構面加以劃分，稱之為衝突行為構面模式，如下圖一所示：
低度整合
高度整合
妥協
競爭
合作
避開
通融
低度合作
高度合作
圖一:
衝突行為構面模式
資料來源：
Thomas,1995
5、訪談結果分析
（1）公民會議前後居民參與社區事務的差異性
北投社區營造之推廣行之有年，而成效是有目共睹的，唯一美中不足的是民眾的參與度不足，誠如八頭里仁協會理事長陳慧慈先生所言：
推動與居住環境有關工作時最大的困難為居民總是沉默的（莊孟榮，2000）。
他們並不是不願說出自己的想法，而是因為有關這方面的知識太少，所以一切交給專家，但專家想的真的是民眾想要的嗎，一直是存在爭議的議題。
北投經由舉辦這兩次社區型公民會議發現到，只要把相關知識交予民眾並做好訓練課程，居民的發言也是很踴躍且富創意性的。
居民之所以會熱烈參與公民會議之討論有以下幾點原因:
1.公民會議給予較大的空間與彈性來支持討論公共議題
2.會後持續追蹤
3.參與民眾感到自己受到重視
（2）會議進行中衝突處理情況
一個團體中一定有那種主導發言的人，也有沉默的人，要如何顧及每個人的利益，使大家都有平等的發言權是公民會議很重要的精神；此外，會議剛開始進行時，彼此間或許會因為不熟悉的關係而顯的沉默，要如何去刺激衝突的發生，此時的處理方式關係到後續進行順利與否；最後就是因為參與會議的人，大家都是抱著壯志前來，或多或少會為自己的理念辯護，甚至最後有可能演變成衝突狀況，遇到這重情況時的處理態度及手法為何也是本文的研究重點。
1.如何去調節、控制每個人的發言次數：
公民會議的精神在於充分討論，因此會比其他任何會議更重視發言的平等。
在公民會議中，主持人扮演相當重要的角色，他需要去注意誰沒有發言、誰又是意見領袖等，討論一段時間後，主持人要適時的插話，請那些少講話的人發表意見，而且更重要的是他必須扮演好一個中立者的角色，不能發表自己的意見。
「…公民會議非常強調主持人他的角色，主持人是主辦單位跟公民小組溝通的橋樑、介面，那主持人的使命或是任務就是讓每個人盡量發言，而不要讓發言權集中在少數幾個人身上，所以如果有些人沒有發言，主持人不但要注意並且要適時的請他們發言…」。
（S說）
2.同樣的，會議進行中，當發生冷場或是過分火暴時，主持人在這中間也是重要的角色。
當兩造雙方意見不同時，主持人會讓大家分別陳述自己的意見，最後進行投票，雖然說不一定能達成共識，但大家各退一步尋求一個較好的解答，此外，線上公民會議有一個機制，要發言時，必須按鈕，等主持人點名後才可以說話，間接緩衝了衝突的發生；同理，當沒人發言時，主持人也會指名誰發言，等上軌道後場面就會開始熱絡了。
「…若是發生此一情況主持人會請雙方兩造人分別陳述自己的意見，最後會請大家進行投票，電腦上面也會有電腦紀錄的投票功能在裡頭，經由投票做出最後的決策……要發言的人都要按發言鈕，然後有按鈕的那幾位，主持人會點選某一位，讓他的聲音可以出來，所以不會有差會或是每個人都在發言的情況…」。
（S說）
由上可知，在會議進行中，若遇到衝突情況的反應主要為妥協與合作為主，會場中，沒有說誰才是贏家誰是輸家，所以彼此會願意定量分配衝突事件的利益結果，並接受不能滿足雙方的解決方案，且公民會議所討論出的結果只是送由政府做為參考，若討論不出共識，則可將正反兩方之意見都呈送交由政府參考之用。
（3）討論結果多樣性
有研究指出衝突管理是團體運作時的重要因素，它在衝突與工作效能間有調節的效果。
在決策團體中，若是在對於衝突問題採用開放性的（openness）討論，會產生較多不同的觀點與有較多討論過程，相對於採取迴避衝突議題的團體，會有較佳的工作績效。
因為直接面對問題會比採取迴避的態度更能解決問題（Schwenk,Charles&Valacich,1994），面對複雜作業時能提出各種不同觀點，會幫助員工更有效率的去使用資源。
開放討論的衝突處理態度，能鼓勵成員對衝突議題進行討論，瞭解他人意見，能接受衝突討論的結果，最後能使工作績效提高，而當成員的意見對績效有幫助的同時，成員的工作滿意度會提高（Peterson,1997）。
相反的，若團體內對衝突的態度是覺得有破壞性應該迴避時，會影響成員的衝突管理時，對衝突議題採防衛的心態，結果會減少任務衝突的正面效益，也會減少員工的工作參與，因而降低工作滿足感（Jehn,1995）。
而當團體中在缺少任務衝突的情況下，可能有團體思維發生。
因為團體成員缺乏交換意見與討論的歷程，會減少工作創新的機會，使得工作績效不佳（Jehn＆Chatman,2000）。
特別是對於決策團體在進行討論時，發生任務衝突可促使團體成員去確認與討論分歧的看法，有助於提高認知複雜度，增加團體成員對決策的瞭解程度，最後團體會有更好的決策品質（Amason,1996）。
我們可以在公民會議中發現此一情況，平常在一個NPO中，大家彼此間的相法類似，很難激盪出不同的火花；然而公民會議中的成員，來自各各不同背景，常發生意見不同的現象，大家在開放的空間中討論這些具有爭議的議題，進而產生出不同的想法，而且因他們的想法在會中是會被尊重的，更是促使他們積極參與討論。
「…原來還有這種方法可行阿，我想大概是因為以前在同一組織中，彼此想法相近，想到的東西都是差不多的，那公民會議是由不同背景的人組合起來，因此激發出許多不同的想法…」。
（C說）
（4）線上與實體公民會議之比較
北投於舉辦第二次公民會議時，同步進行線上討論，方便那些偏遠地方的人並讓更多人參與討論。
主辦單位張小姐說：
線上與實體各有其有缺點，像是線上他最大的優點就是可以間接減少直接性或是言語上的衝突，因為再發言前須按鈕主持人點名才能發言，或是用打字的，這樣就會降低本來要脫口而出的不雅詞語；但相對的面對面會比較有親切感，像是有在討論的感覺，在線上討論時，看不見影像，所以有人中途離席也是有可能的。
線上討論還有一個最大的問題就是參與討論的人其代表性比較偏向某一族群，因為會會用電腦的人大部分都是比較年輕的族群，當然年輕人也是會長大的，所以現在開始訓練他們，幾十年後，他們的社會參與度就會大了，但最大的問題是資訊的落差，有些人因為某些因素，像是經濟或是工作本身等不會碰到電腦，這現象是會一直存在的，也是今後在選擇線上參與者時必須考慮的因素。
經由上述我們可以發現線上與實體會議各有其優缺點：
線上可以補實體的缺，像是偏遠地區人們的交通問題、參與人數問題、還有就是它本身有一種可以減緩衝突的機制；至於實體公民會議因為為面對面的進行，所以比較有真實感，會場秩序容易控制，但是也比較容易爆發口語衝突，不過也因此討論出來的內容創新性比較夠。
下表一示將這兩種模式進行比較：
表一:
公民會議類型比較
線上公民會議
實體公民會議
地區參與度
廣泛
較小
參與者族群代表性
低
高
衝突性
較低
較高
討論創新性
較低
較高
資料來源:
本研究整理
6、結論與建議
（一）結論
經由前面討討論分析，我們研究發現整理如下
1.個人內心衝突
根據調查我們可以發現，大部分的小組成員參與完會議後都會改變原先的價值觀與想法。
這是因為資訊增加了，使他們更加了解現實的情況，而且他代表的是社會全體，必須站在公眾的立場加以考量，不再只是單純的想到自己而已。
有時內心會產生私利與公益間的衝突，雖然明知做出這樣的決定對本身不利，但卻對整個社會是最好的時候，兩者只能取其一，由於公民會議強調共善與共識，大家都是秉持自己的良心做出對大家比較有利的決定，面對這種情況，要由本來反對的態度轉而支持可能就需要一個足以支持的理由，才能化解內心的衝突，而這理由就是從參與會議所得到的相關知識。
2.組織內的衝突
會議中成員來自不同背景，想法、觀念與價值觀一定有所不同，想要達成共識是件非常困難的事，但是也因為如此才能激盪出創新的想法。
的確，經由會議，每個人都有自己不同的想法，必須去說服別人，經由不斷的討論、辯證，出來的結論基金會工作人員都感到驚奇，因為以前從不會想到這些，可見經由多人相互討論、溝通所得到的東西的確比少數幾個人所想到的來的多、來的有新意。
而且這是由社區公民自己討論出來的，其結論更容易被大眾所接受。
3.衝突狀況下的行為意圖
根據Thomas（1995）的理論及訪談結果，我們可以發現當討論中出現衝突狀況時，大家的態度使比較偏向合作及妥協的，也就是說雙方或許都有很強的自我意識，但大家也都知道在公民會議中並不是誰較強勢誰就是贏家，會為了達到一定程度的結果而各退一步，願意接受不能完全滿足雙方的解決方案。
4.主持人之重要性
會議能夠順利進行，主持人是個很重要的角色，在冷場的時候必須適時加以帶動討論，想辦法刺激衝突的產生；場面過於混亂時，要控制秩序。
當然光靠主持人士不可能完成這項重大任務，還需要有議事規則幫助，所以議事規則的建立也是事前重要的準備工作。
因此在會場中「講話大聲就是贏家的現象」比較會不發生，因為主持人會適時的控制，並請那些較少發言的人提出想法的。
社區營造強調公民參與，但因為一般民眾相關知識的不足，總認為不關自己的事，所以大部分的居民是沉默的。
本次經由公民會議的招開，授與參與民眾相關的基礎知識，使之能夠自行判斷是非，獲得不錯的成效，此外，參與之公民更表示結束後更加了解自己的家園，並且以後會更願意參與類似活動。
相信公民會議的舉辦會是以後社區營造時的重要手段之ㄧ。
當然參與會議的公民小組我們並不能控制每個人一定會以社會利益為出發點，也是會有只顧自己的成員出現的，要如何去控制或預防是件困難的事，只能透過事前教育傳達公民會議的主要精神「共善與共識」來要求參與民眾發揮道德感，且會議進行中，發言是必須提出合理的理由來說服大眾，並不是想說什麼就說什麼的，經由這兩項機制來防止個人將自己的目標至於團體目標之上。
此外，關於有沒有可能發生事前協議，有心人案中控制會議的發言內容等，這也是値得關切的，但就是上述所說，公民會議的主要精神「共善與共識」，於此只能相信參與民眾都是抱著這樣的態度前來的，至於要如呵去預防，是後續可以探討的地方。
（二）建議
公民會議確實是實踐公民參與的一種手段，但在台灣還只是實驗階段，還有許多値得討論的地方，尤其是線上公民會議的部份，之所以試辦線上公民會議是為了能讓更多人們共同參與。
以下是針對這幾次社區公民會議我覺得可以改進的地方:
1.參與樣本的選擇：
受訪者S表示過，第二場公民會議名為北投老街的明天，但是參與的人都不是老街區的人，雖然同樣是北投居民，但感受就是不一樣，或許參加的人雄心壯志想要為社區盡點心力，但實際住在那裡的人想的事什麼沒有人知道，我們認為是好的對她們來說不一定是需要的，所以在樣本的選擇上應該以當地居民為主體，才能知道真正的需求。
2.線上公民會議樣本廣度：
會參與線上的人，多半是年輕族群或是工作上跟電腦有所接觸的人，這樣樣本的代表性就會有所偏頗。
這是取樣時該考慮進去的部份。
3.類似公民會議這種的公民參與模式應該成為一種持續性的公共對話，這樣才能使公民對對政策議題有更清楚的了解，因為參與者瞭解議題後，會去影響周邊的人，促使更廣泛的討論。
參考文獻
1.周齊譜（2000），非營利組織推動社區總體營造之機制研究－以夢想社區文教基金會文例，銘傳大學公共管理與社區發展研究所在職專班。
2.莊孟榮（2000），探討北投溫泉博物館的形塑過程與民眾參與機制，國立雲林科技大學工業設計學系碩士論文。
3.鄧東濱，（1996）。
接受衝突，管理衝突。
世界經理文摘，121期，p44-55
4.林國明、陳東升（2003），公民會議與審議民主：
全民健保的公民參與經驗，台灣社會學第六期，p61-118
5.Jehn,KarenA.（1995）.Amultimethodexaminationofthebenefitsanddetrimentsofintragroupconflict.Adminis
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