《行政管理学》教案高教版.docx
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《行政管理学》教案高教版
《行政管理学》教案
第一章绪论
行政管理学，又称行政学、公共行政学，是一门研究国家行政管理活动及其规律的学科。
第一节行政管理学的研究对象及主要内容
一、行政的涵义
其英文名称为PublicAdministration或简称Administration，来自拉丁文的Administratre。
国内外学者对行政涵义的解释和分析
1、从三权分立的角度来看：
（法国）孟德斯鸠：
立法、行政、司法
2、从政治与行政的分离及不同功能的角度
古德诺美国《政治与行政》明确提出政治与行政两分法
3、从管理功能的角度
（美国）怀特《行政学导论》:
行政乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调、和控制。
（美国）费富纳《行政学》：
行政就是由一些人的协调的努力，使政府的工作得以做成。
4、从综合的角度，全面概述行政
（台湾）吴挽澜《行政学新论》：
行政是化政令为具体行为的一种过程。
5、科学理解行政的含义
1行政与国家：
主体是国家行政机关及其工作人员，客体是国家事务，基础是国家权力。
2行政与管理：
国家行政机关对国家各种事务所进行的管理。
3行政与法律：
凭借国家法定权利，依法管理国家事务。
行政是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。
二、行政管理学的研究对象
1、政府内部事务管理，完善国家组织，维护和发展国家利益，经济、文化、教育、科技、卫生等社会事务，具有广泛性、复杂性、综合性。
2、行政管理学的研究对象是行政现象，它是研究行政现象和行政过程内在的本质联系的科学。
三、行政管理学的主要内容
（美国）怀特《行政学导论》:
1、行政管理的权力主体：
这是一个从权力到职能到组织到领导的有机系统。
2、行政管理的过程和内容：
包括行政决策、人事行政、财务行政、机关行政、行政监督等主要环节。
3、行政效率和行政改革：
提高效率是出发点和归宿，推行行政改革是途径。
第二节行政管理学的产生和发展
一、行政管理学的产生
1、起源于美国，产生于19世纪末20世纪初自由资本主义向垄断资本主义过渡时期。
2、作为一个行政管理学的概念，“行政学”一词一般认为始见于美国学者伍德罗·威尔逊的《行政学之研究》（1887年）一文。
该文被认为标志着行政学的发端。
3、怀特（美国）《行政学导论》标志着公共行政学的产生。
二、行政管理学发展的几个阶段
第一，科学管理时期。
行政管理学的形成阶段，深受泰罗倡导的科学管理理论的影响。
第二，行为科学时期。
行为科学是应用心理学、社会学、人类学以及其他相关学科的成果，来研究人的行为以及人与人之间关系的一门学科。
1、霍桑实验
2、巴纳德
第一，运用社会系统的观点推进了对正式组织的研究。
第二，非正式组织理论。
非正式组织是没有结构的、不定型的、往往也不能自觉地认识到共同目的的，而是在共同工作中形成的一定的态度、习惯和规范。
非正式组织对正式组织起着三种作用：
从事正式组织难以或者不宜沟通的信息和意见。
通过对协作意愿的调节，维持正式组织内部的团结。
可以避免正式的控制，维持个人品德、个人自尊和独立选择。
可以增强组织功能和使组织更有效率。
第三，权威接受论。
第四，组织平衡理论。
贡献和满足
3、西蒙
最突出的贡献是把决策的概念引入行政管理。
第三，现代化管理时期或管理科学时期
新公共行政学提出，要把出色的政府管理与追求社会公平作为一种新的公共行政的基本原理，作为行政活动的一项基本准则。
新公共行政学的责任推动旨在实现政府高效率和社会公平的行政改革。
主张对传统的官僚组织理论进行重大变革和改造。
他们强调行政组织形态的复杂因素与变迁，主张在各种组织的密切关系中，在经常变化的行政环境中，去重新认识和研究行政组织的功能和运作，力求建立一个有活力的、有凝聚力的、有效实现目标的组织整体。
用以市场竞争驱动的“合同管理”取代官僚制管理，是新公共行政理论在公共管理模式上的重要追求。
三、中国行政管理学的发展
1980年12月，中国政治学会成立。
1988年10月，中国行政管理学会成立。
1993年10月1日，国家公务员制度在全国正式推行。
第三节学习行政管理学的意义、原则和方法
一、学习行政管理学的意义
1、加强行政管理科学的研究和学习，有助于我们掌握现代行政活动规律，正确行使国家的管理职能，有力推动社会经济文化的发展。
2、有助于我们用科学的理论指导和推动行政管理体制的改革，不断改进政府行政管理，以利于经济体制改革的深化和政治体制改革的开展。
3、有助于我们从根本上认识管理的重要性，努力实现行政管理的科学化、法制化和现代化，更好的推动社会主义现代化建设的发展。
4.有助于增强现代行政人员的现代管理意识，全面提高他们的基本素质和管理水平，造就一支适应社会主义现代化建设需要的行政管理队伍。
二、学习行政管理学的指导原则
1、坚持科学理论的指导
2、必须立足中国的国情，直接面向中国改革与建设的实际，着力为中国的改革与建设事业服务。
3、必须以科学的态度广泛吸取各国先进的理论和经验
4、必须用发展的观点来对待这门科学
三、学习研究行政管理学的方法
1、理论和实际相结合的研究方法
2、比较研究方法
3、系统研究方法
4.综合研究方法
5.案例分析方法
“帕金森定律”。
为英国学者帕金森1957年在《帕金森定律一组织病态之研究》一书中提出。
”作者在书中对官僚组织机构、事业单位易于发生又极难改进的近似病态的多种现象进行了描述。
①行政首长多喜欢以增加用人，来显示出自己的权势，而不管实际工作中是否需要如此众多的人，而所有的工作是人员相互制造出来的，对机关事务本身并无需要，如此，人员日益庞大。
②机关的年代愈久，职员的素质愈低。
因为首长不喜欢用比自己才能高的人，以免造成职务上的竞争。
③机关开会的时间长短，与议题的重要性成反比例，因为小事无关痛痒，大家皆懂，放纷纷发言，遇到大事，大家则噤若寒蝉。
④机关采用委员会制，委员愈多，愈不负责任。
⑤机关的行政效率日趋低落，但外表的建筑及设备则日趋豪华与壮丽。
⑥机关可用之钱尽量花完，若用不完，下年的预算必被减少。
“彼德原理”由美国教育学家、心理学家、管理学家彼德于1960年首次公开发表，1969年在《彼德原理》一书中系统提出。
“彼德原理”的经典表述是：
“在层级组织中，每位员工都将晋升到自己不能胜任的阶层。
”这是因为，由于层级组织的结构性特性，无论一个人有多少聪明才智，又多么勤奋努力，总会有不能胜任的职位，而晋升是必然的，一直到不能胜任为止，更何况还存在许许多多不良组织病象。
彼德原理推论：
每一个职位最终将由不能尽责、胜任的员工占据，层级组织的工作多半由尚未到达不胜任阶层的员工完成；
第二章行政权力
第一节行政权力的内涵
一、行政权力的产生与发展
1、行政权力是国家政权的组成部分，即国家行政机关赖以管理国家与社会公共事务、执行国家意志、履行国家职能的一种强制力量。
主要包括三方面：
①行政权力是统治阶级的管理工具，是国家政权的重要组成部分。
②由权力主体依法行使行政权力，实施各种行为。
③目的是执行国家意志，履行国家行政职能，管理国家和社会公共事务。
④行政权力是合法的强制力量，常以行政法规、政策、计划、决议、命令等作为表现形式，通过政府指挥命令系统而实现。
二、行政权力的来源、性质及特点
现代法治国家，行政权力运行的基本前提：
有法可依、有法必依、执法必严、违法必究
（一）现代行政权力的来源
1、宪法、法律和法规是主要来源
2、惯例裁决是自由裁量权的重要形式
3、授权是行政权力的重要来源
4、法理是推量裁决的基本依据
（二）行政权力的性质和特点
1、行政权力的性质从属于国家政权的性质，是国家政权性质的集中体现。
2、我国是人民民主专政的社会主义国家的一切权力属于人民，国家行政权力的实质是为人民、为社会服务，国家行政机关及其工作人员是人民的、社会的公仆。
①服务性
②派生性
③统一性
④权威性
（三）行政权利运行的基本原则
行政权力的运用和行政权利系统的运行，必须充分反映广大人民群众的意愿和要求，以政策为依据，以法律和法规为准绳，以国家和社会公共服务为目的。
1、以民意为基础
2、以政策为依据
3、以法律为准绳
三、行政权利的功能及分类
（一）行政权利的基本功能
1、管理国家与社会公共事务，维护正常的国家和社会秩序。
2、组织、调控国家经济、文化建设，增进人民福利。
3、维护国家主权和领土完整，提升国家的国际地位，为人类发展作贡献。
4、存在积极与消极作用。
（二）行政权力的分类
1、行政性立法权
2、行政性管理权
3、行政性决定权
（三）行政权力与行政管理过程
行政权力贯穿于行政管理过程始终
1、体现为行政组织的权威
2、在人事行政管理过程中体现为人事决定权
3、在财务管理过程中体现为财政和财务决定权
4、在机关行政事务过程中体现为行政事务处理权
第二节行政权力与行政体制
一、行政体制的内涵及形式
（一）行政体制的内涵及特点
行政体制是行政权力物化的结果，是各种行政组织、行政制度和行政关系的组合体。
①行政权力决定行政体制的状况，行政体制是行政权力的外部表现
②行政体制的核心是国家行政权力的配置和划分
③行政权力和行政体制的的关系及其变革取决于国家行政环境状况，尤其是政治体制状况。
（二）行政体制的基本形式
1、集权制
2、分权制
3、均权制
无论何种政治制度，至少有三种公务必须由中央政府执行，一是国防，二是外交，三是币值。
二、行政权力的集中与分散
（一）集权制行政体制的利弊
（二）分权制行政体制的利弊
（三）集权与分权的模糊选择
（四）社会主义国家为集权制和分权制创造条件
三、我国行政体制的改革与发展
（一）我国行政体制的弊端及其成因
1、政治：
政治、经济、文化、和社会事务等由执政党一元化领导
2、经济：
计划经济与市场经济
3、文化意识及社会传统：
（二）我国行政体制改革的进程
第三节行政权力与行政责任
一、行政责任的内涵及特征
（一）行政责任的涵义：
1、广义的行政责任指行政行为主体在行使行政权力过程中向授权机关或上级机关负责，进而向人民负责的活动。
政治责任：
行政权力运行过程中，各级政府首长及其他政府组成人员对政策指导负有重大责任，例如内阁制，议行合一制。
法律责任：
国家公务员在执行公务，行使行政权力过程中要依法行行政责任政，公正无私
行政职责：
《公务员法》规定执行公务，履行职责时要克己奉公，尽职尽责。
道德责任：
国家公务员是人民的公仆，要洁身自爱，廉洁自律，率先垂范，树立良好的职业风范和个人形象。
2、狭义的行政责任指行政法学意义上的“行政责任”，习惯于把行政责任理解为违法行为在行政上应承担的法律后果。
（二）行政责任的基本特征
1、不可推卸性
2、法律的规定性
（三）行政责任的分类
1、按产生原因分类：
①职位：
职权范围内能做与不能做
②法律：
承担违反行政管理法或有关规定
2、以承担行政责任主体分类：
①一般行政责任
②专门行政责任
3、以行政责任的不同作用为标准分类：
①程序性行政责任
②实体性行政责任
二、行政责任与行政处罚
1、国家公务员行政责任的产生和后果来自两方面：
一是基于任职而依法担负的行政责任；二是因实施违法失职行为而产生的行政责任。
2、基于任职而依法担负的行政责任取决于人事制度、公务员思想觉悟水平、职业道德和责任心。
3、因实施违法失职行为的构成条件：
一是行为的违法性和社会危害性；二是行为人主观上必须有过错。
处理结果是接受行政处分或行政处罚。
三、行政权力及对行政权力的监督
（一）监督行政权力的意义和作用
建立灵活高效的权力制约机制，强化对行政权力的监督，遏制腐败现象的滋生。
（二）行政权力监督的涵义及特点
1、政治监督
2、行政监督
3、法律监督
4、社会监督
第三章行政职能
第一节行政职能概述
一、行政职能的涵义和特点
1、行政职能亦即政府职能，是指政府依法对国家政治、经济和社会事务进行管理所承担的职责和任务。
它反映政府管理活动的内容和基本方向，决定政府的规模和管理方式。
2、行政功能指行政组织系统在整个政治体系结构中发挥的作用
3、行政职能的特点：
①政治性、社会性
②动态性、相对稳定性
③多样性、整体性
二、行政职能的类型
（一）按国家性质分类
1、奴隶制国家：
统治与被统治
2、封建制国家：
为封建地主阶级服务
3、资本主义国家：
维护资产阶级的政治统治为根本目的
4、社会主义国家：
职能相同，却有质的差别。
（二）按作用领域分类
1、政治职能：
保卫、专政、民主
2、经济职能：
依靠市场、发挥市场机制及经济杠杆
3、文化职能：
思政教育、科教文卫、体育、新闻出版、广播电视
4、社会职能：
改善、保障人民物质文化生活的事业和措施
（三）按作用的过程、方式分类
1、计划
2、组织
3、协调
4、控制
（四）按作用性质分类
1、统治性职能：
体现阶级性
2、保卫职能：
对内、对外
3、管理职能：
对经济、文化教育、环保、财政、民政、民族事务使用经济手段、法律手段、行政手段、思想教育手段、纪律手段
4、服务性职能：
各种社会服务工作
（五）按作用手段分类
1、立法职能：
针对专门领域制定法律、法规
2、行政职能：
合法推行政令，对社会事务进行有效管理
3、司法职能：
执法监督、法律法规的实施
三、行政职能的意义
1、认识行政管理的前提
2、建立国家政府行政机构的主要依据
3、反映行政机构的性质和运行方向
4、职能的转变是改革及行政活动方式的前提
5、划分和确定政府职权的基础和依据
6、职能的实施状况是行政管理效能的体现
7、是科学组织管理过程的重要依据
行政管理的运行和改革依靠行政职能
第二节行政职能体系及其影响因素
一、行政职能体系
（一）行政职能体系的结构
1、外结构：
政治职能、经济职能、社会职能、文化职能与计划、组织、协调和控制等程序性职能
2、内结构：
实质是行政权力在纵向、横向的内部分配。
体系涉及纵向层次的多样化、横向涉及范围的扩大化，考察和研究行政职能的内在结构，可以从总体上把握行政职能的总体配置情况。
（二）行政管理的基本职能
1、政治职能：
保卫、专政、民主
2、经济职能：
依靠市场、发挥市场机制及经济杠杆，利用行政方法、经济方法、法律方法管理经济。
3、文化职能：
思政教育、科教文卫、体育、新闻出版、广播电视
4、社会职能：
改善、保障人民物质文化生活的事业和措施，除政治、经济、文化职能以外政府所具有的管理社会生活领域中公共事务的职能。
（三）行政管理的程序性职能
1、政府部门在从事行政管理活动时为履行一定的行政程序所体现出来的职能就是行政管理的程序性职能。
2、行政程序是为完成行政工作和处理行政事务而必须遵循的一系列前后相继的操作步骤和过程。
3、古立克（美国）：
管理七职能：
规划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算
二、行政职能体系的影响因素
阿尔蒙德（1911～）Almond，GabrielAbraham；美国政治学家。
结构—功能主义的创立者。
指出：
“体系是直各部分之间的某种相互依存以及体系同环境之间的某种界限。
”
（一）国家的阶级本质：
国家的阶级本质决定行政职能的性质和作用方向。
（二）社会经济发展水平：
是行政职能体系的基础；提供物质条件和外部动力
（三）一国特定的政治文化：
1、传统文化意识，“大一统”思想。
2、几千年来的封建统治（吏、户、礼、兵、刑、工）
3、长期形成的政治理念
（四）行政主体的认识水平和管理水平：
行政主体的认识水平和管理水平
第三节行政职能的转变
一、行政职能的发展趋势
（一）行政职能的内容日趋丰富和多样化
行政的政治职能逐渐弱化，而行政的经济职能、文化职能、社会职能日益强化，以政治职能为主的传统形态，正在被职能并重的状态所代替。
（二）行政职能日益分化和专业化
1、横向分化：
职能由单一化转变为多元化
2、纵向分化：
借助多个层次行政主体的协调与配合完成各种职能
（三）行政职能的重心逐渐由阶级统治性职能过渡到社会管理性职能
统治阶级的统治地位相对稳固后，人们对物质生活和精神生活的追求所导致的社会矛盾归属人民内部矛盾，更多的要借助于社会管理职能来解决。
二、我国行政职能的转变
行政职能的转变是指政府的行为方向和基本任务的转变，包含以下意思：
1、主要是行政的经济、文化、社会职能的转变
2、行政职能结构的重心从一个职能转向另一个职能的过程，其他职能不消失
3、行政职能内涵由简单转向复杂
4、职能行使方式由政治性、行政性、直接性向经济性、法律性、间接性转变的过程
5、行政管理权限由“无限政府”向“有限政府”转变
6、是行政能力提高的过程
（一）行政职能转变是行政职能发展的普遍规律
1、行政职能是在政府和行政环境的互动过程中产生的，行政环境决定、制约和影响着行政职能
2、行政环境即行政生态，是指政府行政组织在履行行政职能过程中所依托的外部环境，包括政治、经济、文化等多重因素。
3、行政环境发展变化与社会生产力的发展密不可分，其普遍性决定行政职能转变的普遍性。
4、行政职能转变包括外结构和内结构，外结构的转变即政府行政管理与环境之间关系的重大调整，内结构的转变即行政体系内部的重新分解、转移与合并。
两者不是相互独立，而是相互相互作用、密切相关的。
（二）我国行政职能转变的意义和依据
1、转变行政职能就是要改变以往政府管得太多和太“死”的局面，按照市场经济体制的客观要求重新界定政府公共生活领域中的地位和作用，减轻政府负担，提高政府行政管理活动的科学化和民主化水平，建立高效、廉洁、透明的政府职能体系。
2、行政职能转变的依据：
①社会主要矛盾的转变使国家和政府的工作重心发生转移
②从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的要求
③推进社会主义民主建设，实现行政管理民主化、法制化和现代化的需要
④加入WTO，对行政职能的重新思考和定位
（三）我国行政职能转变的目标、内容和途径
1、转变目标：
①按照市场经济体制要求，将行政职能转变到宏观调控、社会管理和公共服务
②调整行政组织结构，强化宏观调控部门，调整减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，培养发展中介组织
③按权责统一原则，调整部门职责权限，明确部门职能分工
④依法治国、依法行政，加强行政职能法制建设
2、转变内容：
①按照市场经济发展要求，进一步明确政府职能定位
②按照权责一致原则，理顺政府部门内部职能分工
③坚决依法治政，从严治政
④改革和简化行政审批制度
⑤加快政府管理的信息化建设
3、转变途径：
①继续发展和完善社会主义市场经济体制
②进一步推动政治体制改革
③政企分开是实现行政职能转变的根本途径
④培育社会公众的自我管理意识
第四章行政组织
第一节行政组织概述
一、行政组织的涵义
1、行政组织是指国家为推行政务依法组建的行政机构体系。
2、理解要点：
①行政组织是行政权力物化，是中央和地方各级政府行政管理活动的主体
②国家行政组织是依照法律程序组建和变更（国家预防腐败局）
③行政组织是人员、职位、单位、部门等复合而成有机整体
④设置、组建和变更行政组织的目的在于有效地推行政务
二、行政组织的基本特征
（一）行政组织的一般特征
①政治性
②公共性
③系统性
④权威性
（二）行政组织的比较特征
①与政党组织相比，具有国家强制性
②与国家权力机关相比，具有不同的职能和“派生性”、“执行性”、“垂直性”
③与司法机关相比，主要是性质和职能的差异
三、行政组织的分类及其构成要素
（一）行政组织的分类
1、宏观上分类
①联邦制：
联邦政府行政机关、中间（州或加盟共和国）政府行政机关和地方政府行政机关
②单一制：
中央国家行政机关、地方国家行政机关
2、微观上分类
作为政府机关，主要由领导机关或首脑机关、职能机关或部门机关、辅助机关（含办公机关、办事机关和服务机关）、咨询机关和派出机关等构成。
①领导机关：
中央和地方各级人民政府的行政首脑机关
②职能机关：
指各级政府中负责管理某一专门行政事务的执行机构
③辅助机关：
指中央和地方各级政府内部为行政组织提供辅助性工作服务的机构，包括政务性、事务性、专业性和综合性的辅助机关
④咨询机关：
指为政府出谋划策，提供政策方案、政策规划的机构
⑤派出机关：
指一级政府机关根据行政管理的需要，在其管辖区域内设立的代表机构
（二）行政组织的构成要素
行政职位、行政人员和行政资源构成行政组织的三大结构要素。
单位是行政组织中职位、人员和行政资源等因素的有机组合，并由组织中的具体工作岗位和依照一定的法规、制度和程序组成的组织实体。
1、行政职位是行政组织的最基本的结构要素，由职务、职责和职权等复合而成。
2、行政人员或公务员是行政组织中具有主观意志、主观能动性和最积极、活跃的因素。
3、行政资源是信息、经费、物材等物质因素的总和，是行政管理的物质基础。
（豪华办公楼）
第二节行政组织体制
一、行政组织体制及其在我国的历史发展
行政组织体制是指一级政府部门内部的领导关系和组织机构方式，是行政组织内部各要素、各单位、各部门乃至各层级之间的组合方式，以及各种行政关系制度化的表现。
行政组织体制是各国优良行政传统和管理经验的结晶。
1、1949—1954年采取委员会制的政务院
2、1954年宪法确立“部长会议制组织体制”，“政务院”改称“国务院”。
3、1982年宪法确立“总理负责制”
二、行政组织体制的类型
（一）首长制与委员会制
（二）层级制与职能制
（三）集权制与分权制
第三节行政组织理论与行政组织原则
一、西方国家行政组织理论与行政组织原则
1、古典与新古典行政组织理论与组织原则
①“古典行政组织理论”以行政法学理论和经营管理理论为基础
②“新古典行政组织理论”与美国行政学的发展密切相关
2、现代组织理论与组织原则
二、马克思主义行政组织理论
1、马克思、恩格斯的行政组织理论观点：
基于巴黎公社经验，提出无产阶级政府组织的基本框架和基本原则。
2、列宁的行政组织理论观点
3、中国共产党在革命和建设时期的行政组织理论观点
①在革命战争中提出丰富的组织理论
②运用马列主义行政组织理论指导政权建设和经济、文化建设，创立有特色的国家行政组织理论
三、我国行政组织原则
行政组织原则是行政机构设置、调整、废止、建设和管理的理论依据，是行政机构改革的理论指南。
1、法治行政原则
2、职能目标原则
3、精干效能原则
4、管理幅度与层次适度原则
5、职、责、权一致原则
6、稳定性与适应性相结合原则
第四节行政组织改革与编制管理的法制化
一、行政组织改革是现代政府的一项经常性工作
①可以防止机构改革带来的冲突和代价，保持政府行为的持续性、有效性和政府活力
②可以促进依法改革进程，有效地避免人为性、随机性
③促进建立咨询调研机构，有效地推行机构改革计划
二、行政编制管理的法制化
1、行政编制管理法制化的理论前提
①价值前提：
马克思主义政治理论和我国行政管理实践
②事实前提：
行政编制管理中由于权威性不足和管理不善，存在编制管理失控现象
③法律前提：
行政编制立法
2、行政编制管理法制化的实践依据
①环境因素：
指行政组织系统所处的外部社会环境和内部组织环境状况。
外部社会环境指政治、经济、文化、社会生活方式及行政事务社会化；内
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