《公共政策学》宁骚版笔记.docx

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《公共政策学》宁骚版笔记

《公共政策学》宁骚（2010最新版）

第一章公共政策学的学科要素

第二章公共政策与政策工具

第三章政策系统与公共决策体制

第四章政策过程及其理论模型

第五章政策问题与议程设定

第六章政策方案的规划与抉择

第七章公共政策执行

第八章公共政策的评估与监控

第九章公共政策的稳定、变动与终结

第十章公共政策学知识的应用

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第一章公共政策学的学科要素

※公共政策学：

公共政策学是这样一门学科，它尽可能的运用科学方法研究公共政策的内容、过程与产出，

探索其固有规律，形成系统性知识，并运用这种知识进行政策分析，进而通过公共权力机关将研究结果转化为政策实践。

※公共政策学的学科要素有：

①研究对象②概念体系③研究方法※政府组织即公共权力组织的决策行为，是公共政策学研究对象的核心和重点。

※公共政策学的研究对象：

（一）公共政策：

作为公共政策学的研究对象的公共政策，指的是公共权力机关建立起来的包括立法、行政、司法三权在内的所有国家机构，以及一定类型的政治体制内的执政党制定和实施的政策。

可以区分为三个层次：

1、具体的个别政策；

2、政策群和政策链：

（1）政策群：

是指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党某一较长时间内制定和实施的内容各异但理念同源、导向相近的政策的聚合体。

（2）政策链：

是指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党为解决同一政策问题而先后制定的在内容上具有一致性、在形态和功能上具有差别性的一系列政策。

3、政策一般：

从无数项具体的个别的政策和众多的政策群、政策链中，抽象出所有的政策的共同的本质和属性。

（二）政策系统。

对政策系统的研究应予重视的四个突出问题：

1、直接的政策制定系统中决策者的类别差异；

2、公共政策的直接主体系统对对象系统的地位的相对性；

3、公共政策的直接主体与政策支持系统的地位的相对性；

4、公共政策制定系统内部的结构。

有四种类型：

①线性结构②职能结构③线性—参谋结构④矩阵

结构

（三）政策过程：

决策行为是选定目标和选取最优化方案并付诸实施的行为。

决策行为是一个有一连串相互衔接的阶段、环节或程序组成的完整的政策过程；即决定做什么，做什么；政策过程是一个自始至终不断地进行选择的过程，即分析如何认定，解决问题，哪些因素对方案的实施造成影响，结果是否一致及其造成的主要原因等。

※公共政策学的研究方法：

（一）研究程序的设计：

1、提出拟研究的政策问题

2、确定假设

3、收集系统资料

4、资料分析

5、做操作性研究

6、撰写研究报告

（二）政策研究的资料收集方法：

1、一手资料的收集：

（1）定量的一手资料常采用抽样调查的方式

（2）定性的一手资料收集方法：

①无结构访谈法②实地观察法③非参与观察法④参与观察法

2、二手资料的收集与分析方法有：

①内容分析法②二次分析法③现存统计资料分析法

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（三）公共政策的研究视角和路径：

1、公共政策的系统分析方法——政策系统的环境分析、目标分析和结构分析；

2、公共政策的矛盾分析方法

3、公共政策的历史分析方法；

4、公共政策的比较分析方法；

5、公共政策的个案分析方法；

6、公共政策的经济分析方法；

7、公共政策的制度分析方法；

8、公共政策的价值分析方法

※公共政策学的概念体系在内部构成上区分为三个层次：

核心概念；次级概念；边际概念

※公共政策学的核心概念，次级概念和边际概念及其相互关系；

1、核心概念：

是政策分析中不可或缺的概念。

反映公共政策这一动态过程的本质和运动规律的概念集；

出现错误将最终导致决策失误或得出错误的研究结果；

2、次级概念：

是核心概念的子概念和从属性概念；它是公共政策学的研究不断深化的表现；

3、边际概念：

是从其他学科引进或移植过来的概念；为公共政策学提供了理论和方法论基础；※古代中国政策研究：

（1）史官制度

（2）策士制度（3）谏议制度（4）科举制度※欧洲中世纪的中期和晚期随着城市的发展，才培养出在财政，战争，法律三大领域中拥有专门知识并向

统治者提供政策建议的政策分析人才。

※古代没有发展成“公共政策学”的原因：

1、人们有关政府政策的知识、思想和观点大多是对政策结果所作的观察和分析，而不是对政策过程所

作的观察和分析，只有当研究者能够对政策过程进行直接地或比较直接地观察和分析的情况下，才有可能产生公共政策学。

2、古代有关政府政策的情况、思想和观点，通常是个人直观体验的产物，而且对政策解释往往是从权威、伦理、哲学的原则

※中国古代政策思想的内容：

（1）、世异则事异，事异则备变（韩非子）；管仲，商鞅

（2）、以民为本，政在得民的政策原则；孟子，荀况，李世民，王夫之，唐甑

（3）、惠民、养民、富民的政策传统；管仲，孔子，李俚，孟子，唐甑

（4）、重农抑商的政策主张；李世民，朱熹

（5）、不患寡而患不均的政策倾向；孔子，唐甑

（6）、无为而治的政策构想；王弼；

※我国古代两本著作：

1、<<战国策>>第一部较为系统的政策研究与政策咨询的著作；

2、冯梦龙<<智囊补>>，是世界最早的一本政策案例著作；

※18-19世纪，从产业革命前后到第一次世界大战前，许多学者和思想家在经济学、军事学、社会学和一般社会科学等领域做了大量的理论研究和方法论探索，奠定了理论和方法论的基础。

※公共政策学诞生于20世纪50年代。

※学科形成的历史条件：

1、系统论、信息论、控制论的产生：

奠定了公共政策学的理论和方法论基础（三论提供的思维方法的特点是系统性、动态性和最优化；它提供的基本方法是：

系统的方法；信息的方法；反馈的方法；功能模拟的方法）；

2、决策科学的形成：

其取得的成果直接成为公共政策学的内容；西蒙的有限理性决策模型和决策过程

理论、诺伊曼的博弈论（决策科学与公共政策学之间是一般与个别的关系）

3、行为科学的形成和行为主义政治学的进展：

是公共政策学产生的催化剂。

泰勒首创科学管理理论，

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梅奥的霍桑实验。

4、凯恩斯主义的出台和政府政策领域的扩大：

使得公共政策学研究的必要性迅速增加。

※公共政策学在西方国家产生的标志：

勒纳和拉斯韦尔的《政策科学：

视野和方法的近期发展》，公共政

策学的开山之作，首次提出并界定了政策科学这一概念，被人们认做公共政策学诞生的标志。

※公共政策学的创立者：

拉斯韦尔

※拉斯韦尔，代表性著作：

<<政治学—谁得到什么？

何时和如何得到？

>>，论文《政策方向》中六点界定：

（1）它是关于民主主义的学问；以民主政治体制为前提；

（2）哲学基础是逻辑实证主义；

（3）对于时间和空间都极其敏感；

（4）具有跨学科的特点；

（5）须和政府官员共同研究；

（6）以社会变迁和发展为对象，以动态模型为核心。

※公共政策的两个分支：

一是由拉斯韦尔倡导的行为主义，一是由西蒙创立的，自管理科学（公共管理学）

领域里成长的决策科学，行为主义。

公共政策是属于政治科学还是属于管理科学的争论一直没停过；※公共政策学发展的初期阶段（50年代到60年代初期）：

1、在政策分析的定量方法和技术方面，尤其是在系统分析，运筹学，线性规划以及成本-收益分析等方

法和技术的应用上，取得了显著的成就；

2、学多政治家日益重视政策科学的公共政策取向，投身公共政策学研究

※20世纪60年代后期，公共政策学的发展进入第二个阶段：

以德洛尔为代表，对拉斯韦尔等学者倡导的

行为主义方法论做了全面的批评；

1、公共政策学进入第二个发展阶段的标志是德洛尔的《重新审查公共政策的制定过程》、《政策科学：

概念与使用》、《政策科学构想》的出版；

2、德洛尔的主要学术成就：

第二代公共政策学家，其学术背景是公共管理学而不是政治学；主要学术

成就：

（1）分析了行为科学和管理科学在学科建设上存在的误区；

（2）指出了美国政策科学进入新阶段的发展方向；（

（3）强调公共政策学的跨学科性和实践性；

3、公共政策学发展的第二阶段取得的成就（60年代后期开始）：

（1）方法论的多样化——行为主义一统天下的局面结束；其一，众多学者仍尽可能地赋予公共政策

学类似自然科学那样的科学性；其二，公共选择方法论（布坎南）崭露头角；其三，博弈论（尤

金.巴达克）成为公共政策分析中的一种重要方法论；其四，个案研究受到重视。

（2）对政策过程研究的重点转变——重点由原来的政策制定转向政策执行、评估和终结，政策周期。

（3）对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视。

（4）公共政策比较研究开始起步

※公共政策学发展的近期阶段取得的成就（20世纪90年代以来）

（1）课题选择的新取向——伦理取向；管理取向；政府改革取向。

（2）方法论的非科学化——以主观的研究方法（研究决策者主观的思维方式或倾向的）取代客观的研究方法（寻求客观真理）。

（3）公共政策学的建制化——学会、专业研究机构以及专业和课程的建立

※公共政策学的引进：

把公共政策学引入中国，台湾早于大陆，最早引入这门学科的是中兴大学法商学院（今台北大学）、台

湾大学和政治大学。

从20世纪80年代起，公共政策学还被规定为考录公务员的专业考试科目。

中国台湾

的公共政策学这门学科的主要贡献是对美国同行的教学和研究成果给予了及时、系统和全面的引进、吸收

与综合，却显示缺乏学术上的独立思考。

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台湾学者的工作，对中国大陆改革开放后公共政策学的引进和发展起来相当大的作用。

中国大陆是随

着改革开放的深入而开始引进公共政策学的，而引进和发展这一学科的根本动机是推动党和国家领导部门的决策科学化和民主化进程。

改革开放后，决策科学、管理决策学和行政决策学著作的出版和传播，为公

共政策学的发展创造了良好的社会条件和教育环境。

较为完整地吸纳和介绍西方国家特别是美国的公共政

策学知识体系的教科书的编著和出版迟至20世纪90年代。

※公共政策学中国化的进程：

现实需要是推动公共政策学中国化的强大动力，第一是党政领带机关决策的需要，这一需要推动着专门的公共政策研究机构的设立；第二是高等院校教学的需要，这一需要推动着教师撰写教材和学术论著。

关于公共政策研究机构，改革开放以来，体制内的公共政策研究机构越来越多，对党政领导部门的直接影响越来越大。

随着不断地发展，体制外的公共政策研究组织越来越多地成立起来；关于公共政策学的教学和人才培养。

※公共政策学的中国化，构建有中国特色的公共政策学学科体系，是这门从国外引进的新学科的发展方向，要在以下几个方面努力：

1、强化研究者的主体意识；

2、重视对政策哲学的研究；

3、重视本土资源；

4、重视当代中国公共决策实践，大力开展实证研究，从中抽象和构建公共政策学的概念、范畴、理论与模型。

※学习公共政策学的目的（其必要性或者基本的意义）有以下几个方面：

1、是为了改进政策系统，提高政策质量。

公共政策的制定和执行是公共权力机关的基本活动，这种活

动的出发点和归宿应当是人民群众的根本利益。

但是，这一根本的价值取向只有通过科学决策和民主决策才有可能变成现实。

一项好的政策的制定并取得令人满意的政策结果，单凭良好的主观愿望是远远不够的，而是需要进行科学的政策分析，并通过分析得以洞察有哪些因素影响政策制定和执行的方向，是怎样影响的，影响的深度与广度如何，在政策系统内部做出什么样的改进就可以使政策的制定和执行获得更好的结果。

2、是为了教育群众理解公共政策，运用政策争取和保护自身的和公共的利益，以适当的方式向公共组织特别是公共权力组织提出政策建议。

学习和研究公共政策学是对群众进行政策教育的一种基础性的、行之有效的方式。

3、是为了推动社会科学和自然科学各学科的研究工作具有公共政策研究的取向。

虽然推动社会科学与自然科学各学科研究的根本宗旨和动力都是认识世界和改造世界，但是通过公共政策学的学习和研究，人们才能更加自觉地认识到，公共政策是联结认识世界和改造世界这二者的至关重要的桥梁。

因此，社会科学和自然科学各学科的研究工作都有必要从公共政策学这个视角去思考自身的研究工作的意义和价值。

第二章公共政策与政策工具

※公共政策：

是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共

利益的方案。

※公共政策的内涵：

1、公共政策是决定、决策的一种特殊形态，它具有决定、决策的一般特征；

2、公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现；

3、公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力

机关与公民的关系；

4、公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素；

5、公共政策是一种权威性的价值分配方案；

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6、公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。

※公共政策的产生必须具备的三个初始条件或者说三个核心要素：

1、公共问题的形成；

2、公共决策机关的产生；

3、公共强制机构的出现

※近代公共政策的转型或发展在四个方面的表现：

1、公共政策问题形成中的公民参与

2、现代国家和政府制度的基本理念是：

主权在民；

3、公共政策领域向社会管理方面的大规模扩展；

4、以政策过程的民主化和科学化来保证政策质量

※公共政策的类型划分：

（一）从内容特征上划分：

公共政策的内容特征指的是具有不同的政策效力的各项公共政策构成一个统一的、相互作用的政策体系。

1、以同一政策体系中各项政策之间是否存在着涵盖与衍生关系划分：

①元政策：

②基本政策③部门政策；

（元政策，基本政策，部门政策及其相互关系：

存在着涵盖与被涵盖，衍生与被衍生，统摄与被统摄的关系）

2、将同一政策体系中各项政策从时间和空间相结合的角度划分：

①战略②策略③战术；（相互关系：

战略是全局的，策略是战略的一部分，是服从服务于战略，战术是微观的，针对一个一个的具体问题）

3、依政策的社会内容进行划分：

①政治政策②经济政策③社会政策④教育、科技、文化政策

4、其他分类方法：

（1）以一项政策谋求达到的目标数量为标准划分：

①单目标政策②多目标政策；

（2）以政策主体决策时有无现行规范可遵循进行划分：

①程序性政策②非程序性政策；

（3）以政策是否改变客观对象为标准划分：

①实质性政策②程序性政策；（由美，安德森提出）；

（4）以政策效果为标准划分：

①物质性（或实质性）政策②符号性（或象征性）政策（由美，安德

森提出）；

（5）以政策协调社会生活的方式为标准划分：

①分配性政策②调节性政策③自我调节性政策④再分

配政策（由美，安德森提出）；

（6）由美国学者洛维为分析纽约市人事任免而做的一种类型划分：

①分配性政策②限制性政策③再

分配性政策；

（7）以政策的结果是双赢还是一方所得为他方所失为标准划分：

①零和博弈政策②非零和博弈政策；

（8）以同一政策的始创或调整为标准划分：

①初始政策②反馈政策；

（9）内容构成以政策结果的可预测性为标准划分：

①确定型政策（如全国统考制度）②不确定型政

策③风险型政策（建立股票市场）④竞争型政策；

（10）以政策主体希望的行为选择的范围为标准划分：

①鼓励性（扩大性）政策②限制性政策；

（11）以政策主体是否行为为标准划分：

①积极性政策②消极性政策（改革初期对私企发展的不行动的政策）；

（12）以面向未来还是面向现实为标准划分：

①能动型政策②被动型政策；

（二）从形式特征上划分：

公共政策的形式特征是由公共权力机关的权利划分和权利配置决定的。

现代国家的政府在横向结构上的构成由立法、行政、司法三个子系统构成；在纵向结构上由中央（全

国）政府、地方政府、基层政府三个层级构成；公共政策在横向结构上是由立法决策、行政决策、司法决

策构成的，在纵向结构上是由中央（国家）政策、地方政策、基层政策构成的.

1、依横向的形式特征进行划分：

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（1）立法决策：

中国的人大决策和美国的国会决策。

1）中国人大决策的主要形式：

①宪法②基本法律③其他法律④人大决定

2）人大的四大职权：

①立法权②决定权③任免权④监督权；

3）美国国会的权利分为：

①立法权②非立法权，立法权是美国国会的首要权利，非立法权主要是指国会对行政部门和司法部门的监督权。

（2）国家元首决策：

总统制（模糊）、半总统半议会制、超级总统制这三类国家，才存在总统决策。

1）美国的总统决策通过如下途径做出：

①他在内阁决策中的独断权②总统在行政系统的末端

建立起制定政策的总统直辖机构。

2）总统决策的类型：

①总统向国会提出的国情咨文、预算咨文和经济咨文②立法否决③委托

立法④外交决策⑤防务政策。

（3）行政决策——六种类型的政治体制中，只有美国联邦政府的行政决策与国家元首决策的界限含糊不清。

1）中国的行政决策。

所谓行政决策，是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定程序和方法做出的决定。

主要形式：

①行政法规（以总理令的形式发布）②行政措施、决定和命令（以国务院文件形式或国务院办公厅文件的形式发布）③部门规章（大都以部长令的形式发布，须报国务院备案）

2）美国的行政决策。

总统决策大多是行政决策。

行政机构分为四类：

①内阁部②独立管制机

构③其他独立机构④政府公司。

3）美国联邦行政机构的决策有以下几种：

①对国会立法和总统决策的解释②制定规章条例③

行政裁决。

（4）司法决策

1）中国的司法决策：

我国的司法机关是政策执行和政策监控的重要主体，而作为政策制定的

主体，其作用不大显著的。

2）美国的司法决策：

最高法院是公共政策的直接制定者。

主要形式：

①司法审查②推翻先前

的判决③司法命令。

（5）执政党政策——除了中国为代表的政治体制外，其他体制中的执政党的政策，不能直接成为公

共政策。

当代中国现行的政治体制是中国共产党领导的议行合一制。

横向结构特点：

1）全国人民代表大会是国家的最高权力机关；中国共产党是中国政府系统的领导核心，主导

着政府工程的运行；

2）党的政策转变为公共政策的形式：

①直接形式——党的会议文件和党的领导人讲话；②间接形式——党的领导是政治的领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权推荐重要干部。

3）党对国家事务实行政治领导的主要方式：

使党的主张通过法定程序，变为国家意志；

4）将党的政策变成国家意志的法定程序有三种类型：

①中共中央与国家机构联名发布政策方案②提出政策创议③政府决策以党的政策原则为依据。

2、依纵向形式特征上：

公共政策的类型取决于国家结构。

所谓国家结构：

是国家的整体与部分，中央政权机关与地方政权机关之间的关系。

1）国家机构划分为两个基本类型：

①单一制②邦联制

2）以决策者即公共权力机关的层级或纵向结构为标准，公共政策类型可划分为：

①中央政策（国家政策）②地方政策③基层政策。

※公共政策的基本功能：

①管制功能②引导功能③调控功能④分配功能

※公共政策的本质

1、公共政策的认识论本质——理论与实践的中间环节。

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政策兼具理论与实践的二重特征。

1）政策与理论的基本关系：

理论是政策的理念依据，政策是理论的具体化

2）政策与实践的基本关系：

政策是实践经验的原则化并在实践中得以完善和发展，实践须以政策为

出发点并贯穿其整个过程

3）理论是政策的理念依据或指导思想有两方面的含义：

①理论的内容影响和决定政策的内容，理论依据的不同造成政策的基本差别；

②理论的正确与否，决定政策的成败；

4）理论和政策同属观念形态，其存在和发展都依赖社会实践；政策只有通过实践才能实现其目标和功能；

2、公共政策的社会本质：

公共性与偏好性的对立统一

现代公共政策起决定作用的规定性：

公共政策是公共权力机关为了一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。

※公共政策的基本特征：

（一）政治性、权威性与强制性：

公共政策是由政治性组织制定的，是国家、政府、政党为实现其政治目的而制定的行动方案和行为准则，因此，公共政策具有鲜明的政治性；公共政策是社会关系的调节器，公共政策的权威性是和它的政治性紧密联系在一起的；公共政策的权威性是由它的强制性决定的。

（二）公共性与偏好性的对立统一

（三）应然与实然的统一

（四）回应性与普遍性的统一

※政策工具：

指的是被设定为旨在实现一定政策目标的各种措施、策略、方法、技术、机制、行动、作为

以及配置的人力、资金、设备、资源等手段。

※政策工具的类型：

（一）两分法：

规制性工具与非规制性工具；政府部门直接提供与非政府部门提供；诱导性工具与规制

性工具。

（二）三分法：

法律工具、经济工具、交流工具；管制型工具、财政激励工具、信息传播工具；市场化工具、工商管理技术工具和社会化手段；自愿性工具、混合性工具、强制性工具。

（三）四分法

1、哈内孔把政策工具划分成立法、委托服务、征税、说服四类形态。

2、艾尔莫尔把政策工具划分成命令性、激励性、能力构建、系统变迁四类。

3、休斯认为政府干预大多采用经济手段，从经济方面把政策工具区分为供应、补贴、生产、管制

四类。

4、丘昌泰把政策工具分为：

管制类工具、财务类工具、沟通类工具、组织类工具

（四）五分法

对中国学者影响较大的五分法：

1、史耐德和英格拉姆：

权威式、刺激式（包括激励、收费、制裁、强制）、能力构建式、符号

和劝告式、学习式

2、韦默和维宁：

市场自由化、使用财政补贴和课税的方式改变诱因；建立规章制度；经由市场

机制提供物资；提供保险与社会保障。

（五）七分法

林德和彼得斯：

命令条款、财政补助、管制、课税、劝告、权威、契约

（六）八分法

胡德使用信息、财政、权威、组织四种基本资源达到监督社会和改变行为两项目的。

奥哈雷从政府介入方式和政府行动的类别两个维度进行划分。

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※政策工具类型学研究的根本意义，在于政策工具的分类是政策工具的比较、选择和配置的基础。

※既有分类的缺陷：

大多只适用于公共权力机关的经济和社会政策所使用的政策工具；既有的政策工具分类过于重视正式、有形的、静态的政策工具，而看轻甚至无视非正式的、无形的、动态的政策工具；有

些分类过于简括或过于庞杂，有些分类则纯属主观臆想。

※如何进一步推动政策工具类型学的研究：

1、重视政策工具箱的建设；

2、坚持从个别到一般的认识路线；

3、使政策工具与政策目标之间的因果关系明确化、明朗化，为政策工具的选择和配置奠定基础。

第三章政策系统与公共决策体制

※政策系统的三大子系统：

①主体系统②支持系统③反馈系统

※公共政策主体是相对于政策客体而言的，指的是那些在特定政策环境中直接或者间接地参与公共政策制

定、实施、评估、监控的行为者；

※公共政策主体分为直接主体和间接主体两大类：

1、直接主体：

即公共政策的法定生产者。

主要有①代议机关②行政机关③司法机关④其他直接主体（某

些政治体制内的执政党和军队领导人或军队执政机构）

2、间接主体，分为三类：

①次国家政策行为者②跨国政策行为者③全球性政策行为者。

3、政策主体系统，包括三个子系统：

（1）政策制定系统，基本功能是：

①认定政策问题②确认政策目标③组织政策方案的设计④主持审议备选方案并最终进行政策抉择⑤完成政策合法化程序并正式