环境法的体系基本原则和基本制度.docx
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环境法的体系基本原则和基本制度
环境法的体系、基本原则和基本制度
第一节环境法的体系
一、环境法体系的概念和结构
概念：
指一国现行的有关保护和改善环境和自然资源、防治污染和其他公害的各种法律规范所组成的相互联系、补充和协调一致的统一整体。
体系结构：
是以宪法关于环境保护的规定为它的结构基础，还包括：
环境保护基本法；保护环境和自然资源、防治污染和破坏的一系列单行法规；规范性的环境标准以及其他部门法中的环境法律规范。
二、宪法中的环境保护规定
宪法关于环境保护的规定，是我国环境法的基础，是我国各种环境法律、法规和规章的立法依据，具有最高法律效力。
我国宪法中关于环境保护的规定主要包括三个方面：
1.规定环境保护和维护生态平衡是国家的一项基本职责。
▪“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。
”（《宪法》第26条）。
2.规定了公民环境权的基础。
▪“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。
（《宪法》第51条）
3.规定对自然资源和一些重要的环境要素的所有权保护。
▪“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。
”（《宪法》第9条第1款）
▪“城市的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。
禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。
”（《宪法》第10条第1、2款和第9条第2款）
▪“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。
”（《宪法》第10条第5款）
▪此外，《宪法》第22条第2款对我国名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产的保护；第51条对公民行使个人权力不得损害公共利益的原则规定，其中包括防止个人滥用权力造成对环境污染和破坏等。
三、环境保护基本法
▪是以宪法中关于环境保护的规定为立法依据的，是对环境保护方面的重大问题加以综合调整的综合性实体法。
▪地位：
在环境法体系中，除宪法外它占有核心的地位，是其他单行环境法的依据。
▪对环境保护问题作了全面的规定，主要包括以下六个方面：
1.规定了环境法的任务和目的是为了保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展。
▪2.规定了环境保护的对象是那些直接或间接影响人类生存和发展的环境要素的总体。
例如：
大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗物、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。
▪3.规定了环境保护的基本原则和基本制度。
例如：
环境保护与经济建设和社会发展相协调原则；预防为主、防治结合、综合治理原则；以及环境影响评价制度、“三同时”制度、许可证制度等。
▪4.规定了保护自然环境、防治环境污染的基本要求和相应的法律义务。
例如：
向大气中超标排放污染物为违法行为，防治水土流失、建立环境保护责任制等。
▪5.规定了环境管理机构对环境监督管理的权限、任务以及公民个人保护环境的义务。
例如：
《环境保护法》第六条规定：
一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告。
第十四条规定县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查。
被检查的单位应当如实反映情况，提供必要的资料。
检查机关应为被检查机关保守技术秘密和业务秘密。
▪6.规定了违反环境法的法律责任，即行政责任、民事责任和刑事责任。
例如：
《环境保护法》第四十三条规定：
违反本法规定，造成重大环境污染事故，导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果的，对直接责任人员依法追究刑事责任。
四、环境保护单行法
▪是以宪法和环境保护基本法为依据，针对特定的保护对象或特定的污染防治对象而由国家立法机关制定的单项法律法规。
▪特点：
一般但行环境法律法规比较具体、是进行环境管理、环境纠纷处理的直接依据。
▪目前，环境保护单行法从内容上可分为四个部分，包括
▪1.污染防治法：
包括针对大气、海洋、水的污染以及噪声、震动、放射性、电磁辐射以及有害化学品和危险物品的危害等制定的污染防治法等。
例如：
2001年制定的《防沙治沙法》、2000年修订的《大气污染防治法》、1996年制定的《环境噪声污染防治法》等。
▪2.自然保护法：
以保护某一环境要素为主要内容，也包括对自然资源管理和防治对该类自然资源污染和破坏的法律规范。
例如：
《水法》、《土地管理法》、《野生动物保护法》、《自然保护区条例》和《土地复垦规定》等。
▪3.土地利用规划法：
（1）区域开发整治法：
农业区域整治法、城市规划法、村镇规划法等。
（2）国土整治法：
包括整个国土的开发、利用、治理和保护。
▪4.环境管理行政法规：
指由国务院依照宪法和法律的授权，依照法定权限和程序颁布或通过的关于环境保护方面的行政法规。
▪主要包括四个方面：
（1）环境标准、环境监测管理的行政法规。
例如：
《环境标准管理方法》和《全国环境监测管理条例》。
（2）各种建设项目和经济区的环境行政管理法规。
例如：
《建设项目环境保护管理条例》、《对外经济开放地区环境管理暂行规定》等。
（3）对企业的环境行政管理法规。
例如：
《关于加强乡镇、街道企业环境管理的规定》、《工业企业环境保护考核制度实施办法》等。
（4）关于环境管理机构的设置、职权及行政处罚程序的规定。
例如：
《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》、《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》等。
五、环境标准
▪是国家为了维护环境质量、控制污染、保护人体健康和生态平衡而制定的各种技术指标和规范的总称。
▪目的：
环境标准是制定环境目标和环境规划的依据，是判断环境是否污染、排污行为是否合法及污染纠纷双方所出示的“证据”是否合法的依据。
▪我国的环境标准主要分为五类：
1.环境质量标准：
指对一定区域内，限制有害物质和因素的最高允许浓度所作的综合规定。
▪是衡量一个国家、一个地区环境是否受到污染的尺度，是制定污染物排放标准的依据。
▪省、自治区、直辖市只能就国家环境质量中未规定的项目制定地方补充标准，对国家已有规定的，不能另行制定标准。
▪例如：
《生活饮用水卫生标准》、《大气环境质量标准》等。
▪2.污染物排放标准：
是为了实现环境质量标准，结合技术经济条件和环境特点，规定污染源允许排放的污染物的最高限额。
▪省、市、自治区对国家污染物排放标准中未规定的项目，可以制定污染物排放标准，对国家已有规定的，只能制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准，而且地方污染物排放标准优先于国家污染物排放标准执行。
▪3.环境基础标准：
是对环境保护工作中需要统一的技术术语、符号、指南、导泽、代码及信息编码等所做的规定。
例如：
《制定地方税污染物排放标准的技术原则与方法》、《大气污染物排放标准制定原则》等。
▪4.环境方法标准：
指为监测环境质量和污染物排放、规范采样、分析测试、数据处理等技术而制定的技术规范。
例如：
《锅炉烟尘测试方法》、《大气粉尘浓度测定方法》等。
▪5.环境标准样品标准：
是为保证环境监测数据的准确、可靠，对用于量值传递或质量控制的材料、实物样品而制定的技术规范。
▪例如：
《水质COD标准样品》等。
六、其他部门法中的环境法律规范
▪1.行政法关于环境保护的规定：
主要包括环境行政处罚的运用，环境纠纷的行政处理，环境损害的行政救济等。
例如：
属于行政法规的《治安管理处罚条例》中对未构成犯罪的环境违法行为有给予行政处罚的规定。
▪2.民法关于环境保护的规定：
对国家和集体所有自然资源的所有权、使用权、经营权以及单位和个人对自然资源管理、保护、合理利用义务的规定；
▪例如：
第80条、81条对国家和集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面和矿藏等自然资源，规定了所有权、使用权、经营权、收益权受国家法律的保护。
▪3.刑法关于环境保护的规定：
1997年修改后的新《刑法》专门设立了“破坏环境资源保护罪”，其中有14种具体犯罪的规定。
例如：
重大环境污染事故罪；非法进境倾倒、堆放、处置固体废物罪；非法采矿罪等。
▪4.经济法关于环境保护的规定：
在我国现行各类经济法规中，都多少包含一些环境保护的法律规范。
例如：
《中外合资经营企业法实施条例》第5条规定：
申请设立合营企业，如有造成环境污染的情况，将不予以批准。
七、地方环境法规、规章
指由省、自治区、直辖市和其他依法有制定权的地方人民代表大会及其常委会和地方人民政府制定的有关合伙开发、利用和保护、改善环境方面的地方环境法规和地方环境行政规章。
▪意义：
它不仅对保护和改善地方环境发挥着积极的作用，而且弥补了国家环境立法的不足，为国家环境法的完善提供了立法的经验。
▪例如：
2000年制定的中国第一个地方性海域保护法规《深圳经济特区海域污染防治条例》以及地方性环境行政规章《北京市防治大气污染管理暂行办法》等。
八、中国缔结或参加的国际环境条约
▪中国参加或缔结的重要的国际环境条约有：
《保护臭氧层维也纳公约》、《联合国生物多样性公约》、《世界文化和自然遗产保护公约》等。
第二节环境法的基本原则
环境法的基本原则，是中国环境保护方针、政策在法律上的体现，是对环境保护实行法律调整的基本指导方针，是调整因保护和改善环境而产生的社会关系的指导规范，也是环境立法、司法、执法、守法必须遵循的准则。
它反映了环境法的本质，并贯穿环境法制建设的全过程，具有十分重要的意义。
关于环境保护法的基本原则具体包括哪些内容，各种著作和学者的观点并不一致，至今尚未形成统一的、符合当代环境保护法发展趋势的基本原则。
这也反映了环境保护法作为一门新兴的、独立的法律部门仍处于不断完善的阶段，人们对其认识也有一个不断提高的过程。
例如，蔡守秋教授认为，环境保护法的基本原则包括“环境与经济、社会协调发展原则，预防为主、防治结合、综合治理的原则，环境责任原则，环境民主原则”；吕忠梅教授认为，环境保护法的基本原则包括“协调发展原则，预防为主的原则，环境责任原则，公众参与原则”；陈泉生教授认为，环境保护法的基本原则主要有“环境保护同经济、社会持续发展相协调原则，预防为主、防治结合、综合治理的原则，全面规划、合理利用自然资源原则，环境责任原则，国家干预原则，环境民主原则”。
周珂教授认为，环境保护法的基本原则应包括“环境保护同经济、社会持续发展相协调原则，预防为主、防治结合、综合治理的原则，污染者付费、利用者补偿、开发者养护、破坏者恢复的原则，依靠群众保护环境的原则”；韩德培主编的《环境保护法教程》认为，环境保护法的基本原则包括“环境保护与经济、社会发展协调原则，预防为主、防治结合、综合治理原则，污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复，依靠群众保护环境的原则”；
从上面所列举的这些有代表性的学者的观点中，我们可以得出，其中环境保护同经济、社会协调发展原则，预防为主、防治结合、综合治理的原则，污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复原则，公众参与原则属于我国环境保护法的基本原则，它们也被绝大部分学者所认同，并且能够承载环境保护法的根本价值，能够揭示环境保护法的基本原理，对我国环境保护法的各项具体法律制度和各项环境保护法律规范具有真正的指导作用。
一、环境保护与经济建设和杜会发展相协调的原则
环境保护与经济建设和社会发展相协调的原则是指环境保护与经济建设和社会发展统筹规划、同步实施、协调发展，以实现经济效益、社会效益和环境效益的统一，其主要含义被归纳为著名的“三建设、三同步、三效益”，即经济建设、城乡建设与环境建设必须同步规划、同步实施、同步发展。
坚持这一原则要求全面规划、合理布局，把经济建设和环境保护统筹安排。
其核心是把环境纳入规划，经挤布局考虑环境效益．这里所指的经济效益是指能够赢利而且能使人民满意，环境效益指的是资源保护利用得好并且没有污染和破坏，环境优美。
坚持经济建设与环境协调发展的原则，就是要追求这三者的最佳结合，这一观点是与反对“先污染后治理”的观点和把环境与发展对立起来只要环境、不准发展的“零增长”观点有根本区别的。
环境保护与经济建设和社会发展相协调的原则是环境法的一个基本原则，是由环境问题的特点和解决环境问题的手段的特殊性决定的。
除了自然灾害等要素造成的以外，环境问题主要是由手人们的经济和社会活动造成的。
发展经济带来了环境问题，严重的环境污染和破坏，又造成社会公害，反过来影响经济建设的顺利进行和持续发展。
另一方面，发展经济又可以为保护和改善环境提供必要的资金和技术，为解决环境问题提供必要的物质基础。
因此，保护环境和资源，对于保护人类健康，维护和促进社会生产力的发展，都具有重要意义。
但是，保护和改善环境又需要付出相当一部分的经济代价，在一定程度上约束经济发展的方向和速度。
因此，经济发展和保护环境是对立统一的关系。
相互对立是指发展经济必然污染环境，而改善环境又必然影响经济的发展。
而事实上，发展经济和保护环境又存在着相互统一的方面，即环境和自然资源是经济发展的空间条件和物质基础，经济发展在很大程度上是受环境和自然资源条件制约的。
如果环境受到污染，资源遭到破坏，也就意味着经济发展基础的破坏，由此会影响和阻碍经济发展。
同时，经济发展了，又为保护和改善环境创造了经济和技术条件。
因此，经济建设和保护环境之间的协调发展，既是发展经济的需要，又是保护和改善环境的需要，二者是相互联系、相互促进、相互制约、不可分割的统一整体。
如何正确处理这二者之间的关系是经济社会持续、稳定、协调发展的关键。
环境保护与经济建设和社会发展相协调的原则，是从经济社会与环境保护的相互关系方面，对发展方式提出的要求，其目的也是为了保证经济社会的健康、持续发展。
这种发展思想要求既不能片面追求经济效益而忽视环境损害的严重后果，也不能刻意要求环境保护超越
现实经济的承受能力。
在发展经济中解决各类环境问题，在环境问题的解决中求得经济的健全发展，这符合发展中国家的实际状况，也符合中国的国情。
根据环境保护与经济建设和社会发展相协调的原则，一切社会生活和生产均应有利于经济、社会与环境的协调、持续发展，既要促进经济发展和社会繁荣，又要在发展中保护和改善环境。
因此，切实贯彻环境保护与经济建设和社会发展相协调的原则，应从以下几方面着手。
第一，对环境与经济间题要进行综合决策。
各级决策部门在进行经济、社会发展重大决策过程中，必须对环境保护与经济、社会发展加以全面考虑、统筹兼顾、综合平衡、科学决策。
第二，必须将环境保护切实纳人国民经济和社会发展计划之中。
环境保护关系到经济能否持续发展，关系到人民的生活质量和子孙后代的生存、繁衍，是社会主义现代化建设的重要组成部分。
因此，必须纳人国民经济和社会发展计划，加强计划指导。
对此，环境保护法第四条已经作了明确规定，为环境保护纳人国民经济和社会发展计划提供了法律依据。
第三，必须认真落实环境保护的经济、技术政策和措施。
环境保护的经济、技术政策，是为了解决一定历史阶段的环境问题，落实环境保护战略方针、实现预期的环境保护目标、保障环境保护与经济及社会发展的有力手段。
它对于环境保护工作具有诱导、约束和协调的功能，任何具体政策不得与该原则相抵触。
第四，要加强环境保护科学技术研究。
加强环境保护科学技术研究，努力提高防治污染
和保护生态的科学技水水平，对于保障环境与经济、社会协调发展具有重要意义。
特别是要重点研究节能降耗于清洁生产、污染防治、生物多样性和生态保护等重大环境科研项目，努力采敢高技来和实角技术，加强基础环境科学和环境标准以及环境监测技术的研究，大力推广科研成果。
第五，要强化环境监督管理。
强化环境监督管理这是根据中国国情，总结中国环境保护实践经验的基础上确定的。
中国是一个发展中国家，社会生产力水平不高，财力有限，在相当长的一段时间内还不可能拿出很多的资金老治理污染。
同时，许多环境和生态破坏问题是由于监督管理不严和管理不善造成的。
因此，需要通过强化环境监督管理来解决许多环境问题。
二、预防为主、防治结合、综合治理的原则
在1973年第一次全国环境保护会议上提出的环境保护32字方针中，就有“预防为主，防治结合”，这是这一原则的最早表述。
“预防为主，防治结合，综合治理”原则的主要含义是：
在环境与资源保护中，要采取各种预防性手段和措施，防止环境间题的产生和恶化，或者把环境污染和破坏控制在能够维持生态平衡、保护人体健康和社会物质财富及保障经济、社会持续发展的最低限制之内，尽量在生产的过程中解决环境问题，而不是等环境污染和资源破坏产生以后再去想办法治理。
这条原则的提出，是鉴于西方发达国家走过的“先污染，后治理”的道路中得到的深刻
教训。
人类环境与资源保护的实践证明，环境问题形成以后再进行治理，在经济上要付出更
大的代价。
而且很多环境污染和破坏问题一旦发生，即使花费很大的代价，也往往难以清除
和恢复，甚至具有不可逆转性。
不少环境科学研究的成果表明，一些环境问题的危害可能是
潜在的，如气候变化和臭氧层破坏，其后果往往难以预测。
因此必须以特别谨慎的态度尽量
以预防的手段避免这些问题的发生。
预防为主，这是解决环境问题的一个重要途径，当环境一旦遭受到污染以后，要消除由
这种污染所带来的影响，往往需要较长的时间。
自然资源的破坏，导致生态平衡的失调，要
恢复正常的生态环境是很困难的，有些甚至是不可能的。
因此，在解决环境污染和生态破坏
问题时，要把重点放在预防上，做到防患于未然，而不能等到环境污染和生态破坏以后再去
治理。
对于已经产生的环境污染和生态破坏问题，要采取有效的措施进行积极治理。
对于治理
环境污染和生态的破坏要采取防治结合，治中有防，防中有治，尽可能把污染和破坏消除在
生产过程中。
由于造成环境污染和生态破坏的原因是多方面的，因此仅仅采取单一的治理措
施可能是不够的，而往往需要采取各种有效的手段，包括经济、行政、法律、技术、教育等
手段，对环境污染和生态破坏进行综合治理。
预防为主的原则，就是“防患于未然”的原则。
环境保护中预防污染不仅可以尽可能地
提高原材料、能源的利用率，而且可以大大地减少污染物的产生量和排放量，减少二次污染
的风险，减少末端治理负荷，节省环保投资和运行费用。
“预防”是环境保护第一位的工作。
当然，根据目前的技术、经济条件，工业企业做到“零排放”也是很困难的，所以还必须与
治理工作结合起来。
中国在20世纪70年代末提出了预防为主、防治结合的原则以来，已在多项环境与资源
保护的法律中得以确认。
这项原则在各项法律中的具体措施包括：
把环境与资源保护纳人国
民经济和社会发展计划；国家采取有利于环境与资源保护的经济、技术政策和措施；新建项
目必须进行环境影响评价，以确保所建项目不产生新污染；一切新建、改建、扩建的基本建
设和技术改造项目，其防治环境污染的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产
或使用；在调整产业结构和产品结构中，发展低消耗、轻污染、效益好的产业和产品，逐步
淘汰消耗大、污染重、效益差的产业和产品，从经济结构上控制污染的产生；、积极推广清洁生产工艺，把控制污染贯穿于整个生产过程之中，等等。
这些法律措施，都是着眼于源头控制，以达到预防污染的目的。
贯彻预防为主、防治结合、综合治理的原则，应该从各个方面着手，通过各种途径去预
防环境污染和环境破坏。
主要方法如下。
⑴全面规划、合理布局、宏观调控
环境污染和生态破坏同生产的不合理布局有重要的内在联系。
其中
Ø农业生产和资源的开发布局（直接以自然资源作为劳动对象，如农、牧、采掘业）同自然环境破坏有直接关系；
Ø工业生产布局（不直接依赖环境，但生产中排放废弃物）同环境污染有直接的关系。
Ø生产部门的分布，又影响居民点的分布，从而影响城镇分布、人口密度及交通、文化设施分布。
⑵严格控制新的环境污染和破坏通过执行环境影响评价制度和“三同时”制度，把环境问题解决在建设之前或建设过程之中。
⑶积极治理老的环境污染和破坏
Ø对已经产生的环境污染和破坏，要采取综合措施积极治理
Ø对严重污染环境的企业、事业单位，要限期治理，
Ø对逾期末完成治理任务的，应依责令其关闭、停产或转产
⑷实行城市环境综合整治
Ø把环境保护规划纳入城市总体发展规划，
Ø调整城市产业结构和工业布局，
Ø改善城市能源结构，减少污染物排放总量，
Ø不断完善城市环境综合整治定量考核制度。
⑸加强环境监测通过环境监测，掌握环境质量状况及发展趋势，为加强环境监督管理和治理提供科学依据。
三、污染者负担、利用者补偿、开发者养护、破坏者恢复的原则
其基本思想是明确治理污染、保护环境的经济责任。
具体体现为：
结合技术改造防治工业污染，对工业污染实行限期治理，实行征收排污费制度和资源有偿使用制度，明确开发利用环境者的义务和责任等。
含义：
“污染者付费”，是指污染环境造成的损失及治理污染的费用应当由排污者承担，而不应转嫁给国家和社会
“利用者补偿”，是指开发利用环境资源者，应当按照国家有关规定承担经济补偿的责任。
“开发者养护”，是指开发利用环境资源者，不仅有依法开发自然资源的权利，同时还有保护环境资源的义务。
“破坏者恢复”，是指因开发环境资源而造成环境资源破坏的单位和个人，对其负有恢复整治的责任。
实行该原则，目的在于提高企业治理污染的责任感和紧迫感，推动排污者积极采取措施，治理环境污染。
同时，使环境和资源保护与企业的生产经营有机地结合起来，促进企业把环境管理纳人经营管理与生产管理之中，推动企业开展技术改造和综合利用，提高资源、能源的利用率，改革工艺和设备，把污染消除在生产过程中，从而减少物耗、能耗和污染排放。
另外，实施这项原则，还可以把环境保护责任与经济责任挂起钩来，并有利于筹集环境污染治理资金。
实行该原则，并不排除污染单位的上级主管部门和环境保护部门治理环境
污染的责任。
污染单位的上级主管部门必须支持和帮助所属企业对已经造成的环境污染进行积极治理，同时在必要的情况下给予技术上和经济上的帮助；环境保护部门也要检查和督促污染单位治理污染，并负责组织协调区域性环境污染的综合治理，把单向治理和区域的综合治理结合起来，以达到有效的、合理的防治环境污染。
贯彻污染者付费的原则的基本途径，是通过制定并实施体现该项原则的法律措施和法律制度，即通过有关环境立法、守法、执法活动来贯彻执行的。
具体体现在以下几方面。
（1）结合技术改造，治理工业污染，这是从中国国情出发，解决中国工业污染的一条根本途径。
1983年国务院发布了《关于结合技术改造防治工业污染的几项规定》，要求所有工业企业及其主管部门在编制技术改造规划时，必须提出防治污染的要求和技术措施，并在年度计划中作出安排，组织实施；技术改造方案，必须符合经济效益和环境效益相统一的原则，通过采用先进的技术设备，提高资源、能源利用率，开展综合利用，把污染物消除在生产过程之中
（2）对超标排放污染物的单位，加大限期治理力度。
实行限期治理是分期分批解决中国环境污染问题的一项重要制度和措施。
根据环境保护法的规定，对现有排污单位超标排放污染物的，由县级以上地方人民政府或其委托的环境保护行政主管部门依法责令其限期治理。
（3）开发利用环境资源的单位和个人，必须严格执行环境影响评价制度和“三同时”制
度，防止在开发建设活动中对自然资源和生态环境造成污染和破坏。
（4）运用经济手段，如征收排污费等促使污染破坏者积极治理污染和保护生态平衡。
主要有：
征收排污费；征收资源费和资
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