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中国应对突出海洋问题的国际法论析
中国应对突出海洋问题的国际法论析
[内容提要]由于众多的主客观原因，我国积累了较多的海洋问题。
在这些海洋问题中，东海问题和南海问题特别突出。
应对这些突出的海洋问题，特别关系到中国建设“海洋强国”的进程，因此必须合理处置。
尽管和平解决这些海洋问题存在很大的难度，但仍必须坚持和平解决的原则和方法。
其关键是相关国家应尊重事实和国际法，在平等基础上展开谈判和协商，寻找利益的交汇点和共同点，探寻合作的新路径及新方法。
对我国来说，重点应完善中国的海洋政策和法律制度，尤其应制定和实施国家海洋发展战略和确立海洋政策及措施的海洋法制，以适应国际区域海洋发展态势，维护国家主权、领土完整，确保海洋权益。
[关键词]海洋问题和平方法国际法海洋战略
[中图分类号]D993.5
[文献标识码]A
[文章编号]1006-1568-（2013）04-0057-11
由于众多的主客观原因，包括长期以来我国海洋意识淡薄、海洋技术和海洋装备落后、海洋地理环境相对不利等原因，我国积累了较多的海洋问题。
一方面，随着国际社会开发利用海洋及其资源的力度加大，我国面临的海洋争议日益突出并趋于严峻态势。
另一方面，随着对外开放的不断深入和发展，我国基本具备经略海洋的经济基础和科技条件，我国开发利用海洋及其资源的力度和频度也进一步提升，需要保护的海洋利益增多，相应地海洋问题冲突或纠纷也增加。
此外，国际社会对我国海上力量的发展和布局存在一些误解和误判，也导致解决海洋问题的难度增加。
在目前阶段，为维护和确保我国海洋权益，东海问题和南海问题特别紧要。
对这些突出的海洋问题的处理和解决与完善海洋法制特别是海洋体制机制密切相关，同时也事关中国建设“海洋强国”的进程。
一、中国面临的突出海洋问题概要
从管辖海域及海洋权益看，我国面临的最突出的海洋问题是东海问题和南海问题。
第一，东海问题。
迄今为止，国际社会对东海问题仍无明确界定。
即使在中日外交部门于2008年6月18日公布的《中日关于东海问题的原则共识》（简称《原则共识》）中也没有明确其内涵。
一般认为，东海问题包括岛屿归属争议、海域划界争议、资源开发争议和海上执法争议。
其核心是中日关于钓鱼岛及其附属岛屿（俗称钓鱼岛）的主权归属争议。
为解决东海问题争议，经过多次磋商和谈判，中日外交部门达成《原则共识》，目的是在东海尽快实施共同开发和合作开发制度，以实现资源共享。
由于理解和认识不一，再加上无法消除中日东海划界原则的分歧和对立，故《原则共识》搁置了东海海域划界争议。
例如，《原则共识》指出，经过认真磋商，中日一致同意在实现划界前的过渡期间，在不损害双方法律立场的情形下进行合作。
《原则共识》的一个重大缺陷是，未能对钓鱼岛问题作出安排，这是日本否认在钓鱼岛问题上存在争议、否认“搁置争议”共识的存在致使钓鱼岛问题长期无法得到合理解决的关键原因。
2012年9月，日本政府通过”国有化”钓鱼岛及其部分附属岛屿（南小岛和北小岛）的行为或措施，试图向国际社会显示其实际“管理”或“管辖”，力图在今后可能的国际司法实践中获得“有利”的要素。
这与美国偏袒日本的言行和表态一道，增加了中日解决钓鱼岛问题的难度。
第二，南海问题。
南海问题主要包括南沙岛礁领土争议及海域划界争议。
南海问题的显现和升级有多种原因，既有历史原因，也有经济社会发展和国际、区域制度的实施及其缺陷的因素，还涉及域外大国关注的所谓航行自由及安全方面的“利益”。
因此，南海问题十分复杂，解决也相当困难。
一般认为，南海问题的核心是应确定中国南海断续线（或U形线）的性质及线内水域的法律地位。
从中国南海断续线出台及成形的背景和意图看，中国政府公布南海断续线的主要目的是宣示中国在南海的主权。
国际社会针对南海断续线的性质问题，主要存在四种学说：
历史性水域说、历史性权利说、海上疆域线说、岛屿归属线说。
它们的共同之处是，中国对南海断续线内的所有岛、礁、沙、滩等拥有主权，对南海诸岛附近海域也拥有主权；不同之处在于对南海断续线内水域的法律地位存在差异。
但这些学说在证明中国于断续线内水域有效行使或持续地行使过排他性的权利方面存在缺陷。
因此，本文认为，中国南海断续线的性质应为岛屿归属及资源管辖线。
其基本内涵主要包括以下方面：
第一，断续线内所有岛、礁、沙、滩、洲的主权属于中国；第二，中国可选择部分南沙群岛采用直线基线划定群岛水域，但在群岛水域内应不妨碍其他国家的过境通行权；第三，中国对南沙群岛内的上覆水域、海床及其底土等自然资源享有主权权利，至于海域的范围，应根据海洋法制度和基于历史权利下的水域确定，以体现对资源的管辖；第四，在中国内水以外的海域，其他国家继续享有航行、飞越、铺设海底电缆和管道的自由，以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途。
从断续线的性质具体反映到线内水域的法律地位看，线内水域具有两种类型，并因来源不同而具有不同的性质，且它们并不矛盾，可平行存在。
第一类为海洋法制度下的水域；第二类为基于历史性权利下的特殊水域。
这两类水域的法律地位完全符合《联合国海洋法公约》的制度性规范和中国的国内法规定。
二、中国处理突出海洋问题的基本思路
海洋问题事关中国的主权、领土完整，关系中国核心利益的维护和确保，也事关中国和平发展进程及祖国统一大业，因此必须合理有效地处理和解决。
（一）解决东海问题的基本思路。
首先，应让日本承认在钓鱼岛问题上存在争议。
所谓的国家间争端或争议，从常设国际法院审理马弗罗提斯和耶路撒冷工程特许案（MavromamatPalestineConcessions，1924年8月30日）的判决内容可以看出，是指两者之间在法律或事实上的某一方面存有分歧，或在法律观点或利益上发生冲突的状况。
据此判决，对照中日在钓鱼岛问题上的立场、态度及事实，钓鱼岛问题在中日之间是存在争议的，日本无法否认。
为此，日本政府应尊重事实，与中国政府展开平等谈判，以求合理解决。
其次，确认存在“搁置争议”的共识及其效果。
尽管“搁置争议”内容并未在《中日联合声明》、《中日和平友好条约》等文件中出现，但《中日和平友好条约》换文两天后，邓小平副总理于1978年10月25日在日本记者俱乐部针对钓鱼岛问题的回答，表明两国政府在实现中日邦交正常化、中日和平友好条约的谈判过程中，存在约定不涉及钓鱼岛问题的事实。
同时，日本政府未表态予以否定或反对，可被认为是默认。
它既具有补充条约内容原则性、抽象性的缺陷的作用，也具有解释性的作用和效果。
此后，日本政府也是依据这一方针处理钓鱼岛问题的，包括“不登岛、不调查及不开发、不处罚”。
换言之，“搁置争议”对缓和钓鱼岛问题有一定的效果及作用。
再次，应让日本停止对钓鱼岛周边海域实施非法“警备体制”及其他非法活动。
中国政府于2012年9月10日公布了钓鱼岛及其附属岛屿的领海基线，以及将领海基线和海图副本交联合国秘书长备案等动作，初步完善了钓鱼岛周边海域的领海制度，并实施了常态化的巡航制度。
但为了管辖日方的非法损害活动或有害行为，包括驱赶渔船、登岛调查、跟踪监视等，我国有必要完善相关法制，尤其应制定管辖海域巡航执法管理处罚条例、领海内外国船舶无害通过和有害通过制度规范等。
同时，鉴于两岸针对海洋问题的法律立场相近或相似，因此应加强两岸海洋问题合作进程，遵循先易后难、循序渐进的原则，以共同保卫钓鱼岛领土。
为此，我们希望日本政府尊重事实和国际法，并倾听国内学者及前官员的正义之声，与中国政府展开平等的协商和谈判，包括利用现有各种双边对话及协商机制。
例如，利用中日战略对话机制、中日海洋问题高级别磋商机制、中日副外长级对话机制、中日东海问题原则共识政府间换文谈判机制等机制，综合协商处理包括钓鱼岛问题在内的中日海洋问题争议，使其不影响中日关系大局，并共享资源利益。
最后，应该指出的是，尽管中国政府依然具有利用和平方法合理解决钓鱼岛问题的意愿，但也不应放弃发展海上军事实力的机遇。
特别是，现阶段的海洋问题情势启示我们，我国制定国家海洋发展战略的时机已经到来，应整合力量加快完成和实施，包括加强两岸海洋问题合作规划、展开研讨，以完善海洋体制和机制，维护国家的主权和领土完整。
否则，我国主动处理海洋问题的时机将消失，被动局面无法改变。
（二）解决南海问题的基本思路。
第一，利用和平方法解决南海问题争议是必须坚持的原则和方法。
必须首先利用和平方法解决国家间存在的争端，这是各国必须遵守的原则和义务，得到多数国际法条约、区域制度性规范的明确肯定，如《联合国宪章》第2条第3款和《联合国海洋法公约》第279条。
利用和平方法解决国际争端的原则也得到联合国大会1970年10月24日通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》的确认。
我国于2003年6月28日批准加入的《东南亚友好合作条约》第2条（基本原则）第4款规定，缔约国在处理相互关系时的基本指导原则，其中就包括存在意见相异或存在争端时应利用和平方法解决的原则。
我国与东盟十国于2002年11月4日签署的《南海各方行为宣言》第4款规定，有关各方承诺根据公认的国际法原则，包括《联合国海洋法公约》，由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式解决它们的领土和管辖权争议，而不诉诸武力或以武力相威胁。
可见，利用和平方法解决南海问题争议符合国际法和相关区域制度的原则和要求，同时也是各国必须遵循的义务。
和平方法包括政治方法（或外交方法）和法律方法两种。
第二，利用法律方法解决南海问题争议存在障碍。
利用法律方法包括国际法院管辖国际争端，必须得到相关方的同意。
同意的方法包括事先对《国际法院规约》第36条作出选择性声明，采用应诉管辖（forumprorogatum）方法接受国际法院的管辖权。
尽管菲律宾于1972年1月18日作出了接受国际法院管辖的声明，但其对与海洋管辖权和对陆地领土有关的争端条款作了保留。
换言之，菲律宾针对与海洋管辖权和陆地领土有关的争端，不接受国际法院的管辖。
其他国家如越南、马来西亚等和中国均未就《国际法院规约》第36条作出选择性声明。
也就是说，在南沙岛礁领土争议问题上利用《国际法院规约》第36条规定由国际法院管辖判决南沙岛礁领土争议问题困难很大。
考虑到中国、越南、菲律宾等国均为《联合国海洋法公约》的成员国，因此需要考虑利用国际海洋法法庭解决南沙岛礁领土争议问题的可能性。
自1996年批准《联合国海洋法公约》以来，我国一直未选择《联合国海洋法公约》第287条规定的有关本公约的解释或适用的争端方法。
为此，根据《联合国海洋法公约》第298条规定，我国于2006年8月25日向联合国秘书长提交了书面声明。
声明指出，对于《联合国海洋法公约》第298条第1款第（a）、（b）和（c）项所述的任何争端（即涉及海洋划界、领土争端、军事活动等争端），中国政府不接受《联合国海洋法公约》第十五部分第二节规定的任何国际司法或仲裁管辖。
换言之，中国对于涉及国家重大利益的海洋争端，排除了适用国际司法或仲裁解决的可能性，坚持有关国家通过协商谈判解决的立场。
当然，也不排除我国撤回上述声明并利用《联合国海洋法公约》争端解决机制处理海洋争端的可能性。
因为，《联合国海洋法公约》第298条第2款规定，根据第298条第1款作出声明的缔约国，可随时撤回声明，或同意将该声明所排除的争端提交本公约规定的任何程序。
由于中国已排除将涉海洋划界、领土和军事活动等争端提交国际司法或仲裁管辖的可能性，如果中国不撤回上述声明或不同意接受规定的程序，则国际海洋法法庭处理南沙岛礁领土争议问题的可能性就不存在。
总之，利用法律方法解决南沙岛礁领土争议问题存在一些无法消除或克服的障碍，无法适用。
在相关方无法缔结仲裁协议处理南沙岛礁领土争议问题的情况下，仍只有将希望寄托于政治方法解决。
这也正是我国坚持利用政治方法或外交方法解决南沙岛礁领土争议问题的本质所在。
第三，坚持利用政治方法解决南海问题争议。
尽管利用政治方法（谈判、调查、调停、和解等）是解决南沙岛礁领土争议问题的必要方法，但由于南海问题争议涉及国家主权和重大利益，相关方很难作出让步和妥协。
因此，利用政治方法解决南海问题争议也存在一定的困难或局限性。
需要指出的是，邓小平同志于1984年明确提出解决南沙争端的“主权属我、搁置争议、共同开发”方针，尽管有明确的国际法依据，如《联合国海洋法公约》第74条第3款和第83条第3款，但却受到不同程度的挑战，未得到普遍接受。
换言之，“搁置争议、共同开发”的政策或方针运用于南海特别是南沙岛礁领土争议问题时，依然存在一些困境。
主要体现在：
东盟一些国家缺乏实施“搁置争议、共同开发”的政治意愿，难以启动；东盟一些国家并未现实利益需要，因为它们已大力开发南海的资源；南海争议涉及多方、特别是争议海域难以界定，存在操作上的困难。
上述因素的综合，导致“搁置争议、共同开发”的政策或方针遭遇冷落，未受到尊重。
从国家实践看，2004年6月30日生效的《中越北部湾划界协定》和《中越北部湾渔业协定》，2005年3月14日中国与菲律宾和越南签署的《在南中国海协议区联合海洋地震工作协议》，是落实“搁置争议、共同开发”的具体成果。
2011年7月20日，中国与东盟就落实《南海各方行为宣言》指导方针达成共识，也为南沙岛礁领土争议问题的政治解决提供了制度保障。
特别是2011年10月11日中越两国缔结的《关于指导解决中国和越南海上问题基本原则协议》和2011年10月15日发布的《中越联合声明》，均为两国利用和平方法解决南海争议问题提供了政治保障，具有重要的意义。
也就是说，双边制度性文件的制定和实施，为缓和与逐步解决南海问题争议提供了基础和条件，国际社会应予以积极支持而不是反对和指责。
当前，针对南海问题争议，重要的是在相关国家之间缔结在海洋低敏感领域（如海洋环保，海洋科研，海上搜救，防灾减灾等）的合作协议，以增进国家间的共识，并为缔结临时安排和最终解决南海问题争议创造良好环境和条件。
这符合《联合国海洋法公约》和《南海各方行为宣言》规定的相关制度性要求和原则。
三、中国应对突出海洋问题的路径及保障措施
为实现由区域性海洋大国向世界性海洋大国的成功转型，实现建设“海洋强国”目标，我国必须合理地处理和解决诸如南海问题和东海问题等突出海洋问题。
为此，我国应以当前突发性海洋问题为契机，重点加强国内法制建设，加快完善海洋体制机制。
而实现这一目标的有效途径为，制定国家海洋发展战略和海洋基本法。
这是国际社会合理有效应对海洋问题的基本选择，也是多数国家的普遍成功的实践经验，中国也不例外。
党的十八大报告指出，我国应”提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”。
这是党和政府应对海洋问题尤其是新世纪以来针对国际国内海洋情势作出的重大战略部署，也是党和政府针对长期以来海洋问题政策的合理提升和深化，具有重要的现实意义和战略价值。
第一，中国建设“海洋强国”的地位及步骤。
建设“海洋强国”无疑是我国建设中国特色社会主义的重要组成部分，因此建设“海洋强国”的进程应符合我国建设中国特色社会主义的总依据、总布局和总任务的要求。
根据党的十八大报告内容，中国特色社会主义的总依据是社会主义初级阶段，总布局是五位一体，总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴。
为此，我国建设“海洋强国”的步骤应是渐进的。
具体可分两步走，即区域性海洋大国或强国和世界性海洋大国或强国。
这种分阶段实施的步骤，也符合我国的基本特点尤其是“三不变”的基本特征，即我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变、人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产力之间的矛盾这一主要矛盾没有变、我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。
第二，中国建设“海洋强国”的布局及位阶。
党的十八大报告将中国建设“海洋强国”战略目标内容置于我国必须全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的布局中。
具体要求体现在“大力推进生态文明建设”过程中，以优化国土空间开发布局，最重要的是体现了陆海统筹、集约使用、全面规划、协调发展的原则。
为此，我国在推进“海洋强国”建设过程中，应全面加强海洋经济建设、海洋政治安全建设、海洋文化建设、海洋管理（或社会）建设，以保护和改善海洋生态环境，实现美丽中国之目标或理想，实现中华民族的永续发展。
第三，中国建设“海洋强国”的内涵及具体指标。
从党的十八大报告对中国建设“海洋强国”的内容描述可以看出，国家推进“海洋强国”建设的具体路径为发展海洋经济，手段和措施是不断提高海洋资源开发能力以保障海洋经济的发展，前提是急需解决我国面临的如南海问题和东海问题这样的重大海洋问题，以坚决维护国家主权和领土完整及海洋权益，并保障实施海洋及其资源开发的安全环境，从而实现保护海洋生态环境及建设“海洋强国”的分阶段目标。
国际社会并不存在“海洋强国”的具体指标及基本特征，也无统一规范的“海洋强国”的定义或概念。
尽管如此，鉴于海洋在经济社会发展中的重要性及海洋自身的特点，对照综合规范海洋问题的《联合国海洋法公约》的原则和制度，结合中国的国情和社会发展趋势，笔者认为，我国建设“海洋强国”的基本指标，主要包括以下方面：
海洋经济发达，海洋科技先进，海洋生态环境优美，拥有构建和完善海洋制度及体系的高级人才队伍，先进的管理海洋问题或事故的能力，以及强大的海上国防力量。
在上述指标中，发展海洋经济是建设“海洋强国”的重要手段和基础；海洋科技是建设“海洋强国”的技术保障，也是增强海洋开发能力的重要支柱；海洋生态环境优美是建设“海洋强国”的重要目的之一；高级海洋人才队伍不断涌现是建设“海洋强国”的必要依托和重要力量；管理海洋问题或事故的能力，是实现国家对海洋问题综合管理的重要条件；强大的海上国防能力，是我国建设“海洋强国”的坚强后盾和重要依托。
总之，这些指标紧密关联，不可分割，应该全面规划和合理部署，共同推进和整体提升，切不可偏废任何一个方面，否则，我国建设“海洋强国”的进程将受阻或延误。
第四，中国建设“海洋强国”的作用及保障制度。
依据国际国内海洋问题发展情势，结合我国自身的特点，中国提出建设“海洋强国”的战略目标，不仅是我国国内针对海洋问题政策的汇总和深化，也是我国提出构建“和谐世界”、“和谐海洋”理念在海洋领域的延伸及贡献，对于维护国际海洋秩序具有重大的作用和意义，以确保和维护共同利益。
建设“海洋强国”战略目标的提出，也是我国继续推进现代化建设、完成祖国统一、维护世界和平与促进共同发展这三大任务的根本保障，因此必须整合国家力量全面推进和实施。
而保障“海洋强国”顺利实施的关键性制度是，应制定和实施国家海洋发展战略及确立国家海洋政策的法律（如海洋基本法），以及制定和实施海洋基本法规范内容的海洋基本计划。
目的是完善和强化国内海洋体制机制，补正海洋领域的要素和缺陷，以高效合理地应对和处置海洋问题，确保“海洋强国”目标的顺利实施。
这是国际社会尤其是主要海洋大国应对海洋问题的成功实践路径，我国必须尽快借鉴和实施，以改变国际、区域关于海洋问题制度的缺陷及弊端，提升国家应对和处理海洋问题的能力和水平。
当然，进一步正确地宣传和阐释我国的海洋政策和法律制度，加强国际、区域合作及交流，也十分重要。
结束语
国际、区域海洋情势启示我们，为应对和处理突出海洋问题争议，我国应重点加快国内海洋问题体制机制建设步伐，以适应国际、区域和双边关于海洋问题的制度性缺陷和弊端，改变我国应对海洋问题的被动局面，进而确保我国和平发展进程中经略海洋的生存利益和发展利益，维护国家主权和领土完整，确保海洋权益，实现“海洋强国”目标。
责任编辑：
张春
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