浅析城市土地资源管理的现状与对策以贵州省铜仁市为例.docx

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浅析城市土地资源管理的现状与对策以贵州省铜仁市为例

1绪论

1.1研究背景和意义

1.1.1研究背景

随着现代城市经济的高速发展，城市化的进程也在大大加快，同时因为经济投资需求的增加，人民福利的改善和产业的结构调整等许多地方，这些方面的变化导致了城市资源的变化。

在农村剩余劳动力向城市转移的情况下，城市人口大量增加，与之对应的城市土地资源的需求也在上升，而且需求上升幅度远远大于人口增长的速度[1]。

土地资源的需求对于城市的经济有着重要的意义，经济的发展是建立在土地之上的，经济的发展以一定的投入作为前提，可以具体的分为土地资源投入和资金、物质投入这两部分。

而目前，由于资金、物质的投入快速增加，与之相对的土地资源的需求剧增。

总体上，现阶段城市发展面临的普遍问题就是城市土地需求总量的增加，而总量就只有这么多，如何去增加去分配是一个问题。

从现在的发展趋势来看，在未来，不当的土地利用规划会降低城市内部的土地利用率，使得城市建设成本大大提高，不利于经济的发展，也会对人们的社会生活产生不好的后果[2]。

因此，在推动城市的可持续发展的同时，何发挥城市土地资源的最大化效益，提升城市的承载能力，是目前各级地方政府十分关心的一点。

1.1.2研究意义

在现代城市的发展建设过程里面，土地资源管理作为其中一项不可或缺的重要组成部分，作用是毋庸置疑的，然而实际建设当中，在预期目标中，其土地利用并没有按照其所来开展利用，而是在其中出现了许多问题，很多的地方都出了较大的漏洞，所以对于国家的经济发展，产生了一定程度上的阻碍[3]，所以研究城市土地资源管理是城市建设中重要的一部分。

本文是以贵州省的铜仁市为例子，分析研究铜仁市的土地资源情况，分析铜仁市的土地利用现状、建设用地现状及土地市场现状等问题。

找到其中的问题。

寻求其中包含的规律，使得土地市场运作有序，提升城市土地的利用效率，加快城市的经济发展，扩大城市化建设步伐，提高城市的品位，实现土地资产价值的最大化。

1.2国内外研究现状

国内研究现状：

张泽森等学者们指出了我国目前是处在一个城市化飞速发展的一个阶段里[4]，人口和经济活动在不断地向城市中心靠拢，城市所需用地日渐增加，而目前我国的城市土地资源管理法律法规没有得到完善总结，各级的政府因为眼前可以看见的利益蒙蔽了眼睛，忽略了可持续发展的长远目标，随意规划利用城市土地资源，使得城市土地利用效率低下，得不到合理的使用与规划，同时因为城市的用地结构规划不当，造成了城市土地资源极大的浪费，不符合我国可持续发展的战略。

各阶级部门的不统一也造成许多土地资源的浪费。

国外研究现状：

从袁剑等学者们的文献研究中可以看到[5]，不管土地是作为一种什么样的类型，都是可以成为交换的对象投入到市场当中去，把土地看成一般商品并且也具有着商品的属性。

因此，为了可以实现这些稀缺资源的恰当合理的有效配置，从各个方面去提升城市的土地利用率，必须去抓住城市土地使用制度的核心是什么，围绕这个核心去做，才会有明显的起色与变化，而这个核心也就是商品的价值规律和它的市场运作机制。

然而，市场机制也是有它自己相对应的市场规则所去实行的，并不是没有规律，没有条件的实行，这是我们必须要认识到的一点，同时对政府行为的要求和调控也是有着不小的要求的。

在土地的交易行为当中，这个交易行为中的双方是处在一个平等的地位上的，没有什么说某一方比某一方高之类的问题，举个例子，在这一方中，就算是国家政府也是和我们一样处于平等的，没有任何的特权可言，这点要认识到。

而且国外相对于国内来说，国外是自己有着一套完善的市场规则的制度的，而其中市场机制作用的前提和保障是法规体系，市场中的要素可以自由的流通转换，国外的政府可以在土地市场的机制下发挥着中间人的角色，间接的调控土地市场的运转，这点比我国是要领先许多的。

1.3研究内容与研究方法

1.3.1研究内容

本文在疏理、分析城市土地资源利用的基础上，结合目前我国现代城市化发展的背景下，分析铜仁市在土地资源利用上的方面出现的问题，城市土地资源是一种重要的载体，它是极其稀少，同时又是不可再生的自然资源。

而当前因为城市经济的发展对土地资源造成的各种问题出现的越来越多，从长远看这个问题会更加的严峻。

所以如何实现城市发展与土地资源管理的共同上升是本文研究的主要内容。

具体的研究思路如下：

1、铜仁市土地资源现状的分析，分析政府，社会，法律等方面对城市土地的影响。

2、结合现状，提出相对应的对策。

1.3.2研究方法

文献研究法：

通过学校的图书馆、知网上的参考文献、期刊等等途径去学习查找有关参考文献。

参考铜仁市往年的土地利用规划和已有的相关学术研究，进行综合的归纳分析，在分析中提出问题并解决问题

案例分析法：

本文选择铜仁市为案例分析对象，通过有目的、有系统地区收集有关铜仁市的土地资源利用的材料并综合分析归纳，找到其中有用的部分进行使用。

2铜仁市基本情况

2.1区域概况

铜仁市位于黔湘渝三省市的结合部，属于过渡地带，介于东经107°45'—109°30'、北纬27°07'—29°05'之间。

本市东西部的一个标志性的就是武陵山脉的主峰—梵净山，全市是一个比较典型的喀斯特地貌。

同时因为地理原因全市又是属于中亚热带季风湿润气候区，气候较为宜人有“一山有四季，十里不同天”的特征。

在西南地区中扮演了一个连接中部和东部的一个桥头堡的角色，有着“黔东门户”的美称[6]。

2.2人口、经济条件

铜仁市下辖地区有两个市辖区，四个县，四个自治县，国土面积有1.8万平方公里，总的人口截止2017年有440万，其中聚集了许多少数民族，如土家、苗、侗族等高达29个民族之多，少数民族占了总人口的百分之七十多。

在党中央下发的文件中，铜仁市以科学发展观作为指引，打造一个经济强省，香港百丽集团、哇哈哈集团等知名企业相继在铜仁建立分公司。

至2017年，全市实现生产总值969.86亿元，增长11.4%；实现财政总收入77.41亿元，增长21.5%；按可比价格计算，同比增长11.5%，其中：

第一产业实现增加值219.73亿元，增长6.6%；第二产业实现增加值277.53亿元，增长11.8%；第三产业实现增加值472.60亿元，增长13.6%。

人均地区生产总值30801元（以常住人口计算），净增3435元，按可比价计算，同比增长10.9%，按人民币汇率（2017年12月31日）折合4734美元。

2017年贵州省8市GDP增速均超全省平均水平，不过铜仁市仅仅位于第8仅只有11.5％，还有很大的升值潜力可挖[7]。

表12016年至2017年贵州省各市GDP相关数据

2.3产业发展

铜仁市2017年实现地区生产总值969.86亿元，按可比价格计算，同比增长11.5%，其中：

第一产业实现增加值219.73亿元，增长6.6%；第二产业实现增加值277.53亿元，增长11.8%；第三产业实现增加值472.60亿元，增长13.6%。

人均地区生产总值30801元（以常住人口计算），净增3435元，按可比价计算，同比增长10.9%，按人民币汇率（2017年12月31日）折合4734美元。

年末城镇居民人均住房建筑面积43.4平方米，年末农村居民人均住房建筑面积41.2平方米。

相比较2013年以来，虽然每年上升比例幅度有所下降，但是其总体数值是在不断上升[8]。

然后在图1中可以看见，2017年的第一产业增加值占了地区生产总值的22.7%，第二产业增加值为28.6%，第三产业增加值为48.7%。

对比往年的数据来说，可以明显看到铜仁市的第三产业是在呈现一个不断上升的趋势的，与此同时，第二产业和第一产业的发展趋势都在不断的下降。

图12013年至2017年铜仁市地区生产总值及增长速度

图22013年至2017年铜仁市三次产业增加值占比

3铜仁市土地资源管理的现状及问题分析

当前铜仁市的城市化进程始终处于加速发展阶段，但是在城市加速发展的同时由于各种的原因。

在城市土地资源管理中，没有合理使用土地资源，造成土地资源浪费情况。

在未来，这样必将影响到铜仁市的经济发展水平。

根据笔者实地调查及铜仁市土地规划，目前，铜仁市土地资源管理现状如下：

3.1土地利用散乱、用地紧张

截至2017年，铜仁市拥有土地总面积1801351.90公顷，在下表

（2）中看到铜仁市的城镇建设用地为56552.14公顷，占全城区土地的3.14％，其中城市建设用地为2679.75公顷，占全城区土地的0.15％，村镇建设用地为50897.53公顷，占全城区土地2.82％，由此可知，目前铜仁市的土地利用面积还是有很大的提升空间[9]。

所以铜仁市的城市建设用地现状是比较严峻的，很多土地在逐渐被征用。

同时，由于铜仁市的城市化的进程不断推进，老城区的改建、新楼盘的开发，都需要占用很多土地资源，土地使用上的规划不科学等，导致了铜仁市的城市建设用地分散、面积大，空置占比较多的问题。

在铜仁市城市用地紧张的基础上，铜仁市政府加大了土地开发的强度，过度的开发了有限的土地资源，严重破坏了土地资源的自我更新能力。

虽然，表面现在我国土地资源使用面积在逐年的增长，但是这种数据之下却是一种畸形的过渡使用方式，我国总体的人均占地面积在世界平均水平中是处于一个中下的水平。

目前，交通拥挤、地价紧张等现象在城市建设中还是普遍存在并且难以得到一个行之有效的解决方法。

受到政策经济等因素的影响，浪费的现象依旧存在。

表2铜仁市土地利用现状表（2016-2020）

单位：

公顷

地类名称

面积

占本地类土地面积比例

占土地总面积比例（%）

一级地类

二级地类

耕地（01）

水田（011）

189467.43

39.03

10.52

水浇地（012）

850.09

0.18

0.05

旱地（013）

295110.94

60.79

16.38

小计

485428.46

100

26.95

园地（02）

果园（021）

7180.22

56.59

0.40

茶园（022）

4405.57

34.72

0.24

其它园地（023）

1103.04

8.69

0.06

小计

12688.83

100

0.70

林地（03）

有林地（031）

703457.14

77.16

39.05

灌木林地（032）

146248.95

16.04

8.12

其他林地（033）

62012.55

6.80

3.44

小计

911718.64

100

50.61

草地（04）

天然牧草（041）

9870.36

5.46

0.55

人工牧草（042）

713.55

0.39

0.04

其他草地（043）

170117.57

94.14

9.44

小计

180701.48

100

10.03

城镇村及工矿用地（20）

城市（201）

2679.75

4.74

0.15

建制镇（202）

11053.62

19.55

0.61

村庄（203）

39843.91

70.46

2.21

采矿用地（204）

2265.33

4.01

0.13

风景名胜及特殊用地（205）

709.53

1.25

0.04

小计

56552.14

100

3.14

交通运输用地（10）

铁路用地（101）

516.89

2.83

0.03

公路用地（102）

7368.74

40.35

0.41

农村道路（104）

10288.20

56.34

0.57

机场用地（105）

87.20

0.48

0.00

港口码头用地（106）

0.09

0.00

0.00

管道运输用地（107）

0.32

0.00

0.00

小计

18261.44

100

1.01

水域及水利设施用地（11）

河流水面（111）

14786.38

62.23

0.82

湖泊水面（112）

0.00

0.00

0.00

水库水面（113）

4440.06

18.69

0.25

坑塘水面（114）

831.23

3.50

0.05

沿海滩涂（115）

0.00

0.00

0.00

内陆滩涂（116）

1769.24

7.45

0.10

沟渠（117）

1741.49

7.33

0.10

水工建筑用地（118）

191.29

0.81

0.01

冰川及永久积雪

（119）

0.00

0.00

0.00

小计

23759.69

100

1.32

其他土地（12）

设施农用地（122）

441.96

0.39

0.02

田坎（123）

96974.36

86.40

5.38

盐碱地（124）

0.00

0.00

0.00

沼泽地（125）

0.00

0.00

0.00

沙地（126）

11.52

0.01

0.00

裸地（127）

14813.38

13.20

0.82

小计

112241.22

100

6.23

合计

1801351.90

100

100

图3铜仁市30m土地利用分布图

3.2产业用地布局不完善

2006-2011年，铜仁市在工业化初期阶段[10]，主要以乌江产业带为主一直沿路形成玉铜松产业带等两个产业带形成一个产业布局的大致情况，而其工业主要布局是在大兴和灯塔这两地。

但是随着经济的不断发展与进步，铜仁市由工业化初期阶段迈入了工业化中期。

现在的铜仁市发展中它围绕主城区，规划中心城区采用“南北延伸,多带生长”的空间组织模式。

构建现代产业体系。

凸显主城区主板功能。

依托乌江水运优势，主动融入“一带一路”和长江经济带、成渝经济圈，与黔东工业聚集区形成产业配套。

由于铜仁市在土地方面主要是要更多的为第三产业所服务，全年第一产业增加值占了地区生产总值的比重为22.7%，第二产业增加值比重为28.6%，第三产业增加值比重为48.7%，相比于每年都有所提升，在这些产业建设的过程中，以第三产业为主导，这在2017年生产总值中第三产业占比中可以看出来，第三产业占地越来越多，占用了其它两产业的用地资源。

尤其是铜仁市未来的产业发展模式仍着重发展第三产业、以第三产业拉动其他产业的发展，但是第一二产业之间的发展也同样需要土地资源，因此造成了铜仁市的产业之间的用地不协调。

第三产业所需用地在建设过程中会对城市土地造成一定的影响，例如一个工业的比较集中的地区因为各种原因没有能发展成一个完整一体的片区，还是对其他的地区有着一定的要求，这就会导致两个空间上的分离产生，导致交通出行等不方便。

就比如现阶段的火车站等地交通就较为拥挤，这是土地未得到合理规划使用结果，如同火车站老城区一样，许多居民用地已经不用但是一直没有拆掉，这是产业用地规划还不是很完善导致的结果。

表3工业化不同阶段的标志值

基本指标

前工业化阶段

（1）

工业化实现阶段

后工业化阶段（5）

工业化初期

工业化中期

工业化后期

人均GDP2005年美元（PPP）

745-1490

1490-2980

2980-5960

5960-11170

11170以上

三次产业产值结构（产业结构）

A＞1

A＞20%，且A＜1

A＜20%，I＞S

A＜10%，I＞S

A＜10%，I＜S

第一产业就业人员占比（就业结构）

60％以上

45%-60%

30%-45%

10%-30%

10%以下

人口城市化率（空间结构）

30％以下

30%-50%

50%-60%

60%-75%

75%以上

注：

A代表第一产业，I代表第二产业，S代表第三产业。

PPP表示购买力评价。

表4钱纳里经济发展阶段划分标准

发展阶段

阶段名称

人均GDP（美元，2010年价）

第Ⅰ阶段

初级产品生产阶段Ⅰ

560-790

初级产品生产阶段Ⅱ

790-1570

第Ⅱ阶段

工业化初期

1570-3150

工业化中期

3150-6300

工业化后期

6300-11810

第Ⅲ阶段

发达经济初期

11810-18900

发达经济时代

18900-26350

3.3政府部门未按流程进行正常土地市场运作

在2015年11月,铜仁市人民检察院接到群众举报称,铜仁市碧江区、万山特区九个砂石厂在无证、无照情况下违法开采建筑砂石,给两城区带来大气污染和噪音污染,并产生安全隐患。

经调查,2013年,铜仁市国土局在未办理农用地转用和征收审批手续的情况下,非法出让土地，且未办理任何手续。

在没有按城市的使用规划划分时充分考虑和未严格执行城市规划的前提下，随意拍卖地段，把规划好的功能地段变成居住用地，又或是将原本应该是用于居民居住的用地改为其他的用地。

正是由于这一连串的行政因素，让原来制定好的法定规划成为了空谈，干扰了正常的土地市场，对现实没有产生什么实际的意义和作用。

在这一方面，就需要城市有关部门，相互合作，在制定土地的利用规划时，对城市建设和土地考虑周全，认真衡量两者之间的关系，不能随意制定。

另外由于政府部门协调不充分，信息交流方面出现障碍。

铜仁市的城市建设都是以总体规划为依据来开展各项工作，虽然总体规划由城市的建设部门来制定划策的，但是土地利用的规划细则则又是由另外一个部门（土地管理部门）来制定的。

由于这两个部门在进行规划的时候并没有进行深入的交流，导致在规划中出现了许多的问题，这也给后面的土地资源管理工作带来了不便。

比如，在一块已经被规划好的地方，另外一个部门又把这块地划到了城市的发展用地之内，这样一来，就会给建设工作带来极大的困扰，既到底是作为保护区还是城市发展用地呢。

在这种情况下，就会影响施工进度，干扰经济的发展。

特别是一些具有重大影响的重大项目，就如火车站一块地由于征地的制约而导致建设的停止，致使经济效益受损严重[11]。

3.4不完善的法律法规增加了土地管理的难度

2016年6月，碧江区纪委接到举报，反映尖岩村村集体荒山被征用未得到补偿等问题。

三名干部打着村委会建砖厂的幌子，并以签订长期土地流转协议的方式掩盖自己私自出售土地的事实，无视法律法规钻其中的漏洞。

正因如此，在现实的城市土地规划管理工作中间，因为存在着各种的制约，使得一些原有的法律法规未能达到预想的效果，甚至出现与现实相悖的事情，使得管理的难度大大提升。

面对如上述所提到的等等的管理难题，在现阶段的相关政策法规还不够完善的情况下，加上修改时间等各种各样的因素下，导致了很多问题都难以找到相关的法律政策依据去支持去解决，只能不断的积累下来，越来越多，直到曝光出来才会想到去解决，这些种种的原因都是造成城市土地管理无序的一个存在。

4改进铜仁市土地资源管理问题的对策

通过对上述铜仁市土地资源管理现状和存在问题的研究发现，目前铜仁市的土地资源管理具有很高的紧迫性的，因此，本节结合了铜仁市的实际情况，给出了下面的对策：

4.1合理进行城市空间土地利用规划

对于铜仁市地区的城市建设用地问题，需要优化城区的空间使用结构，升级土地的功能结构，还有就是提高土地的利用效益，这样才能有效合理的加快城市的经济发展，提高人民生活水平。

然后还需要合理的去编制土地的利用规划和城市规划，将两者统一协调起来，确定城市中心城区用地的合理规模，严格的制定执行城市建设用地额供应计划和土地应该供应的总量，不能随意布局，随意建造，要抑制城市规模的盲目扩张，尽快利用创新机制来完善铜仁市的城市建设用地分散等问题，如利用出台宏观调控的手段，对用地情况进行限制。

同时，后续还要建立审查机制，以确保购买土地的使用合规[12]。

对于城市里的土地而言，还需要城市管理部门进行创新合理运用，合理的布局，提高各个小地区的土地利用率。

这样才能达到严格控制城市建设用地分散、面积大，空置占比较多的问题。

4.2发挥土地调整优化产业结构的作用

调整土地价格及地区位置差异，重点抓好大兴高新技术产业开发区、大龙经济开发区等工业园区规划建设，合理安排建设工业用地。

在这上面还要抓紧发展优势产业，升级旧产业的技术升级。

加强规划引导，优化土地利用。

加强管理，特别是从城市产业结构和土地利用结构的协调上进行管理，在发展铜仁市优势产业如非金属矿物制品业，调整其占有的土地资源，实现产业布局的区域统筹和协调发展，减少用地不协调问题[13]。

整备产业用地资源。

结合全市产业空间布局规划，综合运用规划、土地、资金等多种手段，加快整备成片土地资源，保障和拓展产业发展空间。

完善土地整备政策，强化市、区联动，建立健全各区土地整备与新增建设用地指标增减挂钩机制。

对加工贸易企业转型升级原使用土地纳入土地整备范围的，实行相应的优惠政策，促进加工贸易企业转型升级，促进技术创新和改造升级，提高工业发展质量和水平。

4.3遵守市场运作规范，部门协调合作

国家应该对土地市场严加控制，同时自己不能不遵守土地市场规则，自己应该只是一个管理者，而不是一个收益者，要按照国家产业布局和产业结构的调整来配置土地，政府部门之间相互了解权利范围和职能管辖，把握各自的部门工作流程，确定职能定位基本导向，相互之间要善于沟通，找准突破口，提升工作人员的素质，真诚沟通，不能什么都是自己以为的那样，相互间有什么工作上的工作疑问，应该及时沟通解决，由碎片化迈向跨部门协作的转化

4.4结合自身做出相应法律法规

应该加强自身对土地法律的认识与了解，其次使土地利用规划体系的透明度增加上去，以此来保障公民的知情权和参与权。

而且更应该公开和透明，让广大公众可以随时随地的通过一定的程序查阅和了解有没有什么违法行为，全民一起参与进来，增加奖励机制，扩大公民的参与积极性，同时应增加土地的公告和听证程序的有关内容，提高公民参与度，扩广公民的土地知识范围。

最后要完善土地的监察制度，明确土地巡查责任，建立起层层负责的动态巡查目标责任考核体系，加大巡查覆盖面，提高巡查质量，及时发现和制止违法行为，健全土地管理制度，将违法行为消灭在萌芽阶段。

这样才能对土地的发展进行一个良好的发展

5结论与展望

贵州省铜仁市在这几年的发展中，城市的用地大幅上升，而这些多出的土地又都是从各个地方挤压出来，造成了城市的建设用地分散，面积大，空置占比多，产业布局不够合理，政府干预正常土地市场运作，而相关的法律法规的不完善也增加了土地资源管理规划的难度，民众在法律一块的不了解给一些人钻了法律空子，使得城市的经济发展受到了阻碍。

从铜仁市土地资源管理现状出发，想要让铜仁市更好更快的发展，政府就必须作出改变。

首先，合理进行土地利用规划和城市规划，优化城区空间结构，升级土地功能结构、提高土地的利用效益；发挥土地调整优化产业结构的作用，不协调问题；第三，国家自己要遵守市场运作规范，相互间部门协调合作，减少因沟通导致的问题；第四，完善科学合理的法律法规，加强对土地法学的研究，提高公民参与度，一起打击不法现象，笔者认为在这些方面做出改变的铜仁市能将可持续发展落实到实处，能让城市土地资源利用效率得到提升，可以增加人民群众的幸福感，提升对铜仁这座美丽城市的认同感。