非传统型建设项目管理模式的应用分析.docx
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非传统型建设项目管理模式的应用分析
第一章绪论
第一节研究背景
我国实施的代建制始于厦门市。
1993年厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给专业项目管理单位，代替项目使用单位对项目实施建设。
这种建设管理模式在经济发展中通过不断完善和改进，逐步为各地政府的公益性投资项目所借鉴和接受。
1998年3月，安徽省政府批准成立安徽省公益性项目建设管理中心，成立伊始便着手省图书馆扩建工程、省迎九运工程等项目的代建，多年来他们所代建的政府投资项目均实现了“投资、工期、质量”三项控制目标，取得了良好的效益。
陕西省政府1998年5月在撤销省广厦工程指挥部办公室，省文体中心工程指挥部办公室，省整修黄帝陵建设委员会办公室三个机构的基础上，成立陕西省统建管理办公室。
到目前为止，省统建管理办承担了近百个工程项目的代建，这些工程经质检部门验收，大部分评为优良工程。
1999年初，上海浦东咨询公司受原上海市计委委托，全过程代理建设上海市收教收治综合基地项目，开始了上海市财政投资项目的代建制试点，2001年底，上海开始在高速公路建设中强制实行代建制，其代建制已突破了政府投资项目的范畴。
北京市从2002年1O月开始，对全额使用政府投资的公益性建设项目进行代建制试点。
到2003年底已实施北京回龙观医院1号病房楼、北京市疾病预防控制中心防病业务楼，北京市残疾人职业技能培训体育训练中心等项目。
2003年湖北省成立了湖北新光工程项目管理有限公司，公司按照市场化运作，目前已实施和正在实施的代建项目有湖北省民主党派办公大楼，人民大会堂湖北厅，湖北省竞技馆，省公务员住宅小区等工程。
据不完全统计，重庆、黑龙江、山东、江苏、四川、湖南、贵州、福建、云南、深圳等省市都相继进行了代建制试点[1]。
随着上海、重庆、成都、深圳、北京等地代建制试点工作的不断展开，一批符合“代建制”特点的政府投资工程项目纷纷上马，这其中包括上海市公安局收教收治综合基地建设、北京回龙观医院病房楼、深圳市南坪快速路一期工程等项目，并在实施中形成了上海模式、重庆模式和深圳模式三种模式。
结合各地试点的成功经验，国务院于2004年7月16日发布了《关于投资体制改革的决定》，明确了对非经营性政府投资项目加快推行代建制，同年11月16日，建设部又出台了《建设工程项目管理试行办法》，进一步规范了代建制的操作，为代建制的深入开展和有效运作奠定了基础[2]。
第二节工程实例
下面通过一个工程实例来说明。
代建制项目管理模式在上海市重大项目上海市大连路越江隧道工程中试点，出现有效性和高成效。
该工程，是上海市城市规划交通基础设施的重要组成部分，是上海市“十五”计划的十大重点工程之一。
该工程具有规模大、形式新（投资多元化）和科技含量高（全国四个第一：
两台超大型水泥平衡盾构同时掘进新技术、高强度超薄超宽新型管片、管片错缝拼装新工艺和江中段连接信道新工艺）的特点。
该工程总长2565.88m，双向四车道，由两条直径为11m的隧道组成，工程总投资16亿元，合同工期28个月。
该工程由上海隧道工程股份有限公司和上海市建设工程管理有限公司投资；由上海隧道工程有限公司设计——施工总承包；由上海市建设工程管理有限公司和上海建通工程建设（咨询监理）有限公司为代建方，并组成项目管理部实施项目管理。
根据现代工程建设项目管理面临的两大冲击（市场经济和知识经济）和具有的三大特点（规模大和投资多元化、市场变动全球化和项目管理国际化、超常效益和广泛风险），建立了符合三大要求（系统工程和信息管理、高知识和高技能、专业化和社会化）、具有有效性和高效率、抗风险和高效益的代建制项目管理模式。
上海市大连路越江隧道工程所建立的代建制项目管理模式既为：
专业化、社会化的工程管理公司，受投资方的委托，依据工程建设的法律、法规和委托合同，对投资方投资的项目，实施全过程全方位的组织管理。
一是按系统工程的要求，把各参与方组成项目管理系统（一级）。
投资方为两个单位，管理方也是两个单位（即上海市建设工程管理有限公司和上海市建通工程建设有限公司），实施方为上海隧道工程股份有限公司。
二是按照指示和高技能的要求，把有各种资质以及具备管理经验、监理经验的双方组成项目管理部，这是一个集各类资质要素、优秀人才一体的项目管理部，能够进行项目前期阶段、项目实施阶段、项目营运阶段“三个阶段”，进行项目分解结构、项目管理方组织策划、项目信息组织策划“四个策划”，进行现代工程建设项目全过程、全方位“两个管理”。
三是按专业化、社会化的要求，把专门从事工程管理和工程监理双方的资质、经验（双方分别做过多个投资10亿元以上项目的管理工作和监理工作）、业绩（双方分别获过多个国家和省市的工程管理和工程监理的奖项）用到试点工程上，确保提高管理水平，努力做到为提高业主效益的同时，提高社会效益。
结果缩短工期八个月，工程质量很好，受到社会各界好评，节约管理费20%，节省投资房贷款利息3000万元，在计算期内的经济净现值提高9.3%，它的建成，进一步加强黄浦江两岸的紧密联系，促进浦东的开发开放，加速上海的城市建设，具有重要的意义[3]。
从以上分析可知，我国大型建设项目的管理体制仍有很大的改革余地，需要探索一种新型的管理模式。
从代建制理论的初步分析和试行代建制项目的效果看，代建制是我国大型建设项目管理改革的一种可选择的模式，是适合中国国情的，在我国是行得通的，有发展余地的。
第三节研究方法和主要内容
本文是在翻阅了大量相关文献的基础上，利用比较分析的方法对国内外的代建制建设项目管理现状作了分析总结，提出我国目前代建制建设项目管理体制存在的问题。
全文先对代建制的研究背景作了简要介绍，接着对一些相关的基本概念（代建制、工程总承包、DB模式等）和基本工作程序以及主要应用模式进行简要介绍，然后根据我国目前代建制与传统模式的比较，系统的了解了代建制在我国发展的特点。
本文就代建制试点的成效进一步的研究和探讨，并结合我国实际情况，提出了代建制在发展过程中存在的问题与建议，并对代建制今后的发展情况作了展望。
第四节研究目的和意义
研究目的是以代建制为对象，综合分析发挥作用。
进一步深化固定资产投资体制改革，然后利用社会专业组织的技术和管理经验，提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益，规范政府投资建设秩序。
结合国内的试点经验，论述代建制对政府投资项目管理的现实意义。
一、外购服务，使政府的项目管理向市场化转变
多年来，在我国政府投资的公益性建设项目中，一直采用的是在投资方、使用方和审计建造商之间，由使用单位设立一个临时机构（筹建处、项目建设指挥部等）来管理建设项目。
这种体制的最大缺点是：
随着项目通过各项审批后，设计和建造商就只对使用人负责了，政府投资人对项目实施过程的监管被明显弱化，导致超标准、超规模、超预算、拖工期成为常见的现象。
因为这“三超一拖”符合使用人的利益，也符合设计和建造人的利益，损害的却是政府投资人的利益，浪费掉的是纳税人的钱。
实施代建制通过市场招标选择项目代建人，即：
政府投资人从市场采购项目管理服务资源。
由代建人在项目整个建设过程中提供专业化的项目管理服务，对投资人负责，充电相应的法律责任、并获得合理的经济收入（代建服务费）。
这种体制既落实了政府投资人对项目监管的深度和力度，又使政府对建设项目的管理真正向市场化和目标化管理转变。
二、依托代建服务，提高政府投资项目的管理水平
通过充分发挥代建企业的专业优势和积累的工程经验，可切实保证对工程质量、进度和成本的有效控制。
例如，代建企业可以通过优化建设方案，控制建设成本；可以按照规范的招标程序，选择优秀的施工队伍和技术设备供应商；可以准确核定工程量和工程进度，避免高估冒领建设资金；可以有效地减少工程分险所组成的各种损失。
根据代建合同，代建企业有责任随时向投资人报告项目的进度、质量和成本（TQC）的进展情况，使政府投资人始终心中有数。
对政府投资人来说，委托代建是真正把政府投资人对项目的监控溶入建设工程中，同时政府又从具体的工程管理工作中解脱出来，把精力集中到目标性监控和规范市场规则的本职工作之中。
三、遵循市场规则，规范政府的投资行为
招标、合同都是市场规则，受法律保护，约束合同双方。
在市场体系中，政府投资人也要根据委托合同来履行自己的职责，规范政府自身投资行为，遵循市场规则，接受市场监督。
代建制可有效地防御建设项目中的暗箱操作和腐败交易。
例如：
厦门市从1993年开始，针对市财政性投资建设项目管理中“建设、监管、使用”混为一体的弊端，导致项目难以依法建设，建设管理水平低下和贪污腐败等问题，将一些基础设施和公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司实施项目建设，对政府投资人负责，取得了良好成效。
湖南、贵州、福建等地在代建制改革方案中，都认为代建制可抑制建设项目中的腐败行为。
四、积累项目管理经验
专业化的工程项目管理企业能够主动积累工程经验和教训，并使继后的其他项目受益。
而临时筹建机构很难做到。
代建企业积累的知识、技能、经验和教训对投资人来说十分宝贵，使业主既可以获得专业化的项目管理能力，又可规避很多常见的风险损失。
五、加速我国工程项目管理与国际接轨
为满足业主对项目代建服务的客观需求，项目代建服务必须对实现项目建设的整体目标负责，必须贯穿于项目建设的全过程，而不是只承担其中一部分贯穿或某个阶段的管理。
因此，项目代建服务必然要涵盖美国PMI对项目管理所确定的九类知识领域和五个联动工程过程。
这将从根本上推动我国过程建设项目的管理从分段交接、总责模糊、管理水平低下的现状向全过程建设项目管理转变，加速与国际水平接轨[4]。
概括来说，推行代建制的重要意义有：
依靠专业人士，实行社会化管理，将有效地提高建设工程项目水平，降低管理成本，提高投资效益和项目实施情况的透明度，方便监督管理。
同时，可以使相关部门单位免去组织管理工程项目实施的具体事务，解决外行业主、分散管理、重复设置机构等问题，体现了专业化的现代生产发展的规律要求，有利于推进政府部门职能转变，一定程度上遏制了拖欠工程款的现象。
通过代建制项目管理系统，把工程建设明确为管理方（代建方）与实施方（设计、施工、材料设备供应）之间的严谨而精简的两者关系，可有效提高管理工作效率，可有效控制质量、进度和投资。
政府投资项目“代建制”，通过具有法律效力的代建合同做到了投资、建设、管理、运营“四分开”，有效地加强了政府对投资项目的管理，规范了投资建设程序，建立了投资责任约束机制，通过时常化运作，选择有经验、讲信誉的专业化队伍，用法律和经济手段确立了投资者和建设者间相互关系，有效保证了资金的使用效益和施工质量。
第二章代建制模式的概述
第一节代建制的概念
一我国“代建制”的含义
我国原有的政府项目管理模式仍是计划经济体制下政企不分、政资不分、高度集权和自我服务，主要表现在“投资、建设、监管、使用”四位一体或多位一体；这种管理体制存在投资失控、监督失控、市场失控、建设失控等许多弊端[5]。
因而，如何使政府投资主体的行为与建设目标一致是提高政府投资效益的关键环节，也是当前建设体制改革的核心内容[6]。
关于“代建制”，最权威的定义是《国务院关于投资体制改革的决定》中的规定：
对非经营性政府投资项目要加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责投资管理和建设实施的组织工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后移交给使用单位的制度[7]。
即“代建制”是指政府主管部门对政府投资的建设项目，按照使用单位提出的使用、建筑功能要求，通过招投标的市场机制选定专业的项目建设单位（即代建单位），并委托其进行建设，建成后经竣工验收备案移交给使用单位的项目管理方法[8]。
代建期间，代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责。
实行代建制的关键在于通过公开竞争机制选择具有专业素质的代建单位，用经济合同以及法律手段来约束代建合同约定的代建任务。
在这个定义里，“政府投资建设项目”是指政府财政性建设资金以及政府融资性建设资金安排投资的非经营性的公益性建设项目和基础性建设项目。
“社会专业化的项目管理单位”，即代建单位，要求为具有相应的设计、监理或咨询等资质，并经政府投资部门或建设主管部门认定取得代建许可的独立事业或企业法人。
“项目的建设组织实施”包括编制可行性研究、委托勘察设计及监理、工程招标及合同签订、办理相关建设手续、项目实施过程管理、竣工验收、工程决算、项目移交等，覆盖了除资金筹措与供应以外的建设单位在项目实施阶段的全部工作内容。
“项目使用单位”指对建成后的政府投资项目拥有具体使用权的单位，如代建项目为公共设施，则是指承担该设施的管理与维护责任的单位[9]。
二代建制的工作内容
我国目前的代建制一般由制定政府资金计划的发改委牵头组织实施，代建单位采用招标或委托的方式确定；代建单位确定后，一般由发改委协调，项目使用单位与代建单位签定代建合同；代建单位对建设项目的勘察、设计、施工、监理单位的选择和主要设备材料的采购实行公开招标，并在发改委、财政、建设、审计、监察以及项目使用单位的监督下实施代建工作；项目资金一般由代建单位管理，财政部门对代建制项目的财务活动实施财政管理和监督。
根据项目建设具体情况，代建工作可以进行全过程代建，也可以分两阶段实施。
分两阶段实施的主要内容有：
（1）前期管理代建。
主要工作有协助项目使用单位编制项目可行性报告，组织项目可行性报告评估，获得立项批复文件；通过招标落实设计单位，完成项目方案设计和初步设计，组织初步设计评审，组织施工图设计；取得规划许可证和土地使用证，协助项目使用单位完成土地征用、拆迁；通过招标选择监理单位等。
（2）工程建设代建。
主要工作有办理项目开工申请等手续，取得施工许可证；通过招标选择施工单位（包括工程分包单位），组织管理协调工程的施工建设，或者直接参与工程建设；履行工程如期竣工验收和交付使用的职责，负责保障工程项目在保修期内的正常使用[1]。
三代建制的项目组织结构
由于设计阶段是控制项目投资的关键，也是项目功能优化组合的关键，而大型建设项目技术复杂，需要进行专业化管理。
目前国内几乎没有实行业主方设计管理，设计往往是以规范、惯例为本，而不是“以人为本”，导致项目建成后才发现许多不尽人意之处；同时，由于施工期间的设计变更严重影响了工程投资的控制，所以，能否做好设计管理是能否更好地实现项目目标的关键，也是代建制模式能否推广应用的关键。
如果代建人具有设计总体管理能力，则项目管理的绩效是最高的，然而国内代建人更多的是具有丰富的项目管理经验和宏观控制能力，所以在代建人培育期间，需要技术和管理能力较强的设计院协助代建人做好设计管理。
总体设计院不承担专业设计任务，负责制定项目设计标准、划分设计界面、协调设计界面、控制关键技术方案等工作（在实践中，总体设计院所起作用较少，需要代建人实施）；而代建人则从设计功能组合、设计的可施工性等方面优化设计，使设计满足业主意图。
总体设计院受代建人的控制和管理。
建设监理也是协助业主做好项目管理工作，理论上能与业主配合做好项目管理工作。
然而，监理单位没有资金的控制权，权责存在明显的不对称，很难在项目管理中具有主动权。
在十多年的工程实践中，监理的地位逐渐弱化。
主要职能是施工质量监理，并逐渐定型。
由于代建制模式的管理阶段前移，如果仍投入大量资源管理施工质量，会无形中产生管理中心的转移，很可能会又一次陷入监理的尴尬。
因此，施工管理需要施工监理的协助，施工监理着重施工质量管理，代建人着重界面协调、投资和进度控制。
图2.1代建制的项目组织结构
投资是业主最终目标，建设项目的质量有总体设计院和施工监理协助代建人管理，进度控制效果是直观的，而工程各阶段的投资组合是否合理、投资使用是否合理等问题，需要进行动态控制，为保证业主利益，业主可以聘请投资咨询机构以独立、平行的方式对投资进行监管[10]。
第二节代建制的基本工作程序
在上海市的政府投资项目管理模式改革中，上海市政府委托政府所属投资公司作为政府业主代理，对政府投资项目进行管理。
通常情况下，代建制的基本工作程序如下：
（一）项目提出
根据使用单位建设发展的需要，使用单位提出建设项目的具体使用功能要求、专业技术要求、建设内容、建设标准、初步投资估算等基本情况，编制项目建议书，向政府计划部门申报。
（二）项目确定
政府计划部门在综合规划等有关部门意见的基础上批复项目建议书，同时在批复中明确采用代建制建设方式。
（三）确定代建单位
政府计划部门委托有资质的招标中介机构进行代建单位公开招标，受委托中介根据要求做出项目代建招标文件，政府计划部门组织有关部门审查同意后，在媒体公开发布招标，公开进行招标。
按照公开公平、公正的原则确定中标单位后，由政府计划部门代表政府与代建单位签订代建合同，政府计划部门、代建单位、使用人签订合作建设合同，明确各方的权利义务关系。
在政府计划部门发出的代建单位中标通知书中明确代建单位在项目建设过程中的法人地位，中标通知书同时发送项目建设所涉及的有关部门。
（四）审批可行性研究报告及初步设计
代建单位根据项目建议书的批复、招标文件等文件精神，在充分征求使用人意见的基础上，编制项目可行性研究报告报政府计划部门审批。
政府计划部门批复项目可行性研究报告后，代建单位进行项目的勘察、市政方案咨询设计、环境评估、规划方案设计等前期准备工作。
代建单位作出初步设计后，政府计划部门组织有关部门按规定进行审查，经政府计划部门同意后作为代建单位总概（预）算，包干使用。
如果代建单位未经批准项目超投资，则要进行经济赔偿，如果节约了包干投资，则委托人（政府）将予以奖励。
（五）规划报批及施工实施由代建单位按基本建设程序，进行规划申报，办
理开工手续，组织项目的施工建设。
（六）竣工、验收、移交、项目竣工后经验收合格，代建单位按合同规定将
其交付使用单位使用。
（七）政府审计、稽查部门对项目建设进行全过程监督审计和监督稽查[11]。
第三节代建制的主要应用模式
在计划部门下达基本建设投资计划后，由政府授权部门代表政府通过招投标选择社会化代行项目建设管理职能，如目前国内外建设时常用的较为普遍的工程总承包模式和项目委托管理模式[12]。
一、工程总承包模式
工程总承包是项目业主为实现项目目标而采取的一种承发包方式。
在总承包合同下，业主把工程项目的设计、采购、施工、试运行等任务，采用固定总价的方式，全部承包给一家有工程总承包能力的总承包商，由总承包商负责对工程项目的进度、费用、质量、安全等进行管理和控制，并完成合同规定的项目目标。
建设部颁发的《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》，给工程总承包的定义为：
“工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。
”工程总承包是国际通行的大中型工程项目的组织实施方式之一。
工程总承包并不是一般意义上施工承包的重复式叠加，它是具有独特内涵的一种管理专业。
它是一种以向业主交付最终产品服务为目的，对整个工程项目实行整体构思，全面安排，协调运行的前后衔接的承包体系。
它使工程建设项目管理更加符合建设规律和社会化大生产的要求[13]。
世界公认的FIDIC合同条款中，设计-建造总承包（Design-Build,简称D-B）模式和设计-采购-施工总承包（Engineering、Procurement、Construction,简称EPC）模式和交钥匙总承包（TurnKey）模式，均属于工程总承包模式。
其中设计-建造（Design-Build，DB）模式是近年来在国际工程中常用的现代项目管理模式，它又被称为设计和施工（Design-Construction）。
承包商负责工程项目的设计和建造，对工程质量、安全、工期、造价全面负责。
业主和DB模式承包商密切合作，完成项目的规划、设计、成本控制、进度安排等工作，甚至负责土地购买和项目融资。
使用一个承包商对整个项目负责，避免了设计和施工的矛盾，可显著降低项目的成本和缩短工期。
同时，在选定承包商时，把设计方案的优劣作为主要的评标因素，可保证业主得到高质量的工程项目[14]。
DB模式通常的做法是，在项目的初始阶段，业主邀请一位或者几位有资格的承包商（或具备资格的管理咨询公司），根据业主的要求或者是设计大纲，由承包商或会同自己委托的设计咨询公司提出初步设计和成本概算。
根据不同类型的工程项目，业主也可能委托自己的顾问工程师准备更详细的设计纲要和招标文件，中标的承包商将负责该项目的设计和施工。
DB模式是一种项目组织方式，业主和DB承包商密切合作，完成项目的规划、设计、成本控制、进度安排等工作，甚至负责土地购买、项目融资和设备采购安装。
DB模式的管理方式在国际工程中越来越受到欢迎，其涉及范围不仅包括了私人投资的项目，而且也广泛运用于政府投资的基础设施项目。
FIDIC《设计-建造与交钥匙工程合同条件》中规定，承包商应按照雇主的要求，负责工程的设计与实施，包括士木、机械、电气等综合工程以及建筑工程。
这类“交钥匙”合同通常包括设计、施工、装置、装修和设备采购，承包商（工程项目管理公司）应向雇主提供一套配备完整的设施，且在转动“钥匙”时即可投入运行。
这种方式的基本特点是在项目实施过程中保持单一的合同责任，不涉及监理，大部分实际施工工作要以竞争性招标方式分包出去[15，16]。
二、项目委托管理模式
项目委托管理指工程项目企业受业主委托，按合同约定，代表业主对工程项目的组织实施进行全过程或者若干阶段的管理与服务，项目管理企业不直接参与工程建设，但协助业主进行工程管理[17]。
项目委托管理是指委托人（业主）授权给代建人，让其为业主的利益从事某项活动，但这又不同于一般的雇佣关系，委托人授予代建人相当大的自主决策权，而委托人很难监控代建人的活动[18]。
项目委托管理理论中的委托人-代建人关系泛指任何一种涉及非对称信息的交易，因此，委托管理问题产生的原因从一般意义上讲就是因为委托人和代建人之间的利益不一致和信息不对称。
信息不对称在经济管理领域的定义即市场交易的各方对有关交易的信息没有全面、充分和真实的了解，即整个交易是在不透明的前提下进行的。
这种信息不对称和相应发生的信息成本以及由此导致的逆向选择和道德风险效应会影响到市场机制的正常运行，从而影响到市场的均衡状态和效率。
逆向选择是指在信息不对称的条件下，参与交易或交往的一方可能隐藏自己的私有信息，反而提供不真实的信息以谋求增加自己的利益，但是这种行为却损害到另一方的利益。
道德风险是指在信息不对称的情况下，参与交易的一方在双方合约签订之后才会作出的某种选择，如果合约当中所隐含的激励机制设计不佳，或是没有充分考虑到信息不足的缺陷，极有可能引起参与交易的一方利用合约激励机制中的不完善之处选择对自己有利的机会主义行为，使另一方利益受损。
因此，委托代理理论基本模型的框架就是在激励相容和参与约束两个条件下考虑委托人如何选择激励计划，让代理人的行为符合委托人的利益。
这一模型有两个基本的结论：
一是在任何满足代理人参与约束及激励相容条件下而使委托人的预期效用最活化的激励机制或契约中，代理人必须承担部分风险。
其次，如果代理人是一个风险中立性者，可通过使代理人承受完全风险的方法达到最优激励的结果[19，20]。
项目委托管理的主要方式有：
（1）项目管理服务（PM）：
项目管理企业按合同约定，在项目决策阶段为业主编制相关文件，在项目实施阶段为业主提供招标代理、设计、施工、试运行的管理和服务。
（2）项目管理承包（PMC）：
项目管理企业代表业主对工程进行全过程、全方位的项目管理，包括总体规划，编制相关文件，工程招标，选择设计、采购、施工承包商，对设计、采购、施工进行全面管理等。
第三章代建制模式与传统型模式的比较
第一节代建制突破性的“三化”
代建制模式与传统型
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