监理如何履行安全生产管理职责.docx

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监理如何履行安全生产管理职责

监理如何履行安全生产管理职责

•相关法律法规

•相关规范规程

•GB/T50319-2013新增安全内容

•如何履行安全生产管理职责

一、相关法律法规

•关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见法发〔2011〕20号

•关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见建市〔2006〕248号

•关于深入开展企业安全生产标准化建设的指导意见安委〔2011〕4号

•国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知国发〔2010〕23号

•《建设工程安全生产管理条例》

•《生产安全事故报告和调查处理条例》

•《特种设备安全监察条例》2009版

•《安全生产许可证条例》

•《危险性较大的分部分项工程安全管理办法》建质[2009]87号

•《危险性较大工程安全专项施工方案编制及专家论证审查办法》建质[2004]213号

二、相关规范规程

•《建筑施工安全检查标准》（JGJ59—2011）

•《施工升降机安全规程》（GB10055-2007）

•《建筑施工升降机安装、使用、拆卸安全技术规程》（JGJ215-2010）

•《施工企业安全生产管理规范》（GB50656-2011） 

•《施工企业安全生产评价标准》（JGJ/T77-2010）

三、GB/T50319-2013新增安全内容

•5.5.1项目监理机构应根据法律法规、工程建设强制性标准，履行建设工程安全生产管理的监理职责，并应将安全生产管理的监理工作内容、方法和措施纳入监理规划及监理实施细则。

•【条文解析】本条明确了项目监理机构履行建设工程安全生产管理法定职责的法律依据，还明确在监理规划和监理实施细则中应纳入安全生产管理的监理工作内容、方法和措施。

安全生产管理的监理工作

•5.5.2项目监理机构应审查施工单位现场安全生产规章制度的建立和实施情况，并应审查施工单位安全生产许可证及施工单位项目经理、专职安全生产管理人员和特种作业人员的资格，同时应核查施工机械和设施的安全许可验收手续。

•【条文说明】项目监理机构应重点审查施工单位安全生产许可证及施工单位项目经理资格证、专职安全生产管理人员上岗证和特种作业人员操作证年检合格与否，核查施工机械和设施的安全许可验收手续。

•【条文解析】本条明确了项目监理机构在履行安全生产管理的监理职责时除审查专项施工方案之外应审查的内容。

•

（1）审查施工单位现场安全生产规章制度的建立和实施情况。

依据《建筑法》、《安全生产法》、《建设工程安全生产管理条例》、《安全生产事故报告和调查处理条例》、《特种设备安全监察条例》、《安全生产许可证条例》等相关法律法规，现阶段涉及施工单位的安全生产管理制度主要包括：

安全生产责任制度、安全生产检查制度、特种作业人员持证上岗制度、安全生产教育培训制度、机械设备（包括租赁设备）管理制度、专项施工方案专家论证制度、消防安全管理制度、应急救援预案管理制度、生产安全事故报告和调查处理制度、安全生产费用管理制度、工伤和意外伤害保险制度等。

•

（2）审查施工单位安全生产许可证的符合性和有效性。

《安全生产许可证条例》对安全生产许可证的申请条件、有效期限、延期申请、监督管理等作了具体规定。

•（3）审查施工单位项目经理、专职安全生产管理人员和特种作业人员情况。

根据《建设工程安全生产管理条例》等相关规定，施工单位的主要负责人、项目负责人、专职安全生产管理人员应当经建设行政主管部门或者其他有关部门考核合格后方可任职；施工单位项目负责人应当由取得相应执业资格的人员担任；垂直运输机械作业人员、安装拆卸工、爆破作业人员、起重信号工、登高架设作业人员等特殊作业人员必须按照国家有关规定经过专门的安全作业培训，并取得特种作业操作资格证书后，方可上岗作业。

•（4）审查施工机械和设施的安全许可验收手续情况。

施工单位在使用施工起重机械和整体提升脚手架、模板等自升式架设设施前，应当组织有关单位进行验收，也可以委托具有相应资质的检验检测机构进行验收；使用承租的机械设备和施工机具及配件的，由施工总承包单位、分包单位、出租单位和安装单位共同进行验收，验收合格的方可使用；《特种设备安全监察条例》规定的施工起重机械，在验收前应当经有相应资质的检验检测机构监督检验合格；施工单位应当自施工起重机械和整体提升脚手架、模板等自升式架设设施验收合格之日起30日内，向建设行政主管部门或者其他有关部门登记，登记标志应当置于或者附着于该设备的显著位置。

•5.5.3项目监理机构应审查施工单位报审的专项施工方案，符合要求的，应由总监理工程师签认后报建设单位。

超过一定规模的危险性较大的分部分项工程的专项施工方案，应检查施工单位组织专家进行论证、审查的情况，以及是否附具安全验算结果。

项目监理机构应要求施工单位按已批准的专项施工方案组织施工。

专项施工方案需要调整时，施工单位按程序重新提交项目监理机构审查。

•专项施工方案审查应包括下列基本内容：

•1、编审程序应符合相关规定。

•2、安全技术措施应符合工程建设强制性标准。

•【条文解析】本条明确了项目监理机构审查专项施工方案的内容、程序和要求。

•依据《建设工程安全生产管理条例》及相关规定，施工单位应当在危险性较大的分部分项工程施工前编制专项施工方案，对于超过一定规模的危险性较大的分部分项工程，施工单位应当组织专家对专项施工方案进行论证。

实行施工总承包的，专项施工方案应当由总承包单位组织编制，其中，超重机械安装拆卸工程、深基坑工程、附着式升降脚手架等专业工程实行分包的，其专项施工方案可由专业分包单位组织编制。

项目监理机构应检查施工单位组织专家进行论证、审查的情况以及是否附具安全验算结果，符合要求的，应由总监理工程师签认后报建设单位。

不需要专家论证的专项施工方案，经施工单位审核合格后报项目监理机构，由项目总监理工程师签认后报建设单位。

•专项施工方案应当由施工单位技术部门组织本单位施工技术、安全、质量等部门专业技术人员进行审核，经审核合格的，由施工单位技术负责人签字；实行施工总承包的，专项施工方案应当由总承包单位技术负责人及相关专业分包单位技术负责人签字。

•专项施工方案必须经施工单位技术负责人、项目总监理工程师、建设单位项目负责人签字后，方可组织实施。

施工单位应当严格按照专项方案组织施工，不得擅自修改、调整专项方案。

如因设计、结构、外部环境等因素发生变化确需修改的，修改后的专项方案应当按相关规定重新审核。

对于超过一定规模的危险性较大工程的专项方案，施工单位应当重新组织专家进行论证。

•专项施工方案审查应包括下列基本内容：

•

（1）对编审程序进行符合性审查，即项目监理机构在审批专项施工方案前，应首先审查专项目方案的编制和审批程序是否符合相关规定。

符合规定的，进行实质性内容审查。

对于不符合规定的，书面通知施工单位重新报审，符合规定后再行报审。

•

（2）对实质性内容进行符合性审查，即项目监理机构对专项施工方案中安全技术措施是否符合工程建设强制性标准进行审查。

根据相关规定，专项施工方案应包括工程概况、编制依据、施工计划、施工工艺技术、施工安全保证措施、劳动力计划、计算书及相关图纸等内容，其中，施工安全保证措施又包括组织保障、技术措施、应急预案、监测监控等措施，其内容应符合工程建设强制性标准。

例如，土方开挖的顺序、方法与设计工况相一致，并遵循“开槽支撑、先撑后挖，分层开挖，严禁超挖”的原则。

如果安全技术措施中未能确保这一土方开挖的原则，即不符合工程建设强制性标准，项目监理机构应拒绝签认。

对于施工单位报审的安全技术措施违反工程建设强制性标准的，应要求其重新编制、报审。

•5.5.4专项施工方案报审表应按本规范表B.0.1的要求填写。

•【条文解析】本条明确了专项施工方案报审表的表式。

•5.5.5项目监理机构应巡视检查危险性较大的分部分项工程专项施工方案实施情况。

发现未按专项施工方案实施时，应签发监理通知单，要求施工单位按专项施工方案实施。

•【条文解析】本条明确了项目监理机构对专项施工方案实施过程进行控制的职责。

•项目监理机构在巡视检查过程中，应重点检查施工单位是否严格按照经批准的专项施工方案施工。

发现未按专项施工方案实施的应立即签发监理通知责令整改，要求施工单位按照经批准的专项施工方案实施；施工单位拒不整改的，项目监理机构应及时向建设单位报告。

•5.5.6项目监理机构在实施监理过程中，发现工程存在事故隐患时，应签发监理通知单，要求施工单位整改；情况严重时，应签发工程暂停令，并应及时报告建设单位。

施工单位拒不整改或不停止施工时，项目监理机构应及时向有关主管部门报送监理报告。

•监理报告应按本规范表A.0.4的要求填写。

•【条文说明】紧急情况下，项目监理机构通过电话、传真或者电子邮件向有关主管部门报告的，事后应形成监理报告。

•【条文解析】本条明确了项目监理机构对安全事故隐患进行处理的职责和程序，还明确了监理报告的表式。

•依据《建设工程安全生产管理条例》第十四条，“工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。

施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告”。

项目监理机构应以书面形式向有关主管部门报告，在紧急情况下，可通过电话、传真或者电子邮件向有关主管部门报告，但在事后应形成书面监理报告。

四、如何履行安全生产管理职责

•4.1《条例》涉及监理的条款

•《建设工程安全生产管理条例》第十四条规定：

“工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准。

工程监理单位在实施监理工作过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报告建设单位。

施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关部门报告。

工程监理单位和监理工程师应当按照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，并对建设工程安全生产承担监理责任。

”

从上述内容不难看出，它规定了监理的六项职责和四项职权。

六项职责分别是审查施工组织设计中的安全技术措施和专项施工方案的职责；在实施监理过程中，发现安全隐患的职责；要求施工单位进行整改的职责；情况严重要求暂停施工并报告建设单位的职责；施工单位拒不整改或不停止施工的，及时报告有关主管部门的职责；依据法律、法规和强制性标准实施监理的职责。

四项权利分别是技术方案的审批权；下达整改指令权；下达暂停指令权；向有关主管部门报告权。

这些职责和职权我们（监理人员）只有深刻理解了，才能在监理实施中合理运用，以维护自身的正当权益。

•《条例》第五十七条规定：

“违反本条例的规定，工程监理单位有下列行为之一的，责令限期改正；逾期未改正，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任：

（一）未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的；

（二）发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的；（三）施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关部门报告的；（四）未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。

”从上述内容不难看出，它从四个方面规定监理的法律责任，这四项法律责任可以用四个“未”字进行概括。

本条也对监理的违法行为，从经济、行政、刑事等方面规定了具体的处罚办法。

《条例》第五十八条规定：

“注册执业人员未执行法律、法规和工程建设强制性标准的，责令停止执业3个月以上1年以下；情节严重的，吊销执业资格证书，5年内不予注册；造成重大安全事故的，终身不予注册；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。

”该条文规定了作为一名监理工程师，在执业中必须严格遵纪守法，否则将追究其责任，并根据不同情节给予必要的行政处罚，轻则停止执业数月，重则终身不予注册，构成犯罪的要追究刑事责任。

4.2对监理“职责”的思考

•4.2.1民事责任

•1、“监理”是建设单位的委托人

•《中华人民共和国建筑法》规定：

工程监理“对承包单位在施工质量、建筑工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督”；《工程建设监理规定》规定：

“监理单位与项目法人之间是委托与被委托的合同关系”。

现行法规明确了建设单位（被代理人）与监理单位（委托代理人）之间的法律关系，这一关系由“委托合同”书面确定下来，同时由“合同”设定委托的范围、内容及责、权、利。

显而易见，没有“委托”也就没有“监理”。

由“委托”这种法律行为形成的法律关系是怎样的呢？

《中华人民共和国民法通则》规定：

“公民，法人可以通过代理人实施民事法律行为，代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为。

被代理人对代理人的代理行为承担民事责任”；“委托代理人按照被代理人的委托行使代理权”；“代理人不履行职责而给被代理人造成损害的，应当承担民事责任。

”这样的法律关系表明：

监理人（委托代理人）按照委托合同执行时产生的法律后果应由建设单位（被代理人）承担民事责任。

但监理人不履行责任而损害了建设单位的利益时，监理人要承担民事责任。

•2、连带责任

•在民事责任中有连带责任，《中华人民共和国民法通则》规定：

“代理人和第三人串通、损害被代理人的利益的，由代理人和第三人负连带责任”。

《中华人民共和国建筑法》规定：

“工程监理单位与承包单位串通，为承包单位谋取非法利益，给建设单位造成损失的，应当与承包单位承担连带赔偿责任”。

在现行法规中，“监理”除此之外没有其他“连带责任”。

•建筑产品的生产者（施工单位）与“监理”没有合同关系，除非他与监理人串通损害建设单位利益，否则他在生产过程中造成的任何后果“监理”均不承担连带责任。

但是，与施工单位有合同（或契约）关系的分包单位，材料（成品、半成品、设备）供应商则有连带责任。

•4.2.2行政责任

•《建设工程质量管理条例》（以下简称“质量条例”）与《建设工程安全生产管理条例》（以下简称“安全条例”）设立了“监理”的行政责任。

有了行政责任，就有了行政处罚。

多年来，工程界对“质量条例”无异议，而对“安全条例”争议较多，为什么呢？

•1、“质量条例”的规定与建设单位的标的一致

•建设单位的标的是要在约定时间与造价范围内建成合格的建筑产品，其委托“监理”的目的是授权其代表自己对施工单位的履约行为实施监督，以保障标的的实现。

而“质量条例”授予“监理”的权利、责任与义务，与“委托合同”的精神是一致的。

建设单位、监理单位均无异议。

•2、“安全条例”的规定与建设单位的标的不一致

•建设单位出钱采购的标的物是建筑产品，与建筑产品的生产（即施工）作业行为无关。

生产（施工）单位有自己的管理体系和生产流程，建设单位（包括委托代理人“监理”）无权干预生产（施工）单位的作业行为，不可能对“作业行为”承担责任或义务，这在法理上原本是很清楚的。

而《安全条例》出台后，一些地方的实际做法是割裂“被代理人”与“代理人”这一民事主体关系，要求“代理人（监理）”对施工作业行为承担责任，这是有悖于法理的，必然引起争议。

•3、“监理”无权却有责

•《安全条例》设立了“监理”的安全生产管理的行政责任，却并没有赋予“监理”行政权力。

连“安全条例”也说：

“施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告”，如果“监理”有行政权力，施工单位敢不听吗？

施工现场上的生产安全事故的发生绝大多数是一瞬间的事，与其要求“及时报告”何不授其“及时处置”之权呢？

“监理”对施工人员作业行为的约束或限定的前提条件是必须握有行政许可权，而“监理”不是监督管理的行政机构，没有行政许可权，无权去约束施工人员的作业行为。

在责、权如此不匹配的情况下，有的地方还强行要求“监理”对施工作业进行“安全旁站”，并在发生突发性职业伤亡事故后以“监理”未进行“旁站”为由，对“监理”进行行政处罚。

如此有悖于法理的现实必然引起争议。

•4、行政处罚引起的几点疑问

•

（1）“监理”是不是安全生产的责任方？

•《中华人民共和国安全生产法》列出的安全生产责任方有：

生产经营单位，政府安全生产监督部门、建设项目安全设施的设计人、设计单位，接受生产经营单位委托提供技术服务的中介结构，承担安全评价、认证、检测、检验机构。

没有建设单位及其委托代理人“监理”。

“监理”从事的技术服务是由建设单位委托、并为建设单位服务的，而不是由生产经营单位（施工单位）委托、为施工单位服务的。

因此“监理”对施工单位的施工组织设计的审查只能是程序性审查；如果是技术性审查，那就是受施工单位委托而为施工单位服务了。

进一步说，如果“监理”为生产经营单位（施工单位）进行技术服务，那么就是“与第三人串通”，并且超出了企业的许可经营范围，是违法的。

•

（2）企业与个人的责任如何区分？

•《安全条例》处罚条款中有这样一条：

“未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的”，这一违法行为是企业行为或是个人行为呢？

《建设工程监理规范》规定：

“总监理工程师应组织专业监理工程师审查承包单位报送的施工组织设计（方案）报审表，提出审查意见，并经总监理工程师审核、签认后报建设单位。

”这里没有说要报监理企业，而是报建设单位。

显然，这是监理工程师个人的行为，而《安全条例》第五十七条把这一行为说成是“工程监理单位”的行为，这是不正确的。

《中华人民共和国安全生产法》作为上位法，明确规定：

“国家实行生产安全事故责任追究制度，依照本法和有关法律、法规的规定：

追究生产安全事故责任人员的法律责任”，请注意是“责任人员”！

《安全条例》作为下位法，不可以超越上位法规定的责任形式、责任范围和应该承担责任的行为种类，然而却一再超越，不能不让人对其合法性、合理性产生疑问。

•（3）行政执法人员的困惑

•①建设监理的生产安全责任在法规上有矛盾和含糊，又没有界定责任的细则和案例分析，在执行中有困惑。

•②《安全条例》规定，行政处罚职权部门是建设行政主管部门（专业工程的行业主管部门及消防等在外），然而有的地方上的“委员会”也在对“监理”搞处罚，有的新闻媒体抓住一点就“热炒”。

这些“处罚”不是“处罚”却更胜于“处罚”，因为他们大于同级建设行政主管部门，舆论影响更强。

但其专业性却较差。

面对这些不进入行政调查或行政处罚程序的做法，我们又该怎么办？

我们也不愿看到“监理”无辜地遭受蹂躏。

•③行政处罚的构成要件，要求行为人具有主观过错，包括故意和过失。

不具有主观过错的不构成行政违法，是不可以给予行政处罚的。

在一些突发性职业伤害事故发生后，监理人在事件中不仅没有主观过错，且没有任何行为，但是“上级”指令要求给予行政处罚，我们该怎么办呢？

•4.2.3刑事责任

•《中华人民共和国刑法》第一百三十七条规定：

“建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员处5年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。

”在南京、北京、上海、武汉等地发生的生产（施工作业）安全事故的处理中，监理人员被追究了刑事责任，这一法条是唯一的法律依据。

但是，我认为此条中的“安全事故”是因“降低工程质量标准”而造成的质量安全事故，即建筑物本体的质量缺陷造成的安全事故。

而“生产安全事故”则是指生产（施工）过程中的作业行为造成的职业伤害。

“质量安全”与“生产安全”是截然不同的两个概念，这本来是明明白白的事实和道理，不知道为什么要把这两者混淆在一起，硬要把“监理”置于死地？

如果“监理”这颗外来的种子在这块土地上不适宜生长，那么干脆取消算了（试验失败），保留一个“咨询”即可。

不要搞得火药味那么浓。

在“生产安全事故”的问题上，“监理”肯定不应承担刑事责任。

•4.2.4社会义务

•在施工现场上发现施工安全隐患应当立即指出并要求整改，这不仅是“监理”的义务，也是所有公民应尽的社会义务，如同发现火灾隐患，每个公民都有义务提出消除隐患，火灾发生时，每个公民都有义务积极进行灭火扑救。

对于尽到义务的公民，国家采取的是奖励办法。

《中华人民共和国安全生产法》规定：

“国家对在改善安全生产条件、防止生产安全事故、参加抢险救护等方面取得显著成绩的单位和个人，给予奖励，”在建设工程中，对参与建设的各单位及所有人员，积极鼓励他们在消除生产隐患、防止生产安全事故方面多作努力和贡献，对做出显著成绩的单位和个人给予奖励，才是应当倡导的方法和办法。

•4.2.5监理应承担的责任

•综上所述，“监理责任”在法律上的责任应为：

•1、主要责任

•主要责任是民事责任；这是由委托行为和委托合同确立的法律关系和法律责任。

•但是在这里还需要进一步强调的是：

“监理”与施工单位之间无合同关系，根本就不存在对施工单位的生产进行管理（包括施工作业安全），如前所述，“监理”也无权干预施工作业行为。

“监理”的所谓“管理”是合同管理，是代表建设单位对施工单位履行合同的监督管理。

因此，“监理”与施工单位之间无民事连带责任。

•2、次要责任

•次要责任是行政责任；这是基于政府授权的前提条件下而承担的责任。

如在工程质量与质量安全方面有行政责任。

但在生产安全（即施工作业安全）方面应当没有行政责任。

•监理承担安全责任不可逆转，监理人员也不能总是杞人忧天，要吃这行饭，只有认真的面对现实。

建议大家力求做好下面几方面工作，以降低我们的执业风险：

•一、建立风险管理制度，提高监理人员综合素质。

从制度建设方面进行控制，建立行之有效的风险防范制度。

不断加强监理人员培训，提高监理人员分析识别安全隐患的能力和回避、化解风险的能力。

•二、规范监理工作程序，提高监理操作规范度。

建立规范化的工作管理程序，完善安全管理流程，制订切实可行的监理规划和安全监理实施细则。

强调预防为主，主动全过程控制，处理好监理工作对资源的需求。

•三、提高目标控制能力。

以自己的诚信、能力和责任心做到即时判断，协调和解决矛盾，努力实现工作目标。

•四、做好组织建设，强化内部管理。

建立健全项目部组织机构，分工明确，责任到人。

完善内部检查、考核体系，做到自我完善，持续改进。

•五、制订防范和规避监理责任的措施

•

（1）监理单位应加强监理从业人员的安全生产教育工作，牢固树立监理人员的安全责任防范意识，提高法制观念和合同管理意识。

要正确理解《条例》中规定的职责、职权和责任范围，分析可能存在的风险，制定各项措施，防止安全事故的发生。

•

（2）项目监理机构应根据《条例》的规定，按照工程建设的强制性标准和监理规范的要求，编制包括安全生产监理方案的项目监理规划和监理实施细则，并明确安全生产监理工作的内容、程序、制度、方法和措施。

对于施工安全风险较大的基坑支护与降水、土方开挖、模板、起重吊装、脚手架、拆除与爆破以及其他危险性较大的几类工程，应单独编制安全监理实施细则。

对于深基坑、地下暗挖、高大模板、30M以上及高空作业、城市房屋拆除爆破和其他土石方爆破、施工安全难度较大的起重吊装工程，应当根据专家组论证的意见完善安全监理实施细则，督促施工单位按照专家组意见完善施工方案，并予以审核签认。

•（3）总监要根据工程的具体特点，确定安全管理的监理人员，明确其职责，做到安全管理落到实处。

•（4）项目监理机构在审查勘察、设计文件时，发现有不满足有关法律、法规、强制性标准规定，或存在较大施工安全风险时，要及时向建设单位、勘察设计单位提出，以共同做好防范安全事故的发生。

•（5）监理要严格对施工单位的安全保证体系进行审查，监理要认真审查施工单位编制的施工组织设计的安全技术措施、施工现场临时用电方案和危险性较大的分部分项工程专项施工方案，重点审查其内容是否符合工程建设强制性标准要求，企业技术负责人是否签字确认。

•（7）监理要加强现场的巡视和检查。

监督施工单位严格按照法律、法规、工程建设强制性标准和审查批准的专项施工方案组织施工，制止违规施工作业，督促施工单位安全保证