153210138倪阳 行政法视野下的警辅制度改革 1.docx
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153210138倪阳行政法视野下的警辅制度改革1
中央广播电视大学
毕业论文
题目：
行政法视野下的警辅制度改革
专业法律本科
年级15春
学号153********38
学生姓名倪阳
指导教师储海平
论文完成日期2017年3月
南京广播电视大学
毕业设计（论文，作业）课题审批表
办学单位（盖章）
专业
法学
毕业生类别
开放教育本科
课题名称
行政法视野下的警辅制度改革
填报时间
2月28日
课
题
内
容
简
介
目前,全国各地普遍建立了警辅队伍，以协助警察管理。
警辅制度在我国的产生和发展，具有其现实必要性，警辅人员的管理规范化程度普遍不高，这主要源于警辅制度的立法欠缺，导致警辅人员的法律地位不明确、职责权限无依据、保障标准不统一、队伍管理不规范，严重制约了我国警辅制度发展。
推动警辅制度的进一步规范化，必须完善警辅的法律制度，特别应围绕明确警辅职责权限这一中心，明确规定警辅人员可以独立从事、可以在警察带领与指导下从事、以及不得从事的事务；并从完善法律法规、夯实财政供给、构建合理体制和创新用人机制等方面采取措施保障发展定位的修正，以促进我国警辅的可持续发展。
指导
教师
储海平
毕业学生姓名
15春倪阳
指导教师意见
符合要求，同意上报
储海平
市校
审核
意见
审核部门盖章：
年月日
行政法视野下的警辅制度改革
（南京电大溧水 法学专业倪阳153********38）
＜内容摘要＞警辅是直接协助在编警察履行各项职能的辅助力量。
警辅的出现时我国群众性治安自治传统的一种继承与发展。
2012年全国仅交通部门的警务辅助人员，就超过200万。
一方面，在当前交通管制局面复杂，警力不足严重影响到道路交通管理作用的发挥和战斗力的提高，警辅承担了大量琐碎的事务性工作，在协助在编民警维护道路安全通畅中发挥了重要作用，警辅已经成为交警机关的重要助手。
但是，交通警辅队伍管理不规范，导致警辅队伍中各种违法犯罪现象层出不穷，影响了警察权的依法行使，直接损害了交管机关的形象。
因此加强警辅队伍的规范管理是解决这一问题的关键。
另一方面，警辅制度的改革也是双方面的，是双向选择的一个结果。
用人单位也应当让警辅无论是物质，政治，或是精神方面都有所保障。
要就规范化，执法能力的增强是必要的，因此从法律保障方面让警辅拥有什么样的权利必须明确化。
＜关键词＞警辅法律制度规范改革
目录
一、引言------------------------------------------5
1、研究起因---------------------------------------5
2、研究想法与实践分析-----------------------------6
二、警辅制度的重重困境
1、理论方面的质疑---------------------------------7
2、实施方面的困境---------------------------------7
三、警辅制度必要性和正当性
1、客观性-----------------------------------------8
2、政治性-----------------------------------------8
3、合法性-----------------------------------------9
四、警辅法律地位问题研究
1、授权模式--------------------------------------9
2、助手模式--------------------------------------10
3、私法行为模式----------------------------------11
4、小结------------------------------------------11
五、定论
1、本文结论和警辅法制化的立法建议-----------------12
一、引言
在警察行政任务私人化浪潮下,警辅参与警察行政任务之执行在我国已成为普遍的现象。
但目前没有一部法律或法规规范警辅的法律地位和职权行使,这严重违反依法行政和法律保留原则。
未来立法或修法应明确警辅只是助手地位,无独立权限,必须在警察机关的指示下,协助处理行政事务,性质上仅为警察机关之辅助人力。
警察行政任务也必须加以区分为绝对警察行政任务、相对警察行政任务和一般行政任务,并非任何警察行政任务都可以交由警辅执行,必须视任务的性质而定。
1、研究起因
目前，由于警辅相关立法的缺位，警辅的身份界定也是各地做法不一，充满了尴尬。
中国人民公安大学孟昭阳教授对记者谈到，警辅是对辅助警力人员的笼统称谓，警辅制度是国外的叫法，在我国如浙江等一些省市的公安机关，建立警辅队伍，可以称之为警辅制度。
但是，我国公安部的正式法律文件中，并无警辅提法。
我国香港地区有警辅制度，但是香港警辅多是义务性行为，警辅人员都有正式工作，出于热心公益事业的目的协助警察执行公务，与我国内地很多城市的警辅专职化相比，差异较大。
浙江省宁波市公安局北仑分局张应立警官撰文指出，“我国的警辅类型复杂，从归属上分为社会上的警辅与公安机关的警辅。
社会上的警辅又分为基层政府组织的警辅与企事业单位使用的警辅。
公安机关内部使用的警辅，分为勤杂类警辅与执法值勤类警辅。
前者如打字、卫生清洁、门卫、驾驶等，后者如交通警辅、治安警辅等。
”不同主体使用的警辅，同一主体在不同岗位上使用的警辅，其职责、权利等差异较大。
同时，警辅的劳动保障、社会保障、福利待遇等都处于法律空白状态，警辅绝称不上是一份“正常”的工作。
有学者认为人民警察法第三十四条是警辅制度的法律依据。
孟昭阳教授认为，该条规定是对公民配合警察执行公务的宽泛义务性规定，而不是警辅队伍存在的法律依据。
我国对警辅的直接法律规制，尚属空白。
个别省份出台了规制交通协管员的地方性规定，如云南省公安厅1991年8月10日颁布的《聘任公安道路交通协管员暂行办法》。
但是总体而言，我国对警辅身份地位、工作职责等，缺乏法律规制。
2、研究想法与实践分析
我国现行的警辅制度实行公安机关管理制度。
警辅的招录、经费、奖惩等都是由公安机关负责管理，二者之间具有一定的行政关系，但是这种一切都由公安机关包揽的管理制度并非适合于所有的辅警。
公安机关应根据不同种类的警辅采取不同的管理模式，有的警辅需要由公安机关直接领导，而有的警辅则应当走市场化的管理模式，公安机关只能在宏观上对其进行指导和监督。
只有做好警辅与公安机关在管理制度上的衔接，才能充分发挥警辅的工作积极性，更好地发挥其在社会治安防控体系中的防范作用。
警辅制度作为我国警察行政任务私人化的具体表现之一，其存在有其自身的价值和意义，但同时也带来了不少的弊端。
警辅制度有其存在的价值和意义，表现在：
一是警力不足的解套。
警察机关因为组织法定，人事编制无法无限扩充，而某些地方因为经济发达，外来人口众多，警力严重不足。
因此，对于某些需要大量警力的一般行政事务，交给警辅执行，可以解决警力不足的问题，减轻警察机关的任务负担。
二是核心任务集中化。
部分警察行政任务交给警辅执行后，警察可以专心致力于较为复杂和专业的核心任务上，警察人力就可以集中运用。
三是执行效力提高。
将非核心的警察行政任务，交由普通公民地位的警辅执行，由于不具有警察公务员的官僚作风，往往会有较高的执行效率。
警辅制度在现实运作过程中也带来了不少弊端，表现在：
一是警察行政任务商业化问题。
警察行政任务主要是维护治安和人权保障，此种需求与经济发展并没有绝对关系。
但是，经济发达的地方，有较多的财政可以录用更多的警辅来协助，安全可以获得更高的保障。
二是强制力使用问题，如果辅警行使强制力，很可能造成滥用问题；而强制力的使用，具有相当的危险性，如果监督不当，容易危害人民的生命和财产安全。
三是个人信息保障问题，警辅执行警察行政任务使用科学仪器警务通等，如果未妥善监督，人民的个人信息和隐私权可能无法获得确保。
四是警辅纪律问题，如前所述，警辅虽然作为警察机关的辅助人力，但有时候又是犯罪的根源，尤其是牵涉复杂的利益勾结，是警辅制度存在最为人诟病的理由。
通过上述警辅制度的具体实践分析表明，警察行政任务交由警辅执行，必须审慎评估。
毕竟警察行政任务私人化不同于其他公部门行政任务私人化，尽管在理论上有私人化的可能性，但是必须衡量我国的现实环境和法治的需求。
如果处置和管理不当，反而会带来很多的问题。
二、警辅制度的重重困境
1、理论方面的质疑
毋庸讳言，客观性是从功利的角度来说明警辅制度。
这种说明很现实，现实并不足够充分。
对于警辅制度合法性问题的解答，还要从其自身着手。
警辅制度的产生无疑给传统法律理论尤其是行政法理论造成冲击，其根本原因在于对警辅制度是否符合法治原则的怀疑。
我国宪法第五条规定了我国的法治原则，其核心在于，所有国家权力的行使都必须有法律依据。
这个要求既从形式上提出了要求，也从实质上对权力的行使提出了要求。
在形式上，警辅制度有法律根据吗？
警辅制度是不是违法了法律保留原则呢？
这是警辅制度经常需要面对的质疑。
我们认为，警辅制度局限于服务性、程序性、辅助性事务，警辅参与警务活动并不是单独行使警察权，而是在警察机关或者警察的指挥下予以辅助。
因此，警辅制度并没有违反法律保留原则。
实质合法性原则要求国家权力的行使要以正当目的为目标，要通过合理的方式行使而不得恣意行使，进而达到保障人权、实现社会安全和社会正义的目标。
就警辅制度而言，它不是政府部门推卸责任的工具，不是政府恶政的管道，更不应该是政府逃避法律规制的傀儡，而应该将警辅的法律行为后果归诸于政府部门，以防止政府部门从法律上“逃逸”。
例如，《聘任公安道路交通协管员暂行办法》第五条就明确规定，警辅“依法履行职责的法律后果由公安机关承担”。
因此，从法律责任的归属来看，警辅制度是符合法治原则的。
2、实施方面的困境
我国的警辅制度在体制上具有以下特点：
第一，历史久远，组织化程度高。
从汉唐的里、乡、保、邻，到宋以后的保甲制，即便是新中国成立以来，仍在基层发动成立了相关的治保组织。
第二，自主能力较低，依赖性较强。
我国的警辅制度往往是统治者为了巩固政权而将影响力传递到基层的方式，警辅制度依附于行政，自身的独立性较差。
第三，规范化程度较低，受政策影响较大。
由于将警辅制度视为一种统治工具或者视为一种人民群众的运动，这势必会忽略对警辅制度的规范化建设。
三、警辅制度必要性和正当性
1、客观性
犯罪态势与社会治安状况决定警力的规模，而犯罪态势又与经济和社会发展水平密切相关。
目前我国的警力与总人口之比为万分之十一，法国为万分之三十五，意大利为万分之二十九，由此可见，我国的警力是常匮乏的。
随着全球经济化不断发展，犯罪率大幅上升，治安形势日趋严峻，如何在有限地警力配置下更好地打击犯罪维护社会治安一直是公安机关亟待解决的问题，而警辅的发展正日益成为解决这一命题的有效途径。
大批警辅的加入，使大量警察从繁杂的行政事务中解脱出来，从事更为专业化的警务活动，提高了警力资源的效能，使警力部署有了更为广阔的调度空间，勤务安排更趋科学合理，节约了正规的警力资源和经费。
西方国家衡量警察效益有一个重要理论，即“钱财衡量价值论”（valueformoney）：
警察工作的投入成本与产出效益应成正比关系。
该理论成为驱动警务工作改革的杠杆。
我国在编的正式警察为公务员身份，地位和福利待遇受《国家公务员法》和《人民警察法》保护，公安机关的经费受制于地方财政，政府招录、培训并使用一名警察所耗费的行政成本较高，而辅助警力的成本则相对低廉，大批量地招录使用警辅，可以缓解各地公安机关的财政缺口。
辅助警力与其他自发的防范组织相比，具有组织严密、专业性强、队员积极性高、与警方关系密切等特点。
辅助警力人数众多，分布于社会的各个基层，他们通过参与警务工作，势必积累一定的预防打击犯罪经验，回归群众后，他自然而然地会将其运用到日常生活中去，能够及时掌握社情舆论动态特别是影响稳定的苗头性信息，及时发现违法犯罪线索并教育周围群众，由一个带动一群，从而辐射到整个社会面，提高整个社会面的防范意识，带来正面的社会影响。
警辅通过完成治安防范任务的基层任务与公安机关的打击犯罪工作共同构成我国打击犯罪的整体。
2012年南京市公安局警务辅助人员共直接或协助抓获犯罪嫌疑人30569名，服务群众6万余人次，挽回各类经济损失达2500余万元。
市政府表彰的13075名见义勇为先进分子中，警辅人员占93.9%。
2、政治性
公安工作必须坚持从群众中来，到群众中去，一切依靠群众，一切为了群众的方针。
警辅正是群众和警察之间的联系纽带。
他们来自民间，警辅作为普通公众和兼职警察的双重身份就决定了其在警务公共关系工作中将会扮演桥梁的角色。
他们可以向警察传递群众的呼声，把群众对警察工作的意见和要求及时准确地反馈到警察中，并以普通公众的视角有效监督正规警察的警务工作，考察与公众密切联系的各项公共政策的制定，促进警察队伍的自身建设和融洽警民关系。
可以说，辅助警察对于警务工作的参与会成为加强警民联系的重要途径，警辅制度是群众路线在实践领域中的新拓展。
3、合法性
现代警辅制度的出现是社会发展带来的结果，是人们为了应对社会发展中出现的社会问题、为了保障社会安全而开创或改进的社会管理制度。
这样一种新制度的出现无疑对传统的社会管理体制和传统的社会管理理论及法律理论提出了挑战，从而导致大量的关于警辅制度的正当性问题的讨论。
随着学术研究的深入和实践的开展，警辅制度的正当性逐渐为人们所承认。
在西方法治国家，警辅制度的发展以法治社会为背景，因此，西方的警辅制度的正当性随着法治观念的革新而得到证成，警辅制度的建设也走上法治化道路。
在我国，现代化的警辅制度仍然处于摸索之中，对于警辅制度的认识还不是很成熟。
这与我国整个大环境是密切相关的：
我国的法治建设还处于起步阶段，法治建设的步伐难以跟上时代发展的需要，甚至屡屡出现反法治的现象。
因此，仍有必要对警辅制度的合法性问题进行简要探讨，以确立加深对警辅制度的认识，从而为更好地建设与完善警辅制度奠定理念基础。
四、警辅法律地位问题研究
行政机关为完成行政任务，藉助私人的力量，在现代行政实务上屡见不鲜。
传统的行政法关系着重在行政机关与人民的双边关系，体系的建构也都围绕在行政机关一方的规制和行政机关侵害人民权益时相关赔偿责任的探讨。
但是，当行政任务透过私人执行时，原本的双边关系即产生改变；此时，原先单纯之行政机关与人民外部关系，将因私人之介入而变为行政机关与人民的外部关系、私人与人民的外部关系以及行政机关与该私人间之内部关系。
这样的变迁将直接撼动传统行政法学以“法律保留一行政处分一行政执行”为中心所建构的双边关系的三阶段体系。
关于警辅的法律地位，笔者尝试以下列三种模式说明之。
1、授权模式
授权模式是指行政机关根据法律、法规的规定，将自己职权范围内特定的行政职能间接授予非国家机关组织社会团体、事业组织、企业组织、基层群众性自治组织和有关技术检验机构或鉴定机构），被授权组织以自己的名义行使特定的行政职能，并就行使所授职能的行为对外承担法律责任。
①此种类型的特点在于国家所授予的事项系国家权限，而经授权执行职务之私人系以自己名义，对外独立行使国家高权，而完成一定之行政任务，其法律地位相当于行政主体，具有实质行政机关的性质。
该等私人于授权范围内所为的个别决定即属行政处分，直接发生公法上的效力。
由于行政任务日渐多元化和复杂化，行政机关有时不便或无法亲自执行职务，不得不借用私人的专业或技术参与执行行政任务。
因此，授权在实务上有其必要性，但究属例外，如无法规规定或明确授权，应不得为之。
有学者认为，行政任务如属私经济或不对外发生效力之事实行为，只要法律未有禁止规定，行政机关本于职权，得自由授权私人办理；若涉及公权力行使，则应有法规依据。
至于授权方式，应以行政处分或行政合同，由行政机关斟酌授权事项及相关法规规定之。
2、助手模式
助手模式是指私人在行政机关的指挥监督下，为达成行政目的，协助执行行政任务，为行政机关手足之延伸，行政助手与人民间并未存在任何关系，纵令事实上行使公权力，亦须在行政机关之指挥监督下始得发挥作用，而无独立的法律地位，一切对外权利义务关系均由行政机关吸收，权限未发生移转。
@在学说上称之为行政助手或行政辅助人。
②在实践上，例如在发生交通事故时交通警察请求在场出租车司机协助其维持交通秩序；警察机关租用民间拖吊车进行违规车辆的强行移置，因为必须有警察人员在旁边指挥监督，因此属于行政助手；执行拆除违章建筑的主管机关雇用民工强制拆除违章建筑，受雇的民工受在场官员的指挥监督，执行拆除工作，亦为行政助手。
助手模式的特色在于私人并非独立以自己名义行使公权力，而系依行政机关之指令而执行职务，犹如行政机关的“延长之手”（VerlaengerterArm），私人的行为只是行政机关自己行为的延伸，与行政机关自己执行行政任务无异。
关于私人与行政机关间的内部关系，是公法关系或私法关系，存有争议；换言之，行政助手的形成非必然藉助公法合同，也可以透过私法合同缔结。
不过，我认为，助手模式应该仅存在公法关系，私法关系的助手模式不仅容易造成法律关系不明确，在实践上也难以操作。
3、私法行为模式
另外一个较具争议的模式，但却普遍存在于目前警辅制度的用工模式是私法行为模式。
私法行为模式是指行政机关基于私法行为要求私人完成一定的工作，交付工作成果，行政机关接受工作成果并给付报酬给私人，例如修筑道路、清理垃圾等。
在德国学说上，有将其统摄于助手说的概念下，视之为独立行政助手”。
私法行为模式的特色，在于行政机关与私人间系属私法关系，并不具有授权行为的公法性质；而该私人系自己独立执行行政任务，其活动不受到行政机关详细的指令拘束，故亦与助手模式非独立执行行政任务有别。
因此，基于私法行为模式而执行行政任务之私人，并非在行政机关指示下逐步进行施作，而是本其专业独立执行行政任务，履行其私法合同义务。
例如私人根据与行政机关的合同，修筑高速公路或是营造城市轻轨系统等。
4、小结
上述三种模式在概念上清楚可分，实际上却存有诸多模糊不清之处，目前警辅制度在上述三种运作模式都有可能出现。
例如助手模式透过私法关系形成时，其和私法行为模式，二者之区分仅仅是独立性的强弱，两者间并无本质上的不同；③再者，行政机关因业务上需要而聘雇的雇员和私法行为模式的私人的差异也难以区别；而助手模式和授权模式的差别仅在于是否得以其名义对外独立行使，但在实际执行上是否以其名义对外执行，在判断上有时又难以区别。
笔者认为，目前警辅执行警察行政任务，并非是基于法律法规的明确规定和授权，故授权模式显然不符合我国现实的情况。
而警察机关与警辅之间并未签署相关行政合同，并非公法上的关系，故公法关系的助手模式也不符合。
在上文中提及，合同制警辅是目前地方政府普遍采取的模式。
因此，按照我国目前的实际情况，警辅制度似乎更接近于私法行为模式，但在私法行为模式下警辅执行警察行政任务的合法性和正当性倍受质疑，私法行为模式不应成为警辅制度未来的发展方向。
笔者认为未来警辅制度立法应坚持警辅必须在警察机关的指示下处理行政事务，并非以私人名义执行，无独立判断之权限，其在性质上为警察机关的辅助人力。
因此，警辅与警察机关应定性为公法关系的助手模式，两者间的权利义务关系应以行政合同约定，以符合依依法治国原则。
五、定论
1、本文结论和警辅法制化的立法建议
随着国家角色的变迁，行政任务私人化理论应运而生。
私有化是一种公共任务重新分配的过程，在全球私有化的浪潮下，原本属于行政任务核心领域的警察行政任务，亦有私有化的可能性，但私有化必须遵守法律保留原则，警察行政任务私人化也是如此。
首先，警察行政任务必须按照任务内容作一定程度的区分，不应该绝对地肯定或否定，凡是涉及基本权利的保障，包括合法的私有财产、人身自由、人格尊严、住宅、通讯自由等权利，是宪法保留事项，属于绝对警察行政任务的范围，禁止交由具有私人地位的警辅来执行。
相对的警察行政任务，有警察人员在场时，可以视情况需要交由警辅来执行，此时警辅仅是一种辅助地位。
至于其他一般行政任务，警辅可以单独执行。
其次，虽然警察机关可以将维护国家内部安全的任务交由警辅执行，但是仍应承担对其执行该任务的担保责任，并且进行完整且有效的指挥和监督，警察仍然是维护社会治安秩序和保障人权的主力军，警辅只是其辅助力量。
但是，目前存在一种错误的倾向是个别警察把本职工作交给警辅，并且忽视对其监督，这显然不符合警察行政任务私人化追求公益目的的核心命题。
再者，目前并没有一部法律法规来规范警辅关于执行警察行政任务的相关问题，严重违反了依法治国的精神，如果造成第三人的损害，其损害赔偿责任问题又该如何厘清。
虽然有些地方政府透过政府规章的形式对警辅进行规范，例如江苏省苏州市政府颁布《苏州市治安辅助工作暂行规定》，是一个值得嘉许的进步做法，但并非长久之道。
为了尽快解决这种法制漏洞下的难堪局面，必须从立法上予以根本解决。
笔者建议采取以下三种立法模式。
一是如果界定警察和警辅是私法关系，则建议劳动法规明确警辅是一个独立的工种，是警察机关使用的辅助力量，其权利义务关系适用劳动法规④。
二是如果界定警察和警辅是公法关系，则建议在《人民警察法》中增设专章规定警辅制度，详细规定其权利义务、保障度和执行警察行政任务的范围和界限。
三是如果无法明确界定警察和警辅是具有公法或私法关系，则建议制定专门的有关警辅的法律法规，例如《辅助警察条例》和其他附属法规，系统地解决我国警辅制度的问题。
无论采取哪种立法模式来解决现行警辅制度的问题，都应当明确以下内容：
法律地位、招录条件和方式、培训内容、职责权限、权利义务、法律保障、监督管理和淘汰机制等。
当然，警辅的经费必须由国家或地方政府财政保障。
参考文献：
【1】林昱梅：
《警察任务民营化理论初探》，《月旦法学杂志》2003年第102期。
【2】黄学贤：
《中国行政法学专题研究述评（2000-2010）》，苏州大学出版社2010年版，第64页。
【3】黄学贤：
《中国行政程序法的理论与实践》，中国政法大学出版社2007年版，第436页。
【4】黄默夫：
《基础行政法》，台湾三民书局2006年版，第43页；吴庚：
《行政法之理论与实用》，台湾三民书局2010年版，第33页。
附录三：
中央广播电视大学毕业设计（论文）教师指导记录表
省级电大南京电大分校开放学院教学点开放学院指导教师储海平
学生姓名
倪阳
学号
1532101200538
专业
法学
第
一次指导
指导时间:
2017年2月28日
指导内容：
选题及提纲符合，可写论文。
第二次指导
指导时间：
2017年3月15日
指导内容：
对关键词进行指导、修改，建议用本文出现频率比较高的词语作为关键词。
第
三
次
指
导
指导时间：
2017年3月26日
指导内容：
对文章作了方向的指导，从而使思路更清晰明了。
从逻辑结构分析论点论据，要求查找资料修改完善。
第
四
次
指
导
指导时间：
2017年4月16日
指导内容：
建议对论点二作更详细的论述，并对该内容作出重新调整，强化中心主题。
第
五
次
指
导
指导时间：
2017年4月26日
指导内容：
在全文的结构上建议增加完善建议及具体实施方法。
第
六
次
指
导
指导时间：
2017年5月2日
指导内容：
对全文的结构提出修改意见，在内容摘要、关键词前后加上“【】”，并对字体、字号、
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