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【word】两难困境：

公务员服从义务与抗命权的现实冲突

两难困境:

公务员服从义务与抗命权的现实

冲突

主题研讨:

行政新探索

两难困境:

公务员服从

义务与抗命权的现实冲突

王少泉

内容提要:

从近年国内出现的公务员抗

命案例中可以发现:

公务员服从义务与抗命

权之间存在现实冲突;当上级决定,命令违法

或存在一般错误时,下级公务员面临着服从与

抗命两难困境.探究这种两难困境的成因及解

决途径,具有现实意义.本文在对公务员的服

从义务与抗命权进行界定,对抗命进行分类的

基础上,以两个案例为例,分析了出现服从与

抗命两难困境的原因,并从制度,公务员和公

众三个层面提出解决这种两难困境的途径.

《中华人民共和国公务员法》施行之后,公务员的

抗命权成为热议话题,一些学者针对国内出现的公务

员抗命案例进行分析,提出了一些独到见解,但未具

体分析某些问题:

公务员的抗命有哪些类型?

当上级

决定,命令违法或存在一般错误时,下级公务员面临

着服从与抗命两难困境,其成因是什么?

解决这一两

难困境的途径有哪些?

本文试图探讨上述问题.

一

服从义务与抗命权的涵义及类型

（一）服从义务与抗命权的理论意涵

“服从法律,服从上级命令”…是公务员的的义务

之一,《中华人民共和国公务员法》第十二条规定:

公

务员有服从和执行上级依法作出的决定和命令的义

务.第五十三条规定:

公务员不得拒绝执行上级依法

作出的决定和命令.换言之,公务员法强调公务员之

服从是在上级作出的决定或者命令合法的情况下应当

履行的义务.

公务员法第五十四条规定:

公务员执行公务时,

一

18一

认为上级的决定或者命令有错误的,可以向上级提出

改正或撤销该决定或者命令的意见;上级不改变该决

定或命令或者要求立即执行的,公务员应执行该决定

或命令,执行后果由上级负责,公务员不承担责任;

但是,公务员执行上级明显违法的决定或者命令的,

应承担相应的责任.这条规定使公务员面对上级违法

或存在一般错误的决定,命令时拥有了抗命权.

（二）抗命的类型

1.从抗命正当与否来划分:

正当抗命,指公务员

抗拒上级违法或存在一般错误的决定,命令.不正当

抗命,指下级公务员抗拒上级正确的决定,命令.

2.从公务员是否出于个人意愿进行抗命来划分:

自愿抗命,指上级下达决定,命令之后,下级公务员在

没有受到胁迫的情况下进行抗命.胁从抗命,指上级

下达决定,命令之后,下级公务员在受到胁迫的情况

下进行抗命.

3.从抗命人数来划分:

个人抗命,指进行抗命的

公务员仅一人;集体抗命,指两人或两人以上所进行

的抗命.

二,抗命案例的分析

美国着名的行政伦理学家库珀认为:

”实践中,行

政责任冲突最常见的三种形式是:

权力冲突,角色冲

突和利益冲突.”如果两种权力对行政人员的行为

要求是不相容的,那么他们就会面临行政伦理困境.

在实际的行政过程中,有两种角色冲突会使公共行政

人员陷入伦理困境,一种是内部角色与外部角色的冲

突:

行政人员角色与组织工作之外的其他一种或多种

角色之间的冲突.另一种是内部角色与内部角色的冲

突:

行政角色组成部分之间的冲突.在利益冲突问题

上,从本质上来看,行政人员面临利益与职责,私人生

活禀性与公共角色义务之间的紧张关系;在实际行政

工作中,当行政人员体验着公共利益与个人利益之间

的这种紧张关系时,他们就面临着伦理困境.这三种

冲突是行政伦理困境产生的根源.

本文根据库珀的观点对两个抗命案例进行分析,

第一个案例中公务员独自进行正当抗命但未成功;第

二个案例中公务员集体进行不正当抗命且取得成功.

这两个案例是典型的抗命案例,具有分析价值.

（一）利益冲突的案例

1.案例介绍

2005年6月18日上午10时,广西壮族自治区梧

州市境内西江水位突破17.3米的警戒水位,随后急剧

上涨.21日,梧州市委,市政府决定启动紧急防汛预

案,当时做出的决策是:

河东堤不加高,让其自然漫

堤,同时严防死守河西堤.河西是新城区,河东是老城

区;河西工业产值占全市六成以上,河东商贸额占全

市八成;河西13.8万人,河东12万人.弃守河东的决

策,遭到了市水利局局长何某的反对（何某是梧州唯一

曾在加拿大学过防洪的官员）,何某认为:

”加高河东堤

防是守得住的,不应弃守.”他立即被停职.梧州市委在

停职通知中称:

”何某执行市防汛抗旱指挥部关于抗洪

救灾指令不坚决,贻误战机,经研究决定,停止其梧州

市水利局局长的职务.”6月23日,洪水令梧州65个乡

镇中的54个乡镇受灾,其中26个城镇受淹.受灾人口

124.33万人,倒塌房屋49880间,倒塌学校57问,大批

工厂停工,全市中小学生停课.直接经济损失3O多亿

元,而2004年市区规模以上工业总产值为56亿元.

2.案例分析

何某面临服从与抗命两难困境的主要原因是遇到

利益冲突.”库珀把作为行政伦理困境之产生根源的

利益冲突界定为我们自己的个人利益与我们作为一个

公共官员的义务之间发生的冲突.”“这一案例涉及

三种利益:

公共利益,官僚组织的利益和公务员个人

利益.公务员负有维护公共利益的义务,”当上级的决

定,命令会危害公共利益时,公务员应该为了维护公

共利益而进行抗命.”当何某认为上级的决定不正确

时.他为了维护公共利益而进行抗命,此举会危害到

官僚组织的利益与何某的个人利益,这就出现了库珀

指出的利益冲突:

个人利益与公共官员的义务之间的

冲突.

何某所进行的抗命是正确的,原因在于:

”从客观

角度来说,公共行政人员既要对自己的上级负责也要

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对公民负责,对前者的责任是最直接的和常规的,但

对后者的责任是终极性的和更为重要的.”他进行抗

命之后,官僚组织为了维护自身利益而对他进行惩戒

并继续执行错误的决定,这一举措使公共利益与何某

的个人利益都受到损害.

（二）权力冲突的案例

1.案例介绍

云南省A县于2007年初进行县领导的换届选举,

市党委计划安排一位邻县的副县长到此县担任县长,

但A县一位2002年上任的副县长对此表示不服从,此

人纠集一批党羽并胁迫一些公务员进行集体抗命,市

党委被迫将这位A县的副县长列为县长候选人,在其

党羽的协助下此人顺利当选A县县长.2010年,此人

被查出在他担任A县副县长,县长期间有贪污,受贿等

违法犯罪行为,司法部门已将此人双规,其已”吐赃”

100万元.目前,此案依然在调查之中,根据目前的情

况来看,所有进行抗命的A县公务员都将受到惩处.

2.案例分析

库珀指出,权力冲突是产生行政伦理困境的根源之

一

.”在权力冲突中,我们面临的是:

由两种矛盾的权力

资源所带来的两种不同的客观责任之间的冲突.”…公

务员面临的难题是:

”你的上级给你的指令与你从上

级的上司那里得到的指令相冲突.”这一案例中,A

县原副县长的党羽及被胁迫的公务员面临服从与抗命

两难困境的主要原因是遇到权力冲突.A县原副县长

决定抗命时,A县的公务员会陷入服从与抗命两难困

境:

A县的公务员如果选择跟从A县的原副县长抗拒

市党委的命令,上级部门最终将追究抗命者的责任;

A县的公务员如果选择服从市党委的命令,A县的原

副县长无论是否抗命成功,他都会对那些服从市党委

命令的公务员进行打击报复.他们的任何一种选择都

同时具有服从与抗命双重性质:

选择服从A县的原副

县长等同于抗拒市党委的命令;选择服从市党委的命

令等同于抗拒A县的原副县长的命令.

从以上两个案例可知:

当上级命令,决定违法或

存在一般错误时,下级公务员选择服从或抗命都有可

能受到惩戒,这是一种两难困境.分析这一困境的成

因并探求解决这一困境的途径具有重要意义.

三,服从与抗命两难困境的成因

德国心理学家勒温曾提出个人心理冲突的四种模

一

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式,其中一种是:

”双避式冲突,又称负负冲突,即个

人同时面临两个具有危害性的事情,它们又可能引起

相差不大的不良后果,而个体又只能摆脱其中之一.”

这就是两难困境,据此,将服从与抗命两难困境界定

为:

当上级命令,决定违法或存在一般错误时,下级

公务员必须选择服从或抗命,但这两种选择都有可能

导致下级公务员受到惩处.服从与抗命两难困境的成

因主要涉及三大方面:

（一）制度方面存在的问题

1.对抗命公务员的保障机制不健全.在行政伦理

中,道德惩处的纽伦堡原则（“被告遵照其政府或某一

长官之命而行动的事实,不能使其免除责任.”“）和

道德提倡的揭发机制（“对于具有道德良心和正义感而

违背组织政策去坚持伦理标准的组织成员的保护.”“）

十分重要,公务员法已对前者此加以具体化,但未对

后者加以具体化,即对正当抗命公务员的救济制度不

健全,这会导致当上级的决定,命令违法或存在一般

错误时,下级公务员会面临两难困境:

选择服从,必

须承担政策失误引发的责任;选择抗命,无论成功与

否,抗命是否正确,公务员都可能受到惩戒——选择

抗命但失败,会受到惩戒;选择抗命且成功,公共利

益得到保障,却破坏了组织的权威体系和组织的权力

运行,使抗命者被排斥在组织之外,甚至会因为抗命

而遭到打击报复.

2.缺乏健全的抗命程序.公务员应该积极履行对

上级违法或存在一般错误的决定,命令进行抗命这一

义务,而且要遵循一定的法律程序.目前,公务员法仅

仅规定”服从和执行上级依法作出的决定和命令”的

义务以及”对上级违法或存在一般错误的决定,命令

进行抗命”的权利,尚未对抗命应该遵循的法律程序

作出规定,这导致公务员面对上级违法或存在一般错

误的决定,命令时,即使他们知道应该进行抗命,也会

因为没有健全的抗命程序而陷入两难困境:

选择服从,

将承担政策失误引发的责任;选择抗命.只能根据自

己的判断选择一种自己认为合适的抗命程序,不当的

抗命程序将直接导致自己受到惩处.

（二）公务员自身面l临的问题

1.下级公务员难以准确判断上级的决策.公务员

执行上级的决定,命令之前必须对其进行准确判断,

如果上级的决定,命令明显违法,下级不得执行;如

果下级执行明显违法的决定,命令,必须承担相应的

责任.在行政执行中,”公务员应当把对上级负责和对

一

2O一

法律负责统一起来,当二者发生矛盾和冲突的时候,

要毫不犹豫的站在宪法和法律一边.”?

然而,并非所

有公务员都熟习法律条文,他们在执行上级的决定,

命令时,很难判断这些决定,命令是否违法或存在一

般错误,这是导致两难困境出现的原因之一.

2.公务员的利益抉择.有学者认为,”利益冲突指

的就是个人利益和政府利益间的冲突”本文中利益

冲突指的是官僚组织的利益,公共利益及公务员自身

的利益这三种利益之间的冲突.当上级的决定,命令

违法或存在一般错误时,如果下级公务员选择服从,

会导致公共利益受损,官僚组织的利益得到保障,下

级公务员的自身利益是否受损取决于相关部门和公众

是否追究他们的责任.如果下级公务员选择抗命并且

成功,公共利益能够得到保障,官僚组织的利益会受

损,他们的自身利益是否受损取决于是否受到上级和

同事的排挤.如果抗命失败,官僚组织的利益能够得

到维护,但公共利益受到损害,下级公务员的自身利

益也将受损.公务员必须在这三种利益中作出艰难抉

择.

3.公务员的角色冲突.公务员扮演着不同角色,

在执行上级决定,命令的过程中,他们必须对上级,下

属的行为,公民负责.”首先,公共行政人员最为直接

地对他们组织的上级负责,贯彻上级的指示或相互之

间业已达成一致的目标任务,也要为他们的下属的行

为负责.……最后,公共行政人员要对公民负责,洞

察,理解和权衡他们的喜好,要求和其他利益.”?

其

中,第一条十分重要:

”遵守你所供职的组织的等级

职责制度,即对组织的上级负责和为下属的行为负责,

这种责任与对法律负责一样,都是最重要的客观责

任.”可见:

角色冲突也是导致两难困境出现的原

因之一.

（三）社会环境方面的问题

1.政策制定和执行过程中公众参与不足.”规范的

公共行政伦理必须重视公民角色并且将公共行政人员

视为必须定期与公民保持联系的职业受托公民.”?

公众对政策的态度常常能够左右政策的结局:

当上

级下达的决定,命令违法或存在一般错误时,如果公

务员选择抗命但没有赢得公众的支持,抗命很可能失

败;如果他们赢得公众对抗命的支持,抗命成功的可

能性很大.政策制定和执行过程中公众参与不足.会

导致下级公务员面对上级违法或存在一般错误的决

定,命令时陷入服从与抗命的两难困境.

2.官僚文化的影响.”组织文化对组织成员的行为

有很大影响,它们甚至可以使组织成员的行为偏离乃

至背离管理者的正式规则,章程,程序等正式制度.”

当代公务员上下级之间的关系是职务关系而非人身依

附关系,与此相反,封建社会的官吏上下级关系建立

在封建伦理的基础上,下级绝对服从上级的命令.我

国的公务员系统明显受到封建官僚文化的影响,公务

员发现上级的决定,命令违法或存在一般错误时,按

照惯例只会选择服从,他们所忠诚的是上级而非法律.

四,服从与抗命两难困境的解决途径

库珀认为,行政伦理困境的传统应对方法主要有

两种:

外部控制和内部控制.”所谓外部控制,是指从

公务员自身外部强行对公务员个人的伦理越轨行为实

施的控制因素.”“所谓内部控制,是试图通过培训

和职业性社会化过程来培养和强化公务员的职业价值

观和职业准则,以建立一种内部控制机制来保证公共

组织中的符合伦理规范的行为,进而防止公务员出现

伦理越轨行为.”根据这一理论,笔者认为,解决服

从与抗命两难困境的途径主要有:

（一）完善对抗命公务员的保障机制,健全抗命程

序.

外部控制的常见方式是:

”采取新的立法,制定新

的规则,颁布新的制度,重新安排组织构成或建立新

的组织.”当前,我国针对服从与抗命两难困境,在

外部控制方面应该采取的措施主要有:

1.完善对抗命公务员的保障机制.构建完善的道

德提倡的揭发机制对正当抗命者加以保护,公务员才

敢于为了维护公共利益进行而抗拒上级违法或存在一

般错误的决定,命令.具体可以从以下方面着手:

将

公务员的权利救济纳入行政诉讼受案范围;设立专门

的申诉机关,并保障该机关的中立,权威;完善申诉

的具体法律程序;建立行政处分听证制度;建立再申

诉制度.

2.健全抗命程序.应该制定相关的规章制度,明

确规定抗命的程序.可以将公务员的抗命程序分为:

一

般情况下的抗命程序,指在并非紧急的情况下,公

务员面对上级的违法或存在一般错误的决定,命令时,

应该在合理的时限内书面向上级提出意见与建议,上

级在接到下级的书面建议后应该在合理时限内给予答

复.特殊情况下的抗命程序:

指在紧急情况下,公务

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员面对上级的违法或存在一般错误的决定,命令时,

应该不执行或立即停止执行该决定,命令,而后通过

书面或其它更快捷的方式向上级提出意见与建议,上

级必须及时做出答复.在这两种抗命程序中,如果上

级对下级的意见与建议未做出答复,则下级有权不执

行该决定,命令.

（二）提高公务员素质,追究不当抗命者的责任

“内部机制是由一系列公务员内心的价值观和伦

理准则组成的,而且它们想要在缺乏规则和监督机制

的情况下鼓励从事合乎伦理规范的行为.”在内部

控制方面,我国应该采取的措施主要有:

1.提高公务员素质,增强其判断政策的能力和维

护公共利益的信念.”优良的内在品质可以为公共行

政人员正确地行使行政自由裁量权提供持续性的指

导.”与此相联系,我国应该让公务员对相关的法律

条文进行系统学习,熟习法律条文之后,公务员能够

增强判断上级决定,命令正误的能力;还要加强对公

务员进行的行政伦理方面的教育,改变长期以来形成

的官本位思想,树立人民赋权的观念,增强其道德良

心和正义感.做到这两点之后,公务员才能够准确判

断上级的决定,命令,并且在发现上级的决定,命令与

公共利益相悖时,为了扞卫公共利益而进行抗命.

2.追究不当抗命者的责任.不正当抗命会危害公

共利益和组织利益.当前,必须完善追究不当抗命者

的责任的制度,此举能够促使公务员在面对上级的决

定,命令时认真考虑自己应该做出什么样的举措,从

而减少下级公务员对上级正确的决定,命令的误判,

并威慑为了一己之私而试图弃公共利益和官僚组织利

益于不顾的公务员.

（三）扩大信息自由度和公众的政治参与度,出现

抗命时注意三方的协商

“在实现和保持行政责任的过程中,公众参与不仅

可以增强公共行政人员的公众意识,而且还有助于澄

清和明确法律和政策的意图.”与此联系,我国应该:

1.扩大信息自由度和公众的政治参与度.公务员

抗命成功与否与一国的信息自由度和政治参与度的高

低密切相关.面对上级违法或存在一般错误的决定,

命令时,公务员的最佳选择是:

通过多种合法途径披

露内部消息,引起公众对此的关注,进而形成对上级

决定,命令的不利舆论,最终赢得公众对抗命的信任

与支持.换言之,让公众能够准确,及时地了解与政府

制定和执行政策相关的信息,而且能够真正影响政府

一

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的决策,公务员的正当抗命才有可能在公众的支持下

取得成功.

2.出现抗命时注意三方的协商.抗命出现之后,

上级和抗命的公务员都应该对己方的决定进行再思

考,并进行上下级,公众三方之间的协商,积极征询公

众对这些决定的意见和建议,综合考虑之后做出最好

的决定.出现公共危机时,如果公务员对上级的决定,

命令进行抗命,上级可以花最少的时间听取下级的建

议,如果上级坚持认为己方做出的决定,命令是正确

的,那么,就可以强制下级执行该决定,命令,若下级

继续抗命,则对其进行行政惩处;如果事后发现上级

的决定,命令是违法的或存在一般错误时,应该追究

上级的责任,并保障进行抗命的公务员的利益.

在中国传统文化中,官本位思想浓厚,下级服从

上级的命令是官员的义务之一.《中华人民共和国公

务员法》第五十四条赋予公务员面对上级违法或存在

一

般错误的决定,命令时进行抗命的权力.当前,公

务员常常面临服从与抗命两难困境,解决这一困境已

经成为迫切需要.文中所述的解决这一困境的举措得

到实施之后,当上级违法或存在一般错误的决定,命

令时,下级公务员不必再担心会因为抗命而受到惩戒,

他们可以勇敢地为了扞卫公共利益而进行抗命,为有

效地减少政策失误做出努力,从而实现提高公众对政

府满意度的目的.

（王少泉,复旦大学国际关系与公共事务学院

2008级在读硕士）

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