1980年代以来我国战略规划研究的总体进展1.docx

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1980年代以来我国战略规划研究的总体进展1

1980年代以来我国战略规划研究的总体进展

罗震东；王兴平；张京祥转贴于：

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　　ReviewtheResearchofStrategicPlanninginChinasince1980s

　　LUOZhendong,WANGXingping,ZHANG　Jingxiang

　　Abstract：

Thestudyandpracticeofstrategicplanninghasbeenthehot　issuesinChinasince1980s,andmadesatisfactoryprogresses,joinedwithoverseasadvancedtheoriesanddomesticreality.However,theresearchandpracticeisstillinitsstartstage.Thispaperreviewstheliteraturesandsummarizesthe　progress,thefurtherresearchtrendisalsosuggestedinthe　conclusion.转贴于：

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　　Keyword：

strategicplanning,progress,China转贴于：

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　　提要　战略研究一直是城市规划的研究重点。

随着全球化进程的加速，我国规划界自1980年代以来关于城市战略规划的研究与实践逐渐加强，在不断引进国外先进理论的基础上积极与中国城市发展的实际相结合，取得了丰硕的成果。

然而我国城市战略规划研究仍处于起步阶段，还有许多的问题与领域有待探究。

本文在对大量资料分析总结的基础上，综述了这一时期我国战略规划研究的总体进展，并提出未来的研究趋势。

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　　关键词　战略规划　80年代以来　进展　中国转贴于：

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　　文章编号　1000-3363（2002）03-0049-05　　中图分类号　TU981　　文献标识码　A

1　总体状况

　　我国关于空间发展战略的研究最早出现在区域经济发展规划层次，关于城市空间发展战略规划的研究则起步于1980年代，在介绍国外战略规划实践与理论的基础上发展起来并逐渐成为城市规划研究的重点和焦点。

　　对于国外城市战略规划理论与实践的介绍主要集中于以英联邦国家为主的规划体系的评介。

这其中包括英国的结构规划（王丽萍1993；汤黎明1993；于立1995；唐子来1999；陈秉钊2000）、战略规划指引（许瑞生，赖惠芳1999；罗震东2001）、大都市战略规划（Daveshaw，王红扬2001）、新加坡概念规划（薛普文1995；唐子来2000）、加拿大的大都市战略规划（曾法龄1992；和田喜彦1995）、香港全港发展策略（普赖·EG，于泽1996；李庚1997；侯丽，栾峰2000）等。

此外关于国外大都市战略规划机制的介绍还包括汉城（SooYoung　Park1995）、巴黎（邹欢2000）、东京（谭纵波2000）、纽约（武廷海2000）以及德国的战略规划（吴志强1998）等。

丰富的规划实践与理论评介为我国战略规划机制的发展奠定了坚实的基础。

　　1980年代随着我国城市的迅速发展，对于城市发展战略问题的研究越来越受到重视（葛起明1983；彼得.萨伦巴1986；A.拉奎因1996），特别是进入1990年代在全球化的冲击下对于城市发展的战略性、长期性问题的研究成为城市应对日益激烈的全球竞争的重要手段。

在众多关于战略规划的研究中，概念和编制方法的讨论构成了主要内容。

关于战略规划概念（段险峰1991；沈德熙1999；张兵2001；赵燕菁2001；王蒙徽2001；吴未2001；崔功豪2001）基本达成共识，关于编制办法的观点基本可分为两类：

一是主张将总体规划内容改为战略性规划，形成总体规划即战略规划的逻辑（姚凯1999；赵宝江2000；陈晓丽2000；陈为邦2000；石成球2000；俞正声2000）；一是主张从总体规划中分离出部分内容，建立独立的战略规划层次，形成战略规划——总体规划的逻辑关系（段险峰1991；熊鲁霞1995；李志宏1996；沈德熙1999；苏则民1999；吴志强2000）；或者认为城市战略规划既是城市的发展战略，也是一个城市所在区域的区域规划，可以形成区域规划（战略规划）——城市规划的关系（葛起明1983；吴良镛2000）。

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　　在众多战略规划研究的基础上，我国也进行了部分大都市战略规划的尝试。

例如深圳市全市发展策略、广州市总体发展概念规划、南京市城市发展战略研究、宁波城市发展战略研究、杭州市城市发展概念规划等。

这些规划实践的大胆尝试极大的促进了我国战略规划的发展。

2　国外战略规划理论与实践的评介

　　2.1　英国战略规划机制转贴于：

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　　英国是区域规划的起源国，同时也是世界上最早开展大都市区战略规划研究与实践的国家之一，积累了丰富的规划编制与实施经验，成为各国规划学习的典范，也正因如此我国学者对英国的战略规划机制的介绍最为丰富和详细。

　　英国的战略规划机制主要体现在结构规划（StructurePlan）和战略规划指引（StrategicPlanningGuidance）两种类型。

王丽萍（1993）首先在其对英国城市规划体系的介绍中详细的阐述了发挥战略规划功能的结构规划的内容、表达形式及其实施与管理。

此后于立（1995）在对英国发展规划体系的介绍中再次阐述了结构规划的战略功能，叶贵勋（1998）分析了结构规划灵活性和富有弹性的特点，唐子来（1999）则对结构规划做了更为详尽的总结性介绍。

　　战略规划指引是英国大都市区结构规划与地方规划合并后引入的一种战略规划类型。

1993年汤黎明对英格兰大都市区统一发展规划（UnitaryDevelopmentPlan）中的战略指引（Strategic　Guidance）做了简要的介绍。

此后许瑞生和赖惠芳（1999）对伦敦战略指引做了详尽的评介，罗震东（2001）则在此基础上对英国大都市战略规划机制的源起、内容、编制程序做了详细介绍，并加以评价和总结对中国的启示。

与此同时Daveshaw和王红扬（2001）将大伦敦战略规划的演变和最新发展介绍给国内规划界，使得我国对英国战略规划机制的理论与实践有了比较全面的认识和了解。

　　2.2　其他国家和地区战略规划机制转贴于：

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　　其他国家和地区的战略规划机制以新加坡的概念规划、香港的空间发展策略以及加拿大的大都市战略规划最具特色。

新加坡的发展规划采取两级体系（tow-tiersystem），分别是战略性的概念规划（ConceptPlan）和实施性的开发指导规划（DevelopmentGuidePlan，简称DGP）或原来的总体规划（Master　Plan）。

概念规划是长期性和战略性的，制定长远发展的目标和原则，体现在形态结构、空间布局和基础设施体系。

概念规划的作用是协调和指导公共建设（publicsectordevelopment）的长期计划，并为实施性规划提供依据。

规划图只是示意性的，并不是详细的土地利用区划，不足以指导具体的开发活动，因而不是法定规划（薛普文1995；唐子来1999）。

　　香港的战略发展规划主要为全港和次区域两个层面，形成了全港发展策略、次区域发展策略两层架构的战略规划系统。

全港发展策略制订长远规划大纲，贯彻政府的土地用途、交通基础设施及环境方面的政策，作为次区域及地区规划的依据。

次区域发展策略将全港发展目标在五个次区域（即都会区、新界东北、新界西北、新界东南及新界西南）演绎为更具体的规划目标（普赖·EG，于泽1996；李庚1997；侯丽，栾峰2000）。

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　　加拿大渥太华大都市的战略规划被认为是控制变化和尽可能创造最佳未来的系统方法，它着眼于实力与薄弱点、风险与机会，是识别和完成最重要行动的一种创造性方法。

战略规划意味着通过树立可达到的目标和目的，为市政当局建立一个长远的方向。

战略规划的方法包括以下步骤：

①规划的组织，包括确定规划的时限、焦点、地理区域，工作预算和工作计划；②审视环境，即考察城市的地位，重点放在各种外界力量上，通过过去的趋势、横向比较、预测、意见调查、问题选择等技术来完成；③编制任务说明，阐明的任务是一份关于组织存在理由的说明，它也表明作为战略开发和贯彻的结果可望发生什么；④外部和内部分析，前者指出外部环境提出的关键性风险和良机，后者指出涉及每项战略问题组织的实力和薄弱点，两者积累形成城市形势的估价；⑤发展目标、目的和战略；⑥编制行动计划；⑦实施（曾法龄1992）。

3　我国战略规划的研究评述转贴于：

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　　3.1　对战略规划重要性的认识

　　战略规划重要性的认识是一个渐进的过程，它是在我国城市和城市规划不断发展的过程中逐渐显现出来的。

1983年葛起明针对我国1980年代初在缺乏国民经济与社会发展长远计划及区域规划的指导下开展城市规划、城市总体规划编制依据不足的状况，提出在编制总体规划之前先编制由政府负责、由计划经济部门组织的城市发展规划。

1986年波兰科学院院士彼得·萨伦巴针对我国当时总体规划缺乏区域分析、缺乏城市长远发展展望、缺乏具体实施计划的状况，提出了在总体规划之前应编制区域规划和没有时间期限的远景规划的意见。

战略规划在1980年代开始得到重视，这在1991年《城市规划编制办法》对城市总体规划纲要的规定中有所体现，然而从整体来看这一时期战略规划尚未得到充分的重视。

　　进入1990年代，随着城市特别是大城市经济与人口的迅速发展，许多城市与区域问题在普遍缺乏战略性长远性规划的背景下集中出现，使得战略规划的研究与实践变得尤为迫切（熊鲁霞1995；叶贵勋1998）。

A·拉奎因（1996）认为如果要加强特大城市和特大城市地区的可持续性，就需要从“静态”的总体规划向无限期的、更加适应变化的战略规划转变。

陈秉钊（1996）提出在计划经济向市场经济转轨及经济快速增长下传统的总体规划模式已不完全适应形势的需要，规划应该预见的更远些，重点把握城市发展的大方向、大结构和大的基础设施。

姚凯（1999）认为我国城市的发展环境面临着多重变革，一方面城市竞争日趋激烈，另一方面正处于经济转型期，外部环境的复杂性和内部环境的错综性使得总体规划战略适应性的研究变得十分必要。

陈为邦（2000）则提出现在的城市规划基本上偏重于物质形态规划，但显然要逐步向战略性、综合性、政策性规划过渡。

在1990年代末战略规划的重要性在我国开始得到充分的认识。

　　3.2　战略规划概念的讨论转贴于：

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　　自从1990年代以来我国关于战略规划概念的讨论逐渐丰富。

段险峰（1991）认为战略规划主要是通过制定城市或地区的发展目标，明确城市或地区的性质职能，制订开发政策，确立定额指标，为城市发展城市建设提供宏观指导，从而避免城市发展的盲目性和短期性，将城市建设纳入有计划的、长期的运行轨道的一种方法。

曾法龄（1992）从企业战略出发认为，战略规划是控制变化和尽可能创作最佳未来的系统方法，着眼于实力与薄弱点、风险与机会，是识别和完成最重要行动的一种创造性的方法，战略规划的关键在于它是行动导向，而不是规划导向。

沈德煦（1999）则指出，战略规划是全市域在可预见的未来（X年）对市域范围城市远景发展进行的分析研究，作为城市发展目标和总体规划的支撑和依据。

　　进入21世纪随着广州概念规划实践的成功，关于战略规划概念的讨论进入高潮，并逐渐达成了一定共识。

赵燕菁（2001）认为，概念规划所扮演的角色应当是，将社会经济发展的潜在可能和需要（产业结构调整、发挥竞争优势、培育新的经济增长点等）解释为空间的语言（不同功能的空间分布、发展方向、城市结构和基础设施等）；概念规划必然是一个横跨经济与空间的规划，其内容应涉及部分社会经济发展目标并包括了原总体规划大纲阶段的工作。

张兵（2001）认为，概念规划就是要表达城市或者区域在一个长久阶段内发展的整体方向，以及指导当前行动的整体框架；概念规划不是什么神秘的东西，不是一种可以和总体规划、详细规划并列的规划类型，更多的是一种工作方法。

王蒙徽（2001）、吴未等（2001）认为，概念规划是在大中城市及其经济区域范围内的，以城市性质、基本职能、发展方向和城市体系等重大问题为内容的研究，是对城市未来空间发展的战略规划并对未来一定时段内可能进行的开发建设进行宏观的原则性指导。

崔功豪（2001）在总结我国已经和正在进行的广州、南京、宁波、杭州等城市战略规划的基础上提出，战略规划是以战略性和空间性为中心，在多层次的宏观分析对比基础上，以城市发展目标、城市发展定位和规模、都市区空间结构模式、交通框架以及当地突出的产业和环境问题为重点，提出空间发展战略和结构方案，为城市政府提供发展的思路、策略、框架并作为城市总体规划编制的指导。

战略规划的概念在众多的研究与讨论中变得越来越明晰。

　　3.3　战略规划编制方法的研究转贴于：

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　　作为联系城市与区域发展的中间层次，战略规划编制方法的研究一直是城市与区域规划研究的重点，因此从不同角度出发的观点很多。

这些关于编制办法的观点基本可分为两类：

一类主张将总体规划内容改为战略性规划，形成总体规划即战略规划的逻辑；一类主张从总体规划中分离出部分内容，建立独立的战略规划层次，形成战略规划——总体规划的逻辑关系；或者认为城市战略规划既是城市的发展战略，也是一个城市所在区域的区域规划，因此可以形成区域规划（战略规划）——城市规划的关系。

　　3.3.1　总体规划的改革方向转贴于：

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　　将总体规划内容改为战略性规划的观点是从简化规划体制，维护总体规划已有法定地位的角度出发的，这类观点主要体现在对总体规划修编的探讨中。

姚凯（1999）提出总体规划应加强战略适应性的研究并做出详细的阐述。

他认为总体规划的战略适应性研究即在战略层面中，重点研究城市的功能定位、结构适应、总量控制和时序开发优化，从市场资源的配置出发，对城市发展的重大问题提供判断决策的依据；战略适应性研究的目的是在总体规划中指出城市用地发展、产业结构、城市职能、交通网络、基础设施的重大发展方向与决策判断，使当前的决策和政策措施在不违背长期发展的目标下有选择有目标的进行，它着重解决以下几个方面的问题：

（1）协调城市土地使用与产业结构、功能目标定位相符合的一致性；

（2）确定城市发展的职能构成、人口分布特征以及所反映的地域空间结构的重大变化方向；

　　（3）研究城市人口规模、经济规模、人口总量与结构、交通结构网络与政策以及城市用地开发决策的关系；转贴于：

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　　（4）确定城市开发总量、开发强度的分区结构分布特征；

　　（5）确定顺应城市发展建设的时序优化政策。

　　就编制层次而言，战略适应研究并非是规划编制中的一个独立的阶段，而是在编制前到编制过程中，对影响城市发展的重大问题的研究及技术储备，在资源环境分析层、结构总量分析层、用地开发决策层等三个层面加强规划在宏观上的指导控制。

据此，通过定性与定量分析的有效结合，为规划的编制提供有力的技术支撑。

　　在2000年对城市总体规划修编的讨论中，陈晓丽提出新的规划模式应该包括发展战略和开发管制两方面，关于总体规划宜淡化审批制度，把总体规划作为一种战略，简化其内容。

石成球认为城市总体规划的编制，要突出重点，强调战略性，要根据国家的、区域的发展要求，结合城市的实际情况，着重研究解决影响城市近期和未来发展战略全局的关键问题，要强调研究并界定近期开发地区（包括城市旧区的再开发）、未来开发地区和不可开发地区（包括为生态保护需要的永久不可开发地区），以便从总体上把握土地资源的合理开发利用。

此外许多规划界的学者和领导（王富海；陈为邦；赵宝江；俞正声）都在城市总体规划修编的过程中提出总体规划应该向战略性、综合性、方向性规划转变。

　　3.3.2　建立独立的战略规划层次转贴于：

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　　主张建立独立战略规划层次的观点由来已久，早在1983年，葛起明就提出在编制总体规划之前应先编制由政府负责、由计划经济部门组织的城市发展规划；他还提出在区域规划普遍开展后，可以考虑将城市发展规划作为区域规划（或国土规划）的一个组成部分，通过区域规划的适当深化和具体化，编制出整个经济区域内的城市发展规划。

吴明伟（1986）则提出，将总体规划划成战略发展规划和土地利用规划两大部分，既简化总体规划内容、缩短审批周期，同时又能使总体规划向广度和深度发展。

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　　1990年代随着战略规划的重视程度不断提高，关于战略规划编制方法的探究逐渐丰富。

段险峰（1991）针对“科学的城市规划对现实的城市建设缺乏有效的干预，城市规划的科学性与功能性常常处于冲突与分离状态”的情况，提出制定“功能性的城市规划”的构想，以综合运用行政、监督、经济、法律等多种手段促进规划实施；在功能性的城市规划中战略性规划是其应有的四个方面的首要方面，主要为城市明确发展目标。

熊鲁霞（1995）提出现实的城市规划应在两方面得到充实：

一方面是以区段的城市设计为中心的城市规划的微观化，另一方面则是以扩大范围的城市战略规划为中心的城市规划的宏观化，这是实现城市建设发展目标的必要保证。

大都市城市战略规划应集中研究经过选择的主要问题，重点研究城市性质、职能及相应的定额指标、开发政策；强调规划工作的引导性，用较系统完整的综合指标体系完成规划；强调城市发展的合理性，通过规划，引导城市以恰当规模，合理形态进行发展。

吴志强（2000）在借鉴德国战略规划体系的基础上指出规划的技术系统是建立一个国家完整的空间规划系统的基本框架，应包括国土规划、区域规划、城市空间战略规划、城市建设控制规划等多个层面。

城市规划应分为两个层面，其中土地总体的发展战略规划是城市政府对城市提出的土地和空间的发展纲要，它是一种与政府的社会经济发展大纲平行的纲领性文件，它是长远发展的纲要，指导具体地段上的建设引导控制规划。

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　　沈德熙（1999）、苏则明（1999）则明确提出将我国城市规划的编制体系的基本系列（指一般各类城市均需要编制的规划，这类规划必须经过批准并立法）分为战略规划、总体规划、分区规划、控制性规划四个层次。

从规划的地域角度讲战略规划是全市域的，就阶段而言它既是城市规划也是区域规划，是在可预见的将来（X年），对市域范围城市远景发展进行分析研究，提出城市发展战略、方针、政策，作为城市发展目标和总体规划的支撑与依据，X年是指城市化水平发展到基本稳定期（成熟期，如60%～70%），城市规模不再大幅度扩张，城市转为内涵发展为主的状态；也可指经济发展到某个阶段或者城市环境容量、发展门槛所限制的某个范围。

战略规划包括三个内容：

社会、经济、环境的发展战略、目标与对策；市域城镇体系规划、基础设施和重大项目的布局；包括主城在内的市域重点城镇远景发展框架，研究其性质、规模和布局形态，市域城市化促进区和城市化控制区的范围。

　　此外关于建立独立战略规划层次的观点从其他角度也有反映。

吴良镛（2000）从区域的角度提出避免大城市的弊端关键在于使它能有一个良好的城市发展战略，通过区域规划，形成良好的地区整体协调发展战略；建立起整体性概念，形成“城市发展战略——城市政策——规划设计——实施——管理’的体系。

陈秉钊（1996）、李志宏（1996）则认为应发展城市远景规划来解决城市发展的战略性、长期性问题。

4　我国战略规划的实践与经验总结

　　1980年代以来我国关于战略规划的实践长期处于依附城市总体规划的状态，直到20世纪末随着广州概念规划的成功才逐渐在全国范围展开。

战略规划的实践仍处于刚刚起步阶段，理论和方法还不够成熟，需要在实践中不断探索（崔功豪2001）。

因此有必要对目前业已完成的战略规划中具代表意义的范例进行简要的介绍。

　　4.1　广州城市总体发展概念规划（广州市规划局深化方案）

　　广州城市总体发展概念规划是我国独立战略规划的首次尝试，它针对广州城市快速发展中产生的一系列问题和广州市行政区划调整的背景，通过五个概念规划方案的比选及全国专家评审，对广州城市发展的目标定位、规模容量、空间布局、产业发展、交通网络以及生态建设等方面均提出了思路和对策。

在综合系统的研究与探讨下达成了以下六个方面的共识：

　　4.1.1　广州是华南地区的中心城市，还将面临持续快速增长，广州应当建设成为现代化国际性区域中心城市。

　　4.1.2　城市空间结构应从单中心向多中心转变，采取“北抑、南拓、西调、东移”的发展战略。

但“北抑”不是全面抑制北部地区的发展，而是要寻求适合北部地区生态特征的新的发展思路。

　　4.1.3　广州应大力发展第三产业和高新技术产业，强化教育产业的地位，实行科教兴市。

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　　4.1.4　要优先发展公共交通，重视城市轨道交通建设，强化区域道路与轨道双快交通体系。

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　　4.1.5　必须加强生态环境的保护与建设，重视北部山区、南部珠江口地区的生态维护以及城市组团间绿化隔离带的建设，把广州建设成为山水型生态城市。

　　4.1.6　广州市的发展应以区域的共享共荣为前提，加强区域分工与合作，在区域整体协同发展中再创新优势。

　　五个方案经过深化研究最终将概念规划的内容归纳为以下七个方面：

城市定位及发展目标、城市规模、城市发展方向、城市结构、都会区建设政策、城市生态建设、城市交通建设。

　　广州城市总体发展概念规划作为我国概念规划的首次尝试，无论是内容还是形式都开创了先河，为我国城市规划改革做了有益的探索，对于促进了我国大都市战略规划研究与开展发挥了积极作用。

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　　4.2　杭州市城市发展概念规划（南京大学方案）

　　杭州市城市发展概念规划开展的背景与广州市极其相似，针对杭州市行政区划调整的具体情况和杭州政治经济发展态势，南京大学课题组在翔实调查与深入分析的基础上，理性的构架了杭州市城市空间发展的战略框架并相应提出城市发展的新理念。

　　规划的主要内容为六个部分：

发展与危机、人文与精神、理念与目标、产业与路径、空间与环境、经营与创新。

首先从杭州城市发展的大背景出发，在多层次的比较和分析的基础上指明了杭州城市发展的优势和危机；进而在批判地剖析和塑造杭州人文精神的基础上提出了杭州新世纪发展的理念和目标；在新的理念和目标的引导下，从杭州的产业发展着手对城市空间发展进行了精心的构架；并从城市经营和制度创新两个方面对规划实施提供了保障。

　　规划针对杭州市的空间发展趋势和特色在两个层次提出城市总体发展战略性构思：

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　　大都市内部空间结构——拥江发展、南合、北调、东扩、西优。

　　大都市区城镇群体空间结构——双核三辅、两轴两环、辐射组群。

　　此外针对行政区划的调整提出了“新八区”的区划设想。

　　杭州市城市发展概念规划以翔实的调查、扎实的研究为基础，从宏、微观多角度审视杭州城市发展的诸多重大问题，对概念规划的理论有了进一步的发展；规划以人文与精神为先导，将城市文化列入概念规划的重要探究范畴，继而从产业展开综合论证最终落实于空间与环境，丰富的探究内容大大的扩展了概念规划的研究范畴。

对概念规划的编制提供了良好的借鉴。

5　结语转贴于：

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　　我国的战略规划是全球化浪潮下大中城市迅速发展与城市规划不断改革的必然产物，虽然目前它仍处于起步阶段，但随着全球化的不断深入和城市的持续发展必将不断发展、完善。

纵观我国战略规划研究的总体进展，结合国外战略规划的成熟理论与实践，我们认为我国战略规划的研究应当着重于在如下三个趋势：

　　编制办法多样化，主要是指积极引进国外与相