论行政执法中公民权益的保障.docx
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论行政执法中公民权益的保障
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保密的学位论文在
解密后适用本规。
作者签名:
日期:
备筹
。
映夕日巧日目录
中文摘要................................................·..……I
Abstract..................................................……11
前言...........................……，.....................……1
第一章行政执法中的公民权益保障概述........................……6
第一节行政执法中公民权益保障的理论基础.................……6
一、权利平衡论........................................……6
二、权力控制论........................................……7
三、服务公正论........................................……8
四、民主论....................................···.····……8
第二节行政执法中公民权益保障的组成部分.................……9
一、保障行政执法中公民的知情权........................……9
二、保障行政执法中公民的利益表达权...................……10
三、保障行政执法中公民的监督权.，.....................……H
四、保障行政执法中公民的申诉抗辩权...................……12
五、保障行政执法中公民的受救助权.....................……12
第三节行政执法中对公民权益保障的实践意义..............……13
一、价值诉求:
行政执法坚持以人为本的科学发展观.......……13
二、时代要求:
行政执法以和谐为目的保障公民权益.......……14
三、体制转换:
依法行政要求理顺多项体制体现公民权益...……15
第二章行政执法中对公民权益的侵犯.........................……17
第一节民主化趋势下行政执法的新特点................……，…17
一、行政执法目的突出保护公民权益，提高公民满意度.....……17
二、行政执法方式突出民主化，实现人性执法.............……17
三、行政执法重视程序法，实现程序公正.................……18
四、行政执法过程公开化，保护公民权利.................……19
第二节行政执法中对公民权益侵犯的表现..................……19
一、执法不公..................................·······……19
二、执法不严.............................·...········……20三、执法犯法.....……，.，.......................……，…20
四、粗暴执法;认......................................……21
第三节行政执法中对公民权益侵犯的深层根源..............……22
一、意识根源:
执法人员服务与法律意识淡薄对公民权益的侵犯…22
二、利益根源:
执法人员部门利益的私利性对公民权益的侵犯..…23
三、制度根源:
行政执法体制建设存在缺陷对公民权益的侵犯..…24
四、机制根源:
救济渠道不完善、公民参与机制不足对公民权益的侵犯
25
第三章行政执法中公民权益保障机制的完善路径...............……27
第一节提高行政主体执法素质，健全执法体制..............……27
一、提高行政执法者的职业道德素质，营造和谐执法环境...……27
二、运用非强制性执法方式，突出人性化.................……29
三、完善行政执法体制，建立执法责任制.................……31
第二节提升执法客体权利意识，完善保障渠道..............……35
一、完善公民利益表达渠道，积极建设公民参与环境.......……35
二、完善执法救济制度，保护公民合法权益...............……38
结束语....................................................……42
主要参考文献..............................................……43
后记......................................................……46
）
洲z中文摘要
从依法治国理念的提出到相关具体法律的颁布，建设社会主义法治
国家已经从理论落实到具体的实践操作过程中，并己取得了一定的成就。
近几年
随着构建和谐社会要求的提出，我们国家开始注重在各个领域把以人为本理念纳
入进来，法治国家的建设同时也要考虑人文关怀。
行政执法作为法治国家建设的
中心环节，其活动的范围和效果与人民群众的生活紧密相关，因此，提倡以人为
本的执法观念和方式便显得迫切而又重要。
但是，在现实的执法过程中，存在着
执法犯法、执法不公和粗暴执法等现象，严重侵害了公民的权益，与构建和谐社
会和提倡以人为本的科学发展观不相协调，容易造成社会的不稳。
造成这些现象
的原因既有内部因素，包括行政执法人员自身执法素质过低、行政执法体制不健
全，也有外部因素，包括公民表达利益渠道不通畅、行政执法救济途径不完善等，
因此，寻求和谐、公正的执法方式，保护公民的正当权益和要求是解决问题的关
键，这就需要在和谐执法环境下，通过正确的理念指引，内部转变行政执法方式，
改革行政执法体制，外部建立通畅的利益表达渠道，监督行政执法人员的行为，
完善执法救济渠道，综合利用多种途径解决行政执法的现状问题，保障公民的合
法权益，高效完成行政执法任务，更好地建设社会主义法治国家。
【关键词]:
行政执法;公民权益;人性执法;执法责任制;执法救济AbstraCt
FromtheconcePtoftheruleoflawPutfonvardtothePromulgationofthe
relevantsPeeificlegal，buildingasoeialisteountrynjledbylawfromtheoryinto
eoneretePractieeintheoPerationProeess，andhasmadesomeaehievements.Inrecent
yearswiththerequirementsofbuildingaharmonioussociety，ourcount即inall
fieldsbegantofoeusonPeoPle一centeredeoneePtineorPoratedwiththeruleoflaw，at
thesametimewehavetoeonsidertheeonstruetionofhumanisticconcern.To
PromotePeoPle一centeredeoneePtandmodalitiesoflawenforeementaPPearstobe
urgentandimPortant.However，inrealitytheProeessoflawenforeement，thereisa
lawviolation，lawenforcementandgrosslyunfairlawenforeementPhenomenon，
seriouslyinfringeduPontherightsandinterestsofeitizens，Thereasonsforthecauses
ofthesePhenomenabothinternalfaetors，includingthequalityofthelawenforeement
officersthemselvestoolow，thelawenforcementsystem15notsound，butalso
externalfactors，ineludingeitizensexPressedinterestehannelsnotoPen，
administrativelawenforeement，reliefimPerfeetway，therefore，toseekharmonyand
iustlawenforeement，Protectionofthelegitimaterightsandinterestsofcitizensand
demand15thekeysolution，whichrequireslawenforeementinaharmonious
environment，througheorreetbelie双theinternalehangesinthelawenforeement，
reformoftheadministrativeandlawenforcementsystem，theestablishmentofclear
externalinierestsExPressionofehannels，andsuPervisionofadministrativelaw
enforeementPersonnel，imProvethelawenforeementreliefehannels，eombininga
varietyofwaystosolvetheProblemofthestatusofadministraiivelawenforeement
toProteettheIegitimaterightsandinterestsofeitizens，andefficienteomPletionofthe
administrativelaw一enforcementtasks，andbetterbuildingasoeialistcountryruledby
!
aw-
Keywords:
Administrativelawenforeement;eivilrights;humanelawenforeement;law
enforcementaeeountability:
enforcementRelief月叨舀
实行法治，是现代民主国家的普遍选择。
从党的十五大报告明确提出“依法
治国，建设社会主义法治国家”，到2004年4月国务院颁布的《全面推进依法行
政实施纲要》，再到《行政许可法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等一系列相
关法律条文的出台，都明确表明了我国开始由“人治”转向“法治”，倡导建立
法治政府。
法治政府要求政府行政人员必须依法行政，依法行政的首要问题，就
是公民与政府的关系问题。
坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，对人民负责，
对法律负责，是依法行政的本质内涵。
依法行政的关键和核心是行政执法。
因为
行政执法的公正、高效与否，直接关系着人民群众的切身利益，关系着党和国家
在人民群众心里的形象和威信，这也是在坚持科学发展观的前提下，倡导以人为
本，坚持人的全面发展。
但是，由于长期以来的“人治”习惯的影响，加之法律
规范和相应体制机制的不健全，使得行政机关的行政执法活动现状不容乐观，政
府行政人员只注重自身执法结果的效率，忽视了在执法过程中对公民权益的维护
和保障，有法不依、执法不公、粗暴执法、执法犯法现象还不同程度的存在，严
重侵害了公民的正当权益，也破坏了政府的形象，与现阶段倡导的法治政府价值
本质背道而驰。
解决这一问题，实现政府人员与公民的友好、和谐关系，是当前
行政执法中最现实、最迫切的任务，也是实现法治政府公平、公正、和谐、高效
理念目标的关键。
为此，本文从行政管理学的角度出发，在相关理论框架的支撑
下，寻找行政执法中对公民权益侵犯的表现及根源，从外部和内部路径上探求相
应的解决对策。
一、本选题的理由和意义
（l）理论意义。
行政权真正来源于民众，人民为了让行政权力最大限度地
发挥效益，让渡了行政权力的使用权。
依民意制定的宪法、法律是人民让渡权力
使用权和制约权力正确行使的准则。
因此，行政权力是一种有限的、受制约的权
力。
行政权与公民权利是密切相关的。
当行政权力与公民权利发生冲突的时候，
行政权力应服务于公民的正当权益。
保障和实现公民权利、公众利益和人民的福
利，是行政权行使和运行的根本目的，也是我们政府为民服务的宗旨体现。
一扩
（2）实践意义。
随着科学发展观、依法执政、构建社会主义和谐社会、高
度关注民生等一系列新的执政理念的提出，使政府行为规范化、法治化的要求显
得更加迫切。
同时，随着全社会法律意识不断提高和人民群众依法维护自身合法
权益意识的逐步增强，依法行政正在成为社会各方面对政府的普遍要求。
依法行
政的动力机制正在由政府推动型，向政府推动与人民群众强烈要求的互动型转
变。
而依法行政的重点和难点便是行政执法。
行政机关在行使法定职权、做出具
体行政行为尤其是影响公民基本权利和义务的具体行政行为时必须严格依法办
事、依据法律的规定和法定的程序，行使自由裁量权也必须符合法律规定的幅度、
范围和原则。
当前，我国行政执法中存在着诸多问题，如相当数量的行政执法人
员素质不高、执法效率低下、行政执法主体混乱、不合法，且行政执法体制不顺、
不健全，职责不清、执法制度不完善、执法程序不规范，而且对行政执法的非法
干预过多，一些地方和部门“以言代法、以权压法”甚至询私枉法的现象严重，
执法中利益驱动和地方保护主义较普遍存在，“三乱”现象突出，争权争利或推
委扯皮等颇不鲜见。
这些都严重影响了党和政府的威信和形象以及公民的合法权
益，影响了行政效率，违背了为民服务的宗旨。
因此，为了落实依法行政，加强
和完善行政执法，就需要理顺行政执法体制、规范行政执法程序，努力提高行政
执法人员的素质，突出建立和健全以行政执法责任制为中心的各项行政执法制
度。
只有这样，才能督促行政机关及其工作人员在行政执法中严格依法办事，增
强其责任心和敬业精神，切实保障公民、法人和社会组织的正当权利和合法权益。
二、该领域研究的前沿动态
行政执法属于法治政府实施行政权的一个关键部分。
对于行政执法中公民权
益的保障问题主要涵盖在法治政府的相关理论之中。
在西方，早就有学者提出了
建设法治政府的主张;在中国，随着依法治国思想的确立和一系列相关法律的颁
布，学者们都开始在法治政府的框架下，研究如何控制行政权力、加强和完善行
政执法。
“它山之石，可以攻玉”，有必要对这些思想做一综述。
在西方，依法行政首先是由资产阶级提出并在资产阶级国家付诸实践的。
王
名扬著的《英国行政法》、《美国行政法》中，各自介绍了英、美两国的依法治国
思想。
英国的依法行政由越权无效和自然公正组成。
越权无效的核心内容是:
越
权的行政行为不具有法律效力;自然公正是指:
一方面，任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方的意见，每个人都有为自己辩护和
防卫的权利，另一方面，避免偏私，“不能做自己的法官”。
美国依法行政的基本
内容包括基本权利和正当程序。
前者指一切组织和个人都必须服从法律，但这种
法律必须旨在保护而不是摧残人类固有的基本权利，后者指法律的实施必须通过
正当的法律程序进行。
随着社会的发展，法治本身所具有的精确、理性和非人格
化特征更适合现代社会的发展。
个人权利和自由是法治实现的现实选择。
英国著
名法学家彼得·斯坦和约翰·香德在《西方社会的法律价值》一书中指出，人类
一些最美好的价值如秩序、公正、自由都应当通过法律来达成，人们普遍容忍法
律的结果，是社会一致性的达成。
迈克尔·莱斯诺夫在其《社会契约论》中分析
了法治的“互惠性”和“有条件性原则”，就是说，如果不仅仅将共同体观念视
为一种道德理想和道德资源，那么，法治和契约理念的体现机制即法治政府则是
政治权力和公民权利在一定条件下的互惠生成机制。
由此可见，西方国家的政府
早就考虑到了行政权力与公民权利两者的内在联系，法律必须体现正义的性质是
法治政府行使权力的应有之义。
在中国，依法行政也是我国法制建设本身发展的结果。
我国宪法对依法行政
提出了基本要求，并作了许多原则规定。
1989年4月4日《行政诉讼法》的通
过以及1994年5月12日《国家赔偿法》的通过，建立了对具体行政行为是否合
法的司法审查机制。
1996年3月通过的《行政处罚法》和2000年4月通过的《立
法法》，这些法律条规都充分体现了依法治国、依法行政的精神。
中国的法治政府建设主要体现在两个方面:
一是人民意志论。
我国政府施政
的宗旨是为广大人民群众谋利益，建设法治政府体现了政治权力来源于并服从于
人民意志的原则:
二是社会理性主义原则。
政府施政本着理性的法律规则，人民
亦有足够的理性认识及手段来维护公民的权利。
文正邦的《法治政府构建论—
依法行政理论与实践研究》、沈荣华的《现代法治政府论》、莫纪宏的《规范政府
行为，保障公民权利》、傅思明的《中国依法行政的理论与实践》等著作中都对
如何限制和控制政府的行政权力，维护公民的合法权做了一定的阐释。
行政执法
能力是法治政府行政权力的关键和核心内容，执法力度的公正与否、直接关系到
公民的息息生活以及切身利益。
从注重行政执法人员的主体权力到以维护执法客
体公民的权益为转向，是当前我国法治政府行使行政权力的目的和内在要求。
三、本选题的研究目的与研究方法
依法行政体现了现代法治的重心已由传统法制的“制民”模式转变为“制官”、
“制权”模式，以限制政府权力的滥用，规范行政行为，维护和保障公民的正当
权益和合法要求这一内涵。
通过研究在法治理念下的行政执法过程，要求行政人
员在行使权力时必须依据法律规定、接受监督，对违法的行为承担相应的法律责
任，维护公民的合法权益和要求，实现执法与为民的内在和谐。
1.制度分析方法。
将政府职能的转换作为法治背景下政府执行力的一个制
度变量。
通过政府职能转换的理论和实践分析，探求政府执法应朝着有限政府和
服务政府方向转变，找出制约合法执法的障碍因素，并进一步寻求行政执法的制
度框架。
2.系统分析方法。
行政执法问题，不仅仅是一个政治学问题，而且也需要
用管理学和法学的相关知识加以系统的深入分析。
同时，行政执法需要内部制度
组织机构整合和外部民主的制约两种力量的互相影响下才能成功行使，这就更需
要用系统的观点来研究问题，寻求解决路径。
3.理论分析与实证分析相结合的方法。
通过揭示法治政府对政府行为的原
则和特点，公正、公平执法，从而政府执法的现状和存在问题，指出行政行为需
努力的方向。
4.文献研究方式。
通过对相关文献的搜集和整理，帮助自己文章写作过程
的完成。
四、本选题的创新性成果和结论
目前学术界主要侧重于在法治政府这一大的框架下，研究和探讨政府的职能
转变、价值诉求、制度变迁、组织机构调整等一系列方面，多是属于静态的描述
性研究，缺少一定的动态研究;此外，对于很多相关研究，多是从行政执法中的
政府行为出发，要求必须在法律的约束下执法，而很少从公民权利角度考虑执法
的意义和功能，本选题便是从行政执法与公民权利之间的互动角度出发，研究现
行的执法模式与传统方式的相脱节，按照和谐社会和法制社会的要求，实现人性
执法。
把理论研究放到社会实践中来，寻求和谐公正的执法模式，这是本文的创
新之处。
行政执法是依法行政的具体操作，依法行政是行政执法的原则。
对于行政执法内涵的界定，可以从行政法学、行政管理学和管理实践上分别加以定义。
在行
政法学研究中，认为“行政执法是各级各类国家行政机关和行政机关工作人员或
国家行政机关委托执行行政管理任务的人员，在行政管理活动中，针对特定的人
和事，依法实施的各种具体行政行为。
”l’l在行政管理学研究中，认为行政执法
是指国家行政机关在行政管理的一切活动中遵守法律规范，依法从事各项管理活
动及适用法律、法规和规章的活动。
这个定义主要说明了行政的性质和功能。
科
学发展观的提出，要求党和国家的各项活动坚持要以人为本，促进人的全面发展。
和谐社会的提出正是符合了科学发展观的要求，而和谐社会的建立从政府角度上
来看就是提倡建立公共服务性政府。
法治、高效、公平、公正、有限等是公共服
务型政府的内在本质和要求。
从这一意义上来看，行政执法便是“行政主体依照
法律和立法精神对社会生活进行组织和管理的活动，是行使行政权力的一个过
程。
”[21这个定义也正是本选题所研究的观点，在这里，行政执法主要强调其管
理功能，同时也强调行政执法的服务功能。
对于本选题中的公民，从行政法学上来看，是指行政相对人，即与行政主体
互有权利义务关系的对应一方。
重点强调行政执法行为过程中，行政主体和相对
人的法律意义上的“平等关系”，而从行政管理学角度上看，公民是指行政权力
主体作用的对象，即行政权力主体在管理行政事务，行使行政执法权力过程中所
面临的对象，这里的公民既可以指公民个体，也包括企业和组织。
需要特别注意
的是，并不是所有的公民、企业和组织都能成为行政执法中的对象，只有当他们
在行政人员进行行政执法的过程中发生了权利义务关系的时候，才可以称之为行
政管理中的执法客体。
公民在行政执法过程中，其行为既可能是积极的，也可能
是消极的行为，其行为结果配合的好坏，主要取决于自身的配合情况和执法人员
的素质要求。
在管理过程中，人们一般习惯于将监督检查、实施行政处罚和采取
行政强制措施一类行为方式称为行政执法，行政执法的主体便是履行这些执法功
能的政府人员。
这些行政执法活动与公民的切身利益紧密相关，也最容易侵害公
民的权益，因而这类行为的实施直接影响公民对政府的评价和对政府的信任。
在
行政执法中，行政执法主体要以公民的正当权利和合法权益为前提，实现公民权
利和政府权力的最好结合。
l]]许崇德等主编:
《新中国行政法学研究综述》，法律出版社1991年版，第293页。
lz]文正邦主编:
《法治政府构建论—依法行政理论与实践研究》，法律出版社2001年版，第404页。
第一章行政执法中的公民权益保障概述
建设法治国家必须要依法行政，不仅强调政府要维护和执行法律的秩序，而
且要求政府本身要服从法律制度，而不能不顾法律或重新制定适应本身利益的法
律规范。
行政执法作为法治政府建立的中心环节，与人民群
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