公务人力绩效管理制度.docx

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公务人力绩效管理制度

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公务人力绩效管理制度

大   纲

前言………………………………………………………7

第一章 绩效管理制度之内涵…………………………8

第一节 绩效管理之意义…………………………… 8

第二节 绩效管理之实际内涵……………………… 9

一、绩效管理之相关理论………………………… 9

二、绩效管理之内涵……………………………… 12

第二章 外国公务人力绩效管理制度…………………14

第一节 英国…………………………………………16

一、绩效薪酬制度………………………………… 17

二、绩效考核制度………………………………… 18

三、绩效与升迁………………………………………20

四、绩效与训练进修…………………………………22

五、制度特色与功能分析……………………………23

第二节 美国……………………………………………25

一、绩效薪酬制度……………………………………25

二、绩效考核制度……………………………………28

三、绩效与升迁………………………………………30

四、绩效与训练进修…………………………………30

五、制度特色与功能分析……………………………31

第三节 新加坡…………………………………………32

一、绩效薪酬制度…………………………………  33 

二、绩效考核制度…………………………………  35

三、绩效与升迁………………………………………38

四、绩效与训练进修…………………………………39

五、制度特色与功能分析……………………………41

第四节 小结…………………………………………  42

一、考评前主管与部属共同订定工作绩效标准……42

二、考评项目具有弹性………………………………42

三、考绩等第合理……………………………………43

四、重视沟通与检讨…………………………………43

五、重视绩效考核之发展性功能……………………43

六、结合绩效薪酬制度………………………………44

第三章 我国民间企业绩效管理制度……………………44

第一节 台湾塑料工业股份有限公司………………… 45

一、绩效薪酬制度………………………………………45

二、绩效考核制度………………………………………46

三、绩效与升迁…………………………………………47

四、绩效与训练进修……………………………………47

第二节 台湾国际商业机器股份有限公司………………47

一、绩效薪酬制度………………………………………47

二、高绩效文化之绩效管理系统………………………48

三、绩效与升迁…………………………………………49

四、绩效与训练进修……………………………………49

五、回馈制度之建立……………………………………49

第三节 国泰人寿股份有限公司…………………………49

一、实施职能薪制度……………………………………50

二、绩效考核制度………………………………………51

三、绩效与升迁（用人唯才之晋升制度）……………52

四、绩效与训练进修……………………………………53

五、多元沟通管道………………………………………54

第四节 台湾集成电路制造股份有限公司………………54 

一、绩效薪酬制…………………………………………55

二、绩效考核制度………………………………………56

三、绩效与升迁…………………………………………58

四、绩效与训练进修……………………………………59

第五节 中国钢铁股份有限公司………………………59

一、绩效薪酬制……………………………………… 59

二、绩效考核制度…………………………………… 60

三、绩效与升迁……………………………………… 63

四、绩效与训练进修………………………………… 63

第六节 小结…………………………………………… 64 

一、目标管理导向与着重员工未来发展之绩效考核制度………………………………………………… 64

二、考核结果采「常态分配」模式分配等第…………65

三、重视员工自我评价…………………………………65

四、定期检讨与不定期回馈之评估谘商………………65

五、主管人员及员工之训练学习………………………66

六、考核项目弹性化……………………………………66

七、灵活运用考核结果…………………………………66

第四章 我国现行公务人力绩效管理制度………………68

第一节 现况……………………………………………68

一、考绩………………………………………………68

二、待遇（俸给）……………………………………69

三、奖金………………………………………………70

四、晋级升等…………………………………………73

五、升迁………………………………………………74

六、训练进修…………………………………………74

七、福利………………………………………………75

八、淘汰………………………………………………75

第二节 检讨…………………………………………76 

一、绩效薪酬制度有待建立…………………………76

二、考绩制度尚待改进………………………………78

三、绩效未能结合升迁………………………………83

四、绩效与训练进修脱节……………………………83

第五章 我国公务人力绩效管理制度之改进方向………83

第一节 改善考绩制度………………………………85

一、平时考核……………………………………… 85

二、考绩比例…………………………………………89

三、绩效考核透明化…………………………………91

四、灵活运用绩效考核资料…………………………92

第二节 建构绩效待遇制度…………………………94

一、绩效导向之考绩制度与考绩文化………………94

二、绩效管理制度之法制化―建构弹性、分权之薪酬制度…………………………………………………95

三、提供非金钱性诱因…………………………… 95

四、取消考绩奖金、扩大绩效奖金发放额度………95

五、强化减俸权………………………………………96

第三节 落实绩效奖金制度……………………………96

一、全面性实施………………………………………97

二、落实推动…………………………………………98

三、奖金额度扩大及增设非金钱性奖赏……………99

第四节 结合绩效与训练进修………………………99

一、增加训练时数…………………………………100

二、以组织需求为前提，兼顾个人利益…………100

三、以「使用者付费」之精神，提升训练效果…101

四、建构政府与民间企业高阶人才交流管道……101

五、主管人员全面接受目标管理等训练课程……101

第五节 连结绩效考核与升任迁调…………………101

一、修正升迁项目及计分标准，使合乎绩效导向…102

二、绩效考核结果结合快速升迁……………………102

第六章 结语………………………………………………102

公务人力绩效管理制度

前言

「政府再造」是二十一世纪政府行政革新之主流，而绩效导向之公务人力资源管理，则是核心工程之一。

在「师法民间企业，建立绩效为主之学习型政府」前提下，公共部门应思考如何参酌订定政府机关施政绩效与成果评估办法、建构机关考核评估指针、改革考绩制度及实施绩效奖金制度等作法，以建立并强化政府绩效管理制度，期能全面推动以「绩效」决定考绩、待遇，让公务人员从绩效考核之结果得到成就感；以绩效决定升迁、奖惩，发挥奖优汰劣功能，并进而能以绩效来决定训练、培育，以发掘公务人员之潜能并补充公务人员之工作知能。

由于公务人力绩效管理在我国迄未建立制度，有关绩效管理事项仅散见于公务人员考绩法等相关人事法令中，既未有系统性之整合建制，本文在探讨公务人力绩效管理时，爰以公务人员考绩制度为主轴，再辅以相关人事管理措施之探讨；又囿于我国公务人员进用管道，主要系以国家考试方式甄补人才，与民间企业或其它国家之人员进用方式，存有很大之差异，因此，本文拟不就人力甄补部分进行阐述。

以下本人谨就个人多年来在考试院及行政院人事行政局服务之经验，针对公务人力绩效管理提出个人看法，并不代表考试院之政策意见，也先在此向与会各位女士、先生先行提出说明。

第一章 绩效管理制度之内涵

第一节 绩效管理之意义

自一九七○年代起，英美等先进国家之行政改革，即朝向所谓之「新行政管理」方向前进，依国内学者之论述，新行政管理学派之要素有：

一、师法民间企业之管理实务与技术；二、是一种手段，企图将官僚、权威之作风及消极性之政治体，转换成有效率、响应性及顾客导向之新治理典范。

传统之官僚政治强调依法行政，其课责机制之建立乃建立在对于法规制度之遵守；近年来行政改革却强调对顾客之重视，也就是顾客导向，强调对组织绩效之重视。

因此，绩效管理就成为各国政府再造中最主要之目标。

而在一九九九年美国公共部门实务工作者及学者于「WyeRiverPlantation」研讨公共部门未来所面对之挑战，获得四项共识，其中二项分别为：

一、政府之人力资源（人力资本）必须加以珍视，并应审慎地培育、发展之；二、绩效―高度绩效―必须成为生活方式，以及联邦政府服务文化之关键部分。

此次研讨会具体彰显现代政府管理之重要内涵：

重视公务人员附加价值之增加，以及重视绩效文化之养成（注1）。

至此「绩效管理」成为现代公共行政重要课题之一。

学界对绩效管理虽定义不一，但部分学者则将公共部门绩效界定为：

为了成果而管理之公共方案。

公共部门管理阶层依据法规，运用公共资源，以确保公共方案能够符合公众之目标与期望。

也就是投入最少、获得最多，并须提供正确之服务。

而公共部门之绩效，则有赖公务人力绩效管理制度予以落实。

第二节 绩效管理之实际内涵

民间企业之绩效管理大多以生产力表示，偏重效率；公务人力之绩效衡量则属多面向，包括效率、效能、经济以及公平（4Es）等效标。

而公务人力绩效管理之真义可大分为三面向：

一、偏重公务人员之产出与成果，即着重绩效衡量方法与技术之精进；二、偏重绩效行为与绩效过程，着重公务人员激励行为之型塑与增强；三、从整体之观点分析，主张绩效管理应包括后果（结果/输出）、行为（过程）以及适当之绩效考核制度。

一完整之绩效计画应系行为、成果与附加价值等三个依赖变量相互影响之聚合体（注2）。

一、绩效管理制度之相关理论

有关绩效管理之相关理论，可大略分为三类（注3）：

（一）第一类理论探讨人类需求内涵：

包括Maslow之需求层次理论及Herzberg之双因理论。

Maslow将人类需求分为五个层次，主张基本需求满足后，才能追求更高层次之满足；Herzberg简化需求内容，提出激励因素与保健因素，主张缺乏保健因素无法使员工有所行动，但保健因素只能使员工维持一定之工作水准，必须加上激励措施才能使绩效提升。

此理论提示雇主必须在设定能充分满足员工基本需求之薪俸外，提供激励因素，使员工追求更高层次之满足。

（二）第二类理论强调个人行动与结果之关系：

包括预期理论、学习强化理论、平等理论、目标设定理论。

1.预期理论：

预期理论主要由Vroom所提出，主张员工是否采取某项行动，是由三项预期因素所决定。

首先是员工对工作所须付出努力之认知与判断，其次是对于绩效与员工贡献间之信念，最后则是这些绩效对于员工之价值，若员工对这三者当中任何一项考虑有所质疑，将失去动机来达成团体任务。

2.学习强化理论：

学习强化理论是由Skinner从控制实验所提出，并由Luthaus及Kreitner等学者，将其由实验室应用到职场。

此理论认为任何行为将由其结果所决定，当员工之酬劳取决于员工之工作绩效时，酬劳增加将提高员工绩效，因此清楚地定义员工行为，缩小报酬与行动间之时间差距（快赏快罚），都将强化行动与报酬间之关系。

3.公平理论：

公平理论是由Adams提出，该理论认为雇主和员工之间是一种交换关系，雇主提供各种报酬，员工提供相对之工作绩效和人力资源，当员工认为报酬与其贡献大致成比例时，员工将对其交换关系感到满足。

除了比较个人绩效与个人贡献比例关系之外，员工也会和同一组织其它人或不同组织成员做比较，并依据其个人所认知之公平情况调整其个人绩效投入，以达到个人认知平衡。

4.目标设定理论：

此理论由Locke提出。

根据此一理论，当组织目标明确、具挑战性并能为员工接受时，员工绩效最容易被激励。

因此绩效待遇得以创造对团体目标之认同，促进更远大目标之设定，以及更多不同目标之追求。

（三）第三类理论与经济方面理论相关，焦点集中在成本分析：

首先是边际效益生产力理论，主张雇主为了降低其生产成本，以利市场竞争，必须按照员工边际生产力给与报酬，因此，员工必须选择一个组织，在这个组织中，员工能发挥才能，并达到比在其它组织更大之边际生产力。

此一理论假定员工之边际生产力可以仔细计算；另一重视成本分析之理论为由Gordon提出之非正式契约理论，此一理论驳斥边际效益生产力理论所持成本及绩效都得以精确计算之说法，主张雇主不应一体适用地支付员工同样之薪水，因为支付生产力较差员工同样薪水，将导致成本增加。

另外，该理论也主张有一些外在性，非员工能控制之因素，也会影响员工之生产力，雇主有必要针对这些因素，与员工共同订定契约，而契约中对员工绩效与待遇间之关系，应有明确规定，以降低成本。

以上各种理论均分别提供绩效管理之理论基础，并从而衍生种种绩效管理之激励诱因制度设计与绩效评估指针之提供。

二、绩效管理之内涵：

绩效管理之重点有二：

一为绩效指针；二为绩效评量方法或技巧。

（一）绩效管理之指针：

相较于民间企业绩效衡量指针为市场占有率、利润及收入等数量指针；公共部门绩效指针则偏向质之评量。

自一九八○年代绩效衡量指针即置于三Es：

一、经济（Economy）：

通常系以成本、预算及公务人员总数加以评估；二、效率（Efficiency）：

系计算输入/输出之比值；三、效能（Effectiveness）：

指产出符合组织之需求程度；自一九九○年代绩效评量重点加入公平（Equity），成为四Es；又加入民众满意程度，使得公共部门绩效指针之质化更为突显，绩效评量之难度也越提高。

（二）绩效评量之方法：

平衡计分卡（BalancedScorecard）

绩效管理必须兼顾行为、成果及附加价值等面向。

近年来发展出如平衡计分卡，系提供一全面性衡量绩效之架构，除了财务面，另还包括顾客面、内部流程以及学习与发展等面向。

平衡计分卡系为将组织目标具体转化为行动，以创造组织竞争优势；其以四个面向之连结，将组织之愿景与策略转换成目标与绩效量度，协助组织「聚焦」（Focus），并整合（Align）有限资源，有效协助组织目标之达成。

其流程为：

1.转化愿景：

组织成员建立组织愿景之共识，并以整合之目标长期推动愿景之完成。

2.沟通与连结：

在组织中进行向上及向下沟通，以期将组织目标与个人目标连结，使组织目标、部门目标与个人目标趋于一致。

3.规划与设定指针：

整合组织业务目标与财务计画，透过平衡计分卡之指针设定，决定资源分配与优先级，以达成组织整体目标。

4.回馈与学习：

建立回馈与学习机制，以协助组织修正目标，使组织目标更具可行性。

在私人企业，因必须恪守成本效益之底线，绩效管理可视为是一种技术程序；然而在公共部门则受到强烈之政治及社会压力，又须于固定预算下运作，各部门间彼此竞争有限资源；加以公共部门之使命，有时亦须关注弱势顾客利益之维护，而非仅基于成本效益之考量，此为公共部门绩效目标难以衡量之本质，也是公共部门绩效管理难以落实之主要原因。

第二章 外国公务人力绩效管理制度

公共部门绩效导向之人力资源管理，其最主要目的系在于促使政府各部门提升服务绩效。

期使公务人员经由高绩效之激励，而能达成上级所交付之组织目标。

其所包括之具体目标应为（注4）：

1.有效之甄选与用人程序（选出具有高绩效特质之公务人员）；

2.提供必要之教育与训练，包括管理发展、领导训练等，以协助公务人员建立绩效管理必要之技巧及态度；

3.建构完善之激励及诱因系统，以激发高效能；

4.适才适所，以促使公务人员得以发展潜能（包括工作轮调）；

5.激励管理者之领导行为；

6.以工作绩效作为考核基础；

7.对于高绩效者，给予物质或非物质报酬；

8.注重员工之生涯发展。

而其中绩效高低，则必须考量员工个人之工作能力与意愿。

可以下图表示：

    能力                                    意愿

而「经济合作与发展组织」（OrganizationforEconomicCooperationandDevelopment，简称OECD）则认为绩效导向管理应具有以下各项要素（注5）：

1.绩效协议：

由政府各部门与员工就绩效目标、绩效指针等进行协商后，载明于双方协议中。

2.绩效考核：

每年至少办理一次绩效考核并应予以回馈；且绩效考核并应与绩效协议紧密结合。

绩效考核结果并应与员工进行沟通，并运用以修正绩效目标或给予相称之奖、惩。

3.实施绩效薪酬制度：

大部分之OECD国家近年来纷纷引进绩效薪酬制度，以作为绩效管理之有效工具。

运用绩效薪酬制度有助于激励具高绩效员工之士气。

有关公务人力资源管理制度，除应有人事制度之绩效导向建构外，尚须包括人力甄补（即考选）部分。

惟因我国系采国家考试为主要进用政府机关所需人力之方式，与其它国家之进用方式不同；因此，本文拟不就考选进用方式予以探讨，而仅着眼于人事管理法制之绩效化。

以下谨举英国、美国及新加坡三国之公务人力绩效管理制度之作法，来帮助吾人了解先进国家之公务人力绩效管理之发展方向。

第一节 英国（注6）

英国政府为了提高政府机关之服务绩效，推动三项改革计画：

1.政府现代化（ModernizingGovernment）、2.文官改革、3.公共服务协议书（PublicServiceAgreement），英国政府公务人力资源管理趋向绩效化。

至英国政府之公务人力绩效管理制度之特色，分述如下：

一、绩效薪酬制度

（一）绩效待遇制度：

早在一九八七年英国政府就针对第二级与第三级高级文官，实施功绩俸与奖金制。

其中薪资结构有二部分：

一为职位基本薪（JobRate），指该文官基本薪等级，二为依功绩等级（MeritLevel）区分之绩效俸，系依据不同之绩效等级给与不同之绩效薪等级；其后经数次修正，现行薪俸计画系于二○○一年四月实施（注7）。

依据该计画之规定，英国高级文官薪俸表共分为九个等级，每一等级都有最高与最低薪资，差距约为二万至三万英镑之间，其薪级之晋升，系以绩效为度；如具良好绩效（GoodPerformance）者，十年内薪俸可核发至该等级之80％；绩效杰出（OutstandingPerformance）者，则可在五或六年内核发至该等级之最高薪资。

目前约70％英国高级文官薪俸约在第一与第二级薪俸等级间，其薪俸之平均增长率约为2.9％。

（二）绩效奖金：

除了绩效薪酬制度外，根据文官待遇评审委员会（SSRB）建议，各部会尚得依据文官之工作绩效给与不同比例之绩效奖金，其大略情形如下：

1.实施对象：

主要是适用于第三级至第七级文官，部长与次长（第二级）则排除于适用范围之外；

2.绩效奖金金额：

最低额为五百英镑，但无最高额度之限制；实务上却多不超过本薪之10％。

兹以下表说明绩效奖金比例分配及发放比例（注8）：

英国高级文官之绩效奖金分配情形（2000-2001）

考核等第

分配状况

奖金额度

杰出

5％

8.2－11.0％

甚佳

15－20％

5.6－8.1％

良好

 60－70％

2.9－5.5％

普通

 5－15％

0－2.8％

3.奖金发放比例：

以每一单位人数之20％人员可以获得。

二、绩效考核制度：

（一）适用对象与具体项目内容：

1.适用对象：

A表（又称为甲种考评报告表）：

适用于书记官以上、副司、处长以下之文官；B表（又称为乙种考评报告表），适用于助理书记官职级以下之人员。

2.项目与内容，说明如下

考评表

一 般 项 目

  职  务 项 目

A表（适用于书记官以上、副司、处长以下之文官）

1.受考者姓名

2.受考评期间

3.现任职级

4.到职日期

5.最高学历

6.专门职业及技术资格

1.工作说明

2.评估工作表现

3.受考者能力分析评估

4.训练需求

5.未来任用及晋升可能性

6.综合考评

7.覆评者考评报告

B表（适用于助理书记官职级以下之人员）

区分A表与B表之主要目的，主要系为针对不同职级之工作人员进行考评，其中A表较为重视受考者之管理及发展潜能；而B表内容虽与A表相似，主要差异在于评估影响工作之特殊因素有所不同。

（二）考评之办理：

英国现行公务人员之个人考评，系由业务部门主管实施，每年至少办理一次，主管于评核分数及等第后，应与员工进行个人绩效面谈。

大多数之评语系经过面谈后决定，并以员工绩效考评结果作为训练发展计画之基础。

（三）等第：

当各部会综合考评员工工作绩效时，按工作之绩效区分为杰出、甚佳、良好、普通、欠佳五个评估等第。

前三级为合格（亦称为高绩效者）；后二级则为不合格（亦称为低绩效者）。

（四）绩效考核结果与绩效奖金发放之连结：

1.个人绩效部分：

由于英国系采绩效报酬制度，已经将「绩效」与「薪酬奖励」二者直接连结。

纵使绩效报酬制度之实施细则，各部会与执行机关间有所不同，但都由部会首长决定「绩效俸」，凡属于高绩效者（杰出、甚佳、良好），获得绩效奖金；属于低绩效者（普通、欠佳），则维持原薪但无奖金，未来更有可能研究予以减薪。

2.团体绩效部分：

英国除个人绩效奖金外，尚有团体绩效之奖励制度，多数奖金是发给公务人员个人绩效奖金，但仍有部分系采团体绩效奖金发放，发给机关内除「低绩效者」以外之公务人员，以鼓励团体成员努力达成组织目标。

而此类奖金之发放，系采按一定数额或薪俸之一定比率发给。

三、绩效与升迁

自一八五四年起，英国文官之升迁即要求以功绩为基础，又依英国文官委员会之甄补法典规定，所有升迁候选人应对出缺职务相关讯息取得须有相同之机会与管道，升迁决策过程之每一阶段须以功绩为主要考量、升迁标准则一体适用。

另以英国文官之职务结构，因晋用体系不同而有差异，一般晋用体系自「助理书记官」至「常务次长」共有十二阶层；而快速晋用体系则直接由大学毕业生挑选或现职公务人员具有二年工作经验经测验合格者优先列入升迁候选人名册，则缩短为十个阶层。

英国文官欲取得升迁资格，首需具备一定年资方得列入「升迁范围」名单内，再由升迁委员会就名单上人员进行面谈，再根据其应付面试之能力与其历年绩效考核结果，作为升迁与否之建议；若列入名单人员过多时，则依据其历年绩效考核结果先予筛选后再进行面试。

又英国文官之升迁途径有以下二种：

（一）快速晋升途径：

新进人员经过考试后以行政见习官进用，经考核后具有发展潜力者，即列入培育计画，优先予以升迁。

大学毕业通过考试之行政见习官与具有大学学历或任职两年以上经历之现职执行官多经由此一途径。

行政见习官在为期两年至四年见习期间，应接受个别指导，并至文官学院接受四至五个月之训练，最后再予以考核，视其才能与工作绩效决定升迁；另一部分则是来自外界之科长级候选人，需具有曾于事业机构或