土地一级开发流程及收益模式.docx
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土地一级开发流程及收益模式
上篇：
XX市土地一级开发
一、土地一级开发概述
（一）土地一级开发的定义
（二）我国土地一级开发的起源
（三）土地一级开发综述
（四）土地一级开发模式现状
1.土地一级开发的业务特点
2.土地一级开发的风险
3.土地一级开发成本组成
4.土地储备金的管理
二、土地一级开发的流程
三、土地一级开发的模式
（一）政府与企业的地位
（二）企业与政府利益分配方式
四、XX市土地一级开发综述
五、土地一级开发案例
六、土地一级开发所面临的风险
下篇：
土地一级开发收益担保的可行性
一、担保的定义（参照我国担保法）
二、可用于担保的种类
三、实物资产担保与土地一级开发收益担保对比
四、土地一级开发收益担保的案例
五、土地一级开发收益担保的可行性
（一）XX市土地一级开发概况
（二）XX市土地一级开发收益概况
（三）XX市土地一级开发收益预测
（四）一级开发收益作为担保存在的风险
土地一级开发收益担保不如直接用土地作为担保
城投一级开发与用一级开发融资15亿
土地一级开发收益的担保本质上类似于高速公路收费权的担保。
注：
写此文的目的有两个（后一个更为重要）：
1.介绍XX土地一级开发的情况
2.政府用土地一级开发收益作为担保的可行性
3.土地一级开发收益担保最为主要的因素是受二级市场交易的影响，因此可以从二级市场交易的情况（价格、成交量）去反推土地一级开发的收益情况。
4.土地出让收入的比重（占地方财政收入的比重）
2007年以前，土地出让收入纳入预算外专户管理，再将扣除征地补偿和拆迁费用以及土地开发支出等成本性支出后的余额缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算管理。
2007年以后，全部土地出让收入缴入地方国库，纳入地方政府性基金预算，实行“收支两条线”管理，与一般预算分开核算，专款专用。
土地一级开发流程及收益模式
一、土地一级开发的概述
（一）土地一级开发的定义
对土地一级开发的定义有很多。
总体来说，土地一级开发就是政府依据土地利用总体规划、城市总体规划，控制性详细规划和年度土地一级开发计划，对纳入储备计划的国有存量土地、拟征用和转用的农林土地进行统一征用、统一拆迁、补偿、安置。
由一级开发单位对城市基础设施建设和配套公共设施建设进行建设，使一级开发X围内土地达到“三通一平”或“五通一平”或“七通一平”的建设条件。
之后政府根据城市发展对土地的需求或政府的土地供应计划，以招标、拍卖或挂牌的方式出让土地使用权。
从内涵上看，土地一级开发就是土地储备过程中的实物收储环节，是一个以“生地变熟地”为主要特点的过程。
土地供应即是土地一级开发与二级开发的分界点，供应之前的土地开发属一级开发，供应之后为二级开发。
鉴于土地一级开发项目涉及的审批手续繁杂、需要接触的审批部门众多的情况，房地产企业通过与政府收益分成的模式进行土地一级开发，一个很重要的好处便是：
地方政府和房地产企业可以各自发挥自己的“比较优势”——政府负责保证如规划手续、一级开发立项、征地手续、项目验收等行政审批工作的通过，而企业则可从事建设资金的筹措与投入、建设工程的组织与实施、土地招商的组织等自己更为擅长的工作。
（三）土地一级开发综述
1.土地一级开发的业务特点
（1）资金需求规模大
土地一级开发业务属于资金密集型业务，资金需求往往少则几亿多则达到几十亿元，相对于其他项目，土地一级开发业务对资金的需求较高。
（2）融资难度较大
土地一级开发阶段，融资渠道单一，缺少债券、股票上市等直接融资渠道，是融资困难的原因之一，再加上由于土地使用权不归开发企业所有，企业不能以此进行融资抵押更加大了开发商融资的难度。
（3）产品需求稳定
土地是稀缺资源类的商品，是房地产产业链最前端的环节，随着土地不可再生和社会经济增长、城市化发展的矛盾日益突出，土地增值是必然的。
所有以土地为对象的土地一级开发业务，以及土地这一商品的需求相对是稳定的。
（4）土地一级开发资金链清晰
土地一级开发项目的资金筹措后，主要用于征地、拆迁、市政基础设施建设和其它相关费用；土地一级开发完成后通过交易，取得的出让收入用于返还土地开发成本，产生收益部分用于投入其他基础设施建设。
二.土地一级开发的风险
土地一级开发企业主要面临：
融资风险、投资风险、回款风险、政策风险。
（一）融资风险
1.融资困难
目前我国土地一级开发资金来源渠道有多种方式，如国家和地方政府投资、银行贷款、土地信托、BT融资模式、BOT模式、土地整理基金、土地证券化以及引入民间资本等新型土地开发融资模式。
虽然土地一级开发存在上面这么多的融资方式，但是受制于我国金融体系发展与企业自身情况的缘故。
目前土地一级开发融资渠道单一，缺少债券、股票等直接融资渠道，加之受国家宏观调控政策的影响，近两年银行对包括土地一级开发在内的房地产行业贷款处于收缩状态，随着央行多次上调金融机构人民币贷款基准利率，加重了贷款利息负担，使得土地一级开发实施主体从银行获得资金支持难度越发加大。
所以土地一级开发资金来源主要以商业银行及其它金融机构信贷资金为主，银行贷款一般占到土地一级开发融资总额的70%一85%。
以XX市为例，2010年12月份的统计数字显示，当年XX某土地一级开发企业承担的土地一级开发项目总投资达130.74亿元，其中91.52亿元是银行贷款，占总量的70%。
开发企业自有资金也占有一定的比重，相比其它渠道资金占有的比重均很小。
2.债务期限结构存在较大的变数
债务期限结构通常是指企业的长短期借款的相对权重。
如果债务期限结构安排不合理，会增加企业的融资风险。
《关于进一步加强房地产信贷管理的通知》（银发【2003]121号）文件规定土地一级开发的贷款期限最长不得超过2年，企业在贷款时为了综合考虑成本等因素，一般贷款期限也是两年，等到土地开发完以后上市，土地出让金优先用于偿还银行贷款。
但是土地一级开发周期存在不确定性风险：
一方面；由于土地一级开发由于涉及到拆迁等问题：
如土地房屋的权属纠纷、农用地征转用审批问题等，导致土地一级开发不能按期完成，开发周期可能会延长。
土地不能及时进入储备及出让，土地出让收益不能及时取得。
另一方面；政府组织验收后，土地出让的顺利与否会直接影响到开发企业开发成本的回收。
如果企业大量举借短期借款，但是由于各种因素开发周期的延长，或土地出让的不顺利；则当短期借款到期时，企业可能会出现无法偿还短期借款的风险，甚至有可能被迫宣告破产。
例如；XX城投负责开发的环湖东路（这儿将XX城投的例子加上去）
（二）、土地一级开发企业投资风险
土地一级开发企业的投资风险主要包括成本风险、开发周期风险。
1.成本风险
在土地一级开发项目成本组成中，比重最大且最难控制的是征地拆迁成本。
在征地拆迁工作中，如果前期房屋和地籍调查失实，拆迁方案的制定不完善，都有可能会导致征地拆迁成本增加，以及在项目开发过程中往往偏离补偿标准执行，致使成本增加，开发企业的成本风险也相应增大。
2.开发周期风险
通常土地一级开发项目预先都有一个计划周期，能否按照计划的开发周期完成，是土地一级开发面临的又一投资风险。
在整个土地一级开发流程中，征地拆迁占用时间最长、最难控制周期，其次就是土地移交标准不明造成的开发周期延长。
3.回款周期风险
土地移交入库后，土地不能进行出让交易，土地一级开发时间越长，资金占用时间越长，资金成本越高，支付的其他管理费用（场地看守费等）会越多，最终导致项目投资风险加大。
由于各地政府土地供应相关政策的可变和不确定因素，使已完成开发土地迟迟不能供应，或土地交易流拍，开发企业不能按计划回笼土地开发资金，从而使土地一级开发企业有蒙受损失的可能。
4.企业现金流动性不足增加了投资风险
土地一级开发对预期现金流入量的要求尤为重要，这主要体现在土地一级开发所投入的成本，需要通过土地出让后的所得收入来冲抵，或者说土地一级开发的投资，通过被开发土地出让的土地出让金来收回。
因此，土地不能按预期的计划进行出让，并且获得预期的收入不确定，给土地一级开发企业带来投资的风险。
对土地一级开发项目来说，从征地拆迁到土地出让的整个过程，周期长、资金周转缓慢、回收期长，从项目初期投资开始，直到资金回笼，少则2--3年时间，多则5年以上，资金回收期不确定性增强，企业如果在同一时期内开展两个以上的土地一级开发项目，其现金流动性不足带来的投资风险就越发增大。
例如：
XX城投负责开发的环湖东路（补充完整这个例子）
（三）、回款不确定风险
由于XX市土地一级开发收益：
主要采取政府承诺保底收益加土地出让金收益分成的模式。
土地一级开发的收益偏差风险源自于：
土地交易市场和政府对一级开发企业收益政策的不确定性风险。
XX土地一级开发周期一般为二年，贷款期限一般就是2年的短期贷款。
由于土地供应市场的不确定性，使得土地一级开发的实际收益与预期收益可能发生一定偏差，从而使开发企业蒙受损失。
一方面；房地产市场的波动直接影响着土地需求和土地价格，直接决定了被开发土地的收益和资产价值，也使得开发企业面临回款偏差风险。
如果开发成本过高，以至于土地出让时制定的底价高于市场需求的价格，导致土地流拍开发企业难以回收成本。
另一方面；由于政府是土地一级开发项目最主要的业主，项目收益分配决定权在政府，政府通过政策调整开发企业的土地一级开发收益分配比例。
因此，土地一级开发企业的回款偏差受到收益政策不确定的影响，产生了回款风险。
（四）、政策缺失与土地供应政策变动风险
1.土地一级开发的政策、法律、法规的不完善、缺乏合理性与变动性，给土地一级开发的实施造成了一定的阻碍。
例如政府的《征地拆迁补偿标准》和当前的实际补偿标准严重脱节，导致土地一级开发企业在征地拆迁时，与被拆迁人进行补偿费用的谈判时陷入被动状态。
2.由于土地供应政策的变动，主要是指各地政府土地供应相关政策的可变和不确定因素，己完成土地一级开发土地迟迟不能供应，使得开发企业不能按计划回笼土地开发资金，从而使土地一级开发企业有蒙受损失的可能性。
房地产政策风险包括国家对于房地产价格、交易、税收等调控政策的力度加大，使得开发商在以出让方式获得土地时，不得不考虑土地价格与预期收益之间的平衡关系，增加了土地交易“流拍”的风险。
例如：
XX城投负责开发的环湖东路（补充完整这个例子）
3.收益政策不确定风险
由于政府是土地一级开发项目最主要的业主，项目收益分配决定权在政府，政府通过政策调整开发企业的土地一级开发收益分配比例。
因此，土地一级开发企业的回款偏差受到收益政策不确定的影响，产生了回款风险。
4.企业对土地出让资金控制能力有限
由于土地收储和土地出让一般实行财政收支两条线，由土地开发企业支出土地收储的成本和费用，而由地方财政向土地使用权购得者收取土地出让金，土地一级开发企业对开发土地出让后取得的出让金收入没有第一支配权，需由地方财政按土地出让收入分配政策进行分配，地方财政审核土地一级开发项目成本和相关费用后，核拨相关成本费用。
但是，土地开发和出让的资金流程通常都需要一个时间段，在这个时间段中的不确定性如:
政府财政出现困难，就将土地出让收入用于弥补财政赤字；政府为体现政府政绩，拉动地方经济，在建设资金不足的条件下要加大对社会公共基础设施项目的投资力度，只能将土地出让收入挪用。
这些不确定想就使得土地一级开发企业对资金投入后的回款没有控制权，使得企业的投资风险增加。
三、土地一级开发成本组成
根据《土地管理法》、《土地储备管理办法》、《土地一级开发整理管理办法》及《土地储备成本支出核算管理办法》等相关规定，具体而言，主要包括以下几个方面:
①土地报批等各项税费，包括:
上缴国家、省、市有关部门的新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税、征地管理费、被征地农民社会保障基金、土地报批等相关税费;
②征地补偿费，包括:
土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费、安置补助费，以及按征地面积15%计算的生产生活预留安置用地的货币补偿费等费用;
③依法收购国有土地的收购补偿费;
④拆迁安置补偿费，包括:
房屋拆迁补偿费、地上地下管线迁改费、被拆迁居民的回迁安置或货币补偿费、搬迁费、过渡费、搬迁奖励费等费用;
⑤土地一级开发整理项目前期费用，包括:
规划编制、工程招标、工程监理、土地房屋测绘评估、图件资料的测绘等费用;
⑥土地前期开发整理费用，包括:
实施土地一级开发X围内片区道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等为完善土地使用功能的配套设施建设和城市基础设施建设的费用;
⑦银行贷款利息，包括:
土地一级开发企业向金融机构融资所支付的利息;
5.1.1.7土地储备资金管理
政策规定土地储备资金应执行收支两条线管理，符合国家、省、市有关预决算管理和土地储备资金财务管理以及会计核算办法的有关规定。
也就是说，土地储备资金由土地储备机构支出，土地出让收益由土地使用权取得者将土地出让金直接缴入财政国库。
政策还提出土地储备资金来源包括:
①财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的土地储备支出;
②财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金;
③土地储备机构向银行等金融机构融资的资金;
④其他可用于土地储备的资金;
⑤上述资金产生的利息收入。
政策对土地储备各相关主体收益也作了相应规定:
土地储备机构按照储备土地出让收入的2%计提土地储备管理费;按照完成委托事项直接支出总额的3%向受土地储备机构委托实施土地储备的公司支付管理费;按照征地费总额的2%向征地实施单位支付征地工作经费;按照拆迁费总额的2%向拆迁实施单位支付拆迁工作经费。
上述费用计入土地储备支出，采取预提支付、审计后结算，不得再计提其他费用。
在这样的政策情况下，可以说从事土地一级开发的企业的收益是固定的，风险也相当减少许多。
四、土地一级开发的流程与分工
近些年来，由于我国国民经济的持续快速发展和人民生活水平的不断提高，城市化进程也在加快发展，城市土地供需矛盾日益紧X。
地方政府积极供应土地以促进经济和社会发展，而地方政府和企业合作可以发挥各自的“比较优势”——政府负责:
规划手续、一级开发立项、征地手续、项目验收等行政审批工作，而企业则可从事:
建设资金的筹措与投入、建设工程的组织与实施、土地招商的组织等自己更为擅长的工作。
在这种背景下产生了“政府主导、市场化运作”的土地一级开发模式。
它强调在城市规划的前提下，首先把“生地”开发成“熟地”，然后再进入土地市场进行交易。
目前各企业的土地一级开发项目多局限在某个区域或某个省份，各企业介入土地一级开发的目的各不相同，其中以房地产企业和政府投资平台公司为主，如“XX城投”是XX省政府市政建设的投资平台，参与土地市场一级开发主要体现政府的意志；XX的“中天城投”是房地产企业为开发房地产提前介入土地一级开发市场，降低二级市场拿地成本的典型代表。
土地一级开发，即由政府委托企业按照城市规划功能、竖向标高和市政地下基础设施配套指标等要求，对一定区域X围内的城市国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域X围内的土地达到“五通一平”或“七通一平”的建设条件（熟地），再进行有偿出让或转让的过程。
可简单表述如下：
策划及前期准备阶段--行政审批阶段--基本建设阶段--完工阶段
实施流程具体如下：
（一）前期准备与审批阶段
1土地一级开发计划
国土局依据城市总体规划、土地利用总体规划、城市近期建设规划、土地利用年度计划和土地供应年度计划等编制一级开发计划，由国土局负责。
（城市规划及其他专项规划是土地一级开发实施方案的指导性文件。
包括控制性详细规划、修建性详细规划、城市道路与交通规划、城市景观与环境规划、城市给水与排水规划、城市能源与通讯规划等。
）
2.土地一级开发实施方案
国土局或委托市、区县土地储备机构负责组织编制土地储备开发实施方案。
3.由政府相关部门联席会议审批。
由市国土局会同市发展改革、规划、建设、交通、环保等部门参加的联审会，通过会审，对建设项目土地一级开发的实施方案中土地、产业政策、城市规划、建设资质、交通及环保等条件提出原则意见。
4.土地一级开发招投标
国土局会同相关部门通过招投标方式确定土地一级开发主体（由政府或企业担任）。
（二）行政审批阶段
发展与改革、规划、建设、交通、园林、文物、环保、市政等部门及市政府审批开发主体的各项申请。
（三）基本建设阶段
⒈ 土地一级开发操作性实施方案
土地一级开发主体根据审批的实施方案编制操作性实施方案以指导开发中的施工。
⒉ 土地一级开发征地与补偿
土地一级开发主体会同政府相关部门负责开发土地的征用及补偿。
⒊ 土地一级开发拆迁与安置
土地一级开发主体会同政府有关部门负责待开发土地原有居民的搬迁与安置
⒋ 土地一级开发基本建设
土地一级开发主体会同市政府部门负责开发中的基本建设。
（四）完工阶段
⒈土地一级开发竣工验收与入市交易
国土局会同相关部门对开发工作进行验收并使熟地进入二级市场进行交易。
储备土地完成前期开发整理后，纳入土地供应计划，由土地储备机构统一组织供地。
储备土地的供应价格，应当根据土地面积、用途、建设规模、储备支出、配套设施建设支出、市场交易参考价格等进行评估。
按照规定以招标、拍卖、挂牌方式公开交易的储备土地，交易底价和起始价在综合考虑拟供应宗地的位置、面积、用途、建设规模、规划设计条件、政府公布的基准地价、土地储备支出、城乡基础设施建设投资、市场交易参考价格和近期相邻宗地交易价格的基础上确定。
储备土地以划拨、协议出让方式供应的，按国家、省、市对划拨、协议出让国有土地使用权的相关规定办理。
五、土地一级开发收益模式
（一）从政府与企业地位来看
目前的土地一级开发模式包括：
政府主导模式、企业主导模式以及政府主导市场化运作模式三种模式。
全国土地一级开发采用的三种模式不尽相同，全国土地一级开发模式呈现出三种模式并存的现象。
1.土地一级开发的政府主导模式：
是指由土地储备机构作为土地一级开发主体，实施土地一级开发的模式。
土地储备机构需完成包括编制土地储备计划、筹措资金、编制控制性规划、征地拆迁、大市政建设、土地一级开发成本核算、土地出让底价核算以及委托土地交易中心进行土地交易等所有开发工作。
这种模式优点在于由于政府全程主导；这样有利于征地拆迁的实施，不足之处在于土地储备机构不具备市场主体资格，在资金筹措方面有难度。
2.土地一级开发的企业主导型模式：
是指通过土地储备机构向企业授权或通过招投标方式选定企业并由政府委托实施土地开发的模式。
这一模式则由企业完成包括编制土地储备计划、筹措资金、编制控制性规划、征地拆迁、大市政建设、土地一级开发成本核算等开发工作，仍由土地储备机构进行土地出让底价核算以及委托土地交易中心进行土地交易等工作。
而企业主导型模式有两种选择企业的类型：
一种类型是由土地储备中心直接授权企业进行土地一级开发，多数地方土地储备机构主要还是委托属于国资委管理的企业，这种方式可以有效节约土地开发成本;
另一种类型是通过招投标方式确定土地一级开发主体，由土地储备机构根据土地一级开发项目组织招投标，招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，确定开发企业后，土地储备中心与中标开发企业签订上地一级开发委托协议，该类型下具体资格条件的所有企业都享有平等的投标、中标权利。
3.土地一级开发的政府主导市场化运作模式：
是指地方政府和企业合作发挥各自的“比较优势”——政府负责:
规划手续、一级开发立项、征地手续、项目验收等行政审批工作，而企业则从事:
建设资金的筹措与投入、建设工程的组织与实施、土地招商的组织等。
强调在城市规划的前提下，首先把“生地”开发成“熟地”，然后再进入土地市场进行交易。
XX采取的就是这一模式。
但是不管采取何种模式，政府主导都是土地一级开发的发展方向。
主要是由于政府为保证土地增值收益不流失，使上地增值收益全部归为政府所有，政府又通过收权方式，将土地一级开发权全部收归政府土地储备机构，同时考虑到政府土地储备机构市场主体资格的问题，在多数情况下，政府土地储备机构委托国有公司进行土地一级开发。
受土地储备机构委托参与土地一级开发的国有企业，只能获得固定比例的项目管理费，而不能获得土地增值收益的分成。
这也就是“政府主导”土地一级开发的模式。
（二）从企业与政府利益分配来看
土地招拍挂的潜在收益、参与公司的目的以及与地方政府的谈判结果等因素，是影响企业土地一级开发盈利模式的重要因素，总体而言有固定收益模式、固定（保底）收益加分成模式、收益分成模式、一二级联动模式等。
具体如下：
1.固定收益模式
在土地二级市场不看好的情况下，部分公司为规避风险，确保稳定的收益而采取的模式，或者是在土地二级市场十分看好的情况下，地方政府不想让公司参与土地溢价的分成，而采取的分配模式。
由于参与土地一级开发的企业目的绝不仅限于通过施工而获得劳务费，因此固定收益模式的案例较少。
固定收益模式基本形式为在协议中明确给予参与公司“垫付的开发成本+基本收益（10%—15%）”。
如华夏幸福的土地一级开发部分，具体见后续的案例分析。
2.固定（保底）收益加分成
土地一级开发案例中，固定收益加分成是采用最为广泛的模式，对企业来说固定收益条款保证了企业的正常业务利润，分成收益部分确保企业能够参与了土地出让红利的分配。
如XX城投在XX4.18万亩土地一级开发案例中，协议规定XX城投与XX市政府对一级开发X围内的土地出让纯收益实行5：
5分成，若XX城投取得的收益不足全部土地一级开发总成本的5%时，XX市政府将保证向公司另行支付差价款，以确保XX城投的收益不低于合同项下的全部土地一级开发总成本的5%。
黑牡丹公司对XX北部新城高铁片区土地一级开发案例中，高铁片区总面积17.5平方公里（26250亩）。
固定收益部分为该地块土地前期开发总成本10%为其工程收益。
分成部分为公司与XX国家高新技术产业开发区管委会对该地块土地出让净收益按照50%：
50%的比例进行分成。
3.收益分成
通过合同约定收益分成或成立合资公司以股权的形式进行收益分成是较为常见的两种收益分成模式，采取收益分成的模式，参与公司面临着高收益、高风险的局面。
（1）合同直接约定收益分成条款。
从分成模式的案例来看，多数公司与政府之间直接在合同中约定了土地一级开发净收益分成的比例，项目公司往往要占到净收益的“大头”。
以中天城投为例，中天城投下属全资子公司华润XX对XX市渔安、安井片区9.53平方公里土地进行一级开发，XX云岩区政府承诺：
用土地出让收益以及片区城市建设配套费，支付一级开发投资成本，投资成本支付完成之后的剩余部分，云岩区政府与华润XX按照3：
7的比例进行分成。
XX中南建设公司在XX4500亩土地一级开发项目中约定土地成片开发收益（土地出让收入扣除土地成片开发成本，成片开发成本由双方共同审核确定），XX市人民政府与该公司各占开发收益的30%与70%。
（2）通过设立合资项目公司进行收益分成
有些项目公司由企业、政府部门（或政府的投融资平台）共同出资设立，负责对土地的一级开发项目进行经营，包括开发资金的融资、参与土地运营的策划、市政配套设施的建设，以及配合政府部门进行拆迁补偿、土地二级市场潜在受让人的招商等工作。
一般来讲，企业会持有项目公司的大部分股权，并能相应获得董事会的掌控权和主要高管的提名权。
通过共同出资设立项目公司，企业与地方政府利益的第一层捆绑关系就建立起来了——政府作为项目公司的股东之一，有权按股权比例享有由土地增值收益转化而来的项目公司分红。
如荣盛发展在XXXX参与的6750亩土地一级开发项目“XX市沈溪新城国际健康开发项目”，就是与地方政府下属公司以50%:
50%形式的成立合资公司负责项目的运作。
4.创造一二级市场联动条件
借助参与土地一级开发的优势，企业在规划、土地出让的进程
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