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拉市海

拉市海“参与式社区灾害管理”实践

一、拉市海流域善治回顾

在水资源稀缺的今日，流域管理日趋成为全球关注的议题。

作为人均水资源占有量仅为世界人均1/4的水资源缺乏国家，中国现有水资源却长期缺乏有效的管理。

每年遭受的洪旱灾害也给中国农业生产和人民生活带来巨大损失。

2004年，中国环境与发展国际合作委员会（国合会）向中国政府正式提出将流域综合管理作为今后中国环境保护与发展的重点领域，纳入到国家与地方的“十一五”计划中，选择一些河流和流域开展流域综合管理试点，并适时将试点经验向其他河流推广，这恰恰响应了“善治”这一国际关注的热点议题。

云南省丽江市玉龙县拉市乡，全乡面积159.7平方公里，总人口约1.6万人，其中纳西族占总人口的94.2%，彝族占4%。

拉市海高原湿地位于云南省丽江市玉龙县拉市乡境内，是云南省第一个省级高原湿地自然保护区。

作为金沙江水系的重要组成部分，拉市海湿地以其特殊的地理位置、气候条件、生态环境养育了众多的动植物，并为当地数以万计的群众提供了生计保障。

拉市海流域总面积257平方公里，年均产水量为7789万立方米，是丽江市区重要的水源地，也是60多种越冬水鸟的重要栖息地。

作为中国为数不多的高原湿地之一，拉市海湿地已被列为中国重要湿地名录，2005年初拉市海正式列入国际重要湿地名录。

自上世纪80年代末，丽江城市化速度加快，旅游产业大力发展，对水资源的需求急速增长。

为了保证丽江城区的用水，丽江政府自20世纪90年代初开始在拉市海筑坝蓄水并向古城输水，每年向丽江无偿供水近3000万立方米。

拉市海丰富的水资源为丽江每年20多亿元的旅游收入做出了重要的贡献，保证了丽江古城戴上“世界文化遗产”和“高原水城”的桂冠。

然而在丽江古城不断走向繁荣的同时，位于丽江上游的拉市海发展却相对滞后。

当地群众经济来源主要依靠农业和渔业。

自90年代起，由于拉市海渔业经济价值日渐提高，为了增加收入，渔民加大了对拉市海渔业资源的捕捞量，超出了拉市海渔业的承载力。

加之对渔业资源缺乏有效管理，造成了拉市海渔业资源急剧减损。

渔业资源的减少导致来此越冬水鸟无法获得足够食物保障，不得不转向农田觅食，人鸟争食的矛盾不断涌现，社区冲突日愈加剧。

另外，拉市乡位于滇西北，属“青藏高原地震区”--中国范围最大的地震区，也是地震活动最强烈、大地震频繁发生的地区，十年前拉市乡就曾发生过7.2级大地震；同时，该乡也是地质、气象、水文灾害频发的地区，人为开发及自然造成的水灾十年九遇。

在流域治理不善和社区灾害频发的双重压力下，拉市海社区的可持续发展遭遇了严峻的考验。

鉴于此，云南省大众流域管理研究及推广中心（绿色流域）在拉市海流域实施了近十年的参与式流域管理项目。

一方面，旨在解决当地的流域保护和百姓生计的协调发展，另一方面，通过流域管理示范，倡导中国的小流域善治。

在拉市海这个中国西南的小流域中，流域治理领域中的主要议题，如跨流域调水、流域生态恶化、上下游之间的不平等利益分配机制、天然林禁伐、过度开垦、水体污染、失地农民补偿、社区参与机制和社区减灾能力弱等等，均得到集中体现。

在这个地区摸索出的流域综合治理经验，将丰富国内流域治理与社区生计协调发展的经验，并推动流域善治理念在中国的影响和运用。

从2000年起，绿色流域开始进入拉市海，与当地政府、社区群众及其他组织一起探讨拉市海流域可持续发展的道路。

针对当地资源和流域生态功能遭到破坏、当地社区居民生计面临严重困难、小流域管理缺乏参与性等问题，绿色流域与当地政府和社区共同探讨，将生计保障、森林资源保护、生态农业开发、小流域治理、山区基础设施建设以及渔业资源管理作为拉市海综合流域治理项目重点，通过建立以社区为基础的流域管理体制，协调资源开发与环境保护的矛盾，促进当地的社会经济、文化以及生态系统的和谐发展。

经过多年努力，绿色流域的流域治理项目取得了不同程度的成果，并获得社区、当地政府和发展机构的认同和赞扬。

机构先后获得“可持续发展大赛一等奖”、“阿拉善生态奖”、“福特汽车环保奖头等奖”、“新农村建设十佳单位”等荣誉。

迄今，绿色流域在拉市海流域实施的参与式流域管理和扶贫项目，在流域生态建设、扶贫和减灾方面都取得了一定的成绩。

二、流域社区灾害管理的思路

1、背景

我国属于亚洲和全球灾害多发的国家之一。

全国50%的人口分布在气象、地震、地质等自然灾害影响严重的地区，常年受灾人口在2亿-3亿人次，人民生命财产和经济社会发展损失极重。

据统计，全球洪水灾害损失占自然灾害损失的85%-90%。

由于气候变迁、大型开发导致流域生态系统破坏，毁林引起水土流失等原因，水灾严重程度和损失将加剧。

中国的流域状况更加令人担忧：

由于西南季风和台风袭击、气候变迁和流域植被破坏严重，我国70%的中小河流经常发生山洪灾害，三分之二的国土面积受到洪水威胁。

而且我国国土面积中69%属于山地和高原，地形条件复杂，地质灾害易发，山地流域受到山洪、泥石流、滑坡灾害的直接威胁。

再加上我国流域防灾减灾能力弱，全国流域面积在1000平方公里以下的中小河流约5万条,普遍缺乏整治，80%甚至不设防。

诸多流域灾害正不断拷问中国流域保护和开发的科学性。

2008年年初的大雪灾和四川5.12地震，让绿色流域认识到了农村社区灾害管理的重要性和迫切性，并且也从社区灾害管理的角度来重新审视拉市海流域管理项目，其中有成功的经验，也有许多方面有待完善。

在小流域治理过程中，绿色流域已经关注和着手治理流域面临的灾害。

如十年前，西湖村村民受洪涝灾害、泥石流、滑坡困扰。

在美国乐施会和香港乐施会支持下，绿色流域协助村民成立流域管理小组，发动群众植树造林、治理滑坡、改造河道、建拦沙坝、发展薪柴替代能源等，使西湖村生态安全大大增强，村民灾害管理的能力得到提升。

2008年春季雪灾，绿色流域赶赴上南尧山区彝族村社救援，并在香港乐施会的资助下与地方政府合作，帮助该地彝族社区开展了灾后重建。

“5·12汶川大地震”后，绿色流域作为四川NGO后方支持团队，在南都基金会的支持下，于2008年8月29日-31日在受地震灾害影响的四川省成都市举办了《灾害社会影响评价、灾害管理规划研讨班》。

研讨班期间，40多家NGO通过分享和交流，初步了解了灾害管理规划方法，并打算在社区重建活动中进一步实践。

世界银行中国发展市场项目决定支持绿色流域把该培训扩大到陕西、甘肃的NGO和社区。

2008年12月，应民政部国家减灾中心邀请，绿色流域完成了对四川德阳市农村社区减灾能力建设方面的调查研究。

中国流域面临灾害的挑战，绿色流域正努力把参与式流域保护和社区灾害管理相结合，集研究与实践为一身，在构建抗风险、可持续的流域社区方面体现民间组织的价值。

2、项目点概况

云南省丽江市玉龙县拉市乡，全乡面积159.7平方公里，总人口约1.6万人，其中纳西族占总人口的94.2%，彝族占4%。

拉市乡位于滇西北，属“青藏高原地震区”--中国范围最大的地震区，也是地震活动最强烈、大地震频繁发生的地区，十年前拉市乡曾发生过7.2级大地震。

同时，该乡也是地质、气象、水文灾害频发的地区，人为开发及自然造成的水灾十年九遇。

从2000年起，绿色流域在该地实施了参与式流域管理和扶贫项目，在流域生态建设、扶贫和减灾方面都取得了一定的成绩。

2008年年初的大雪灾和四川5.12地震，让我们认识到了农村社区灾害管理的重要性和迫切性，并且也从社区灾害管理的角度来重新审视拉市海流域管理项目，其中有成功的经验，也有许多方面有待完善。

上南尧村平均海拔超过3000米，含8个彝族社，共162户。

上南尧村的彝族村民主要依靠畜牧业、少量耕地种植土豆和政府提供的‘退耕还林补偿金’为生。

2000年以来，绿色流域在该地的彝族社区实施了小额信贷、公路建设、妇女夜校、生态旅游开发、草药有机种植等项目。

2008年春，彝族村社遭受了罕见的雪灾。

雪灾中，许多农户所养的牲畜被冻死、饿死，等着开春后下种的土豆籽种被冻坏，饮用水的水管被冻裂，当地村民的生产、生活陷入困境。

雪灾尚未结束，上南尧村又遭遇了罕见的大风灾害，村民屋顶上的瓦片被掀落。

雪灾和大风灾害威胁到村民的生存。

灾害发生后，绿色流域在香港乐施会的支持下，对彝族社区进行了紧急救援和恢复重建。

维护了受灾人群的利益，同时也锻炼和提升了绿色流域工作人员的灾害应急能力和灾害管理意识。

西湖村位于丽江市玉龙县拉市乡均良行政村境内，是一个拥有2个社、72户、约370人的自然村，村民均为纳西族。

据调查，在影响当地的诸灾害中，以山洪和地震的影响最大。

二十世纪九十年代前，西湖村的村民主要依靠捕鱼和种地为生。

在最近十年，西湖流域经历了一个生态衰退过程。

因为1994年修建通海工程（拉市海筑坝向丽江古城输水），每户都有部分耕地被淹没。

村民们在小流域的上游林区开垦了120亩坡地用于粮食生产。

开荒破坏了植被，导致严重的水土流失，遇到大雨就会暴发山洪，有时还有发生泥石流、滑坡。

这不仅导致当地生态恶化、农业生产不可持续，村寨也极易遭到洪水的袭击。

1996年丽江发生7.2级大地震，距丽江直线距离约十公里的西湖村部分房屋遭到损毁。

近年来，绿色流域已协助村民开展了多项流域管理和生态安全建设，如：

成立西湖流域管理小组、以混农林替代坡耕农业、在滑坡带恢复植被、修建拦沙坝、治理河道、兴建沼气池（减少薪柴消耗）等等。

经过十年的治理，西湖村生态安全已大为增强。

《中国减灾》杂志记者牛力访问了西湖村，她认为西湖村流域生态安全建设经验值得推广，但还需进一步加强社区综合减灾能力（如房屋抗震，基础设施建设和备灾意识提升等）。

鉴于中国的灾害情势，多种灾害集中体现在流域脆弱方面，以及农村防灾减灾能力薄弱和急需能力建设；基于绿色流域在社区灾害管理方面的知识、经验（研究、培训和实地调研）和在拉市海实施社区参与流域保护与发展项目的基础，我们决定在2009年度的拉市海流域治理项目规划中，把参与式社区灾害管理整合进相关子项目中。

即，第一步，在拉市乡山区南尧村的8个彝族社及山坝结合部的西湖纳西族村2个社开展参与式社区灾害管理规划，帮助村民认识到他们所面临的灾害和灾害的影响，讨论应对灾害的措施和计划，协助社区形成灾害管理规划和制度并初步实施；第二步，在未来三年协助社区逐步实施灾害管理规划，使社区能够有效地对灾害进行管理，一旦遇灾也能最大程度地减少灾害带来的损失，建成流域管理和农村综合减灾的样板社区，并在拉市海流域其它社区推广试点经验。

与此同时，我们还将结合世行培训项目，以及通过专业减灾媒体如《中国减灾》杂志等，向其它省、市推广拉市海“参与式社区灾害管理”模式和方法。

并将与政府减灾机构合作，参加中国减灾和流域管理等相关会议，在更高层面倡导流域生态保护和“参与式社区灾害管理”模式，推动我国综合减灾政策强调和落实在流域生态保护和农村基层灾害管理工作中。

3、目标

A．长期目标：

a.拉市海流域成为流域生态安全和灾害风险管理先进社区；

b.探索、完善和推广社区流域灾害管理经验；

c.推动国家和社会高度重视流域面临的灾害风险，并加强农村社区灾害管理和流域生态安全建设；

d.绿色流域机构获得全面发展，成为国内流域治理和社区灾害管理领域的前沿机构。

B．具体目标：

a.通过与社区、地方政府的合作，努力在拉市海流域山区彝族的8个社和山坝结合部的西湖纳西族2个社探索和建立结合流域生态保护的社区灾害管理模式。

b.在云南、四川、甘肃、陕西、广西等地的NGO和流域社区中交流和推广拉市海社区流域灾害管理模式和方法。

并通过《中国减灾》杂志社等专业媒体推广拉市海经验。

c.通过与政府减灾机构合作及参加减灾相关政策会议，在更高层面倡导流域生态保护和参与式社区灾害管理模式，推动我国综合减灾政策强调和落实在流域生态保护和农村基层灾害管理工作中。

d.绿色流域加强流域减灾和社区灾害管理的研究和倡导能力。

C.衡量指标：

a.绿色流域机构项目人员对流域治理和社区灾害管理理念的理解和实践工作能力的提高；

b.项目试点村建立灾害管理制度，村民防灾减灾能力提高，自我组织和管理能力提高；

c.绿色流域向其它NGO和社区提供“参与式社区灾害管理”培训及经验交流的效果；

d.绿色流域与减灾机构及媒体合作，更有力地倡导流域保护和社区减灾政策。

4、主要工作手法及活动详情：

主目标

分目标

策略

项目活动

时间安排

1．拉市海流域成为流域生态安全和灾害风险管理先进社区。

拉市海流域山区彝族8个社和坝区西湖纳西族村2个社探索和建立结合流域生态保护的社区灾害管理示范点。

试点社区开展“参与式社区灾害管理规划”活动。

社区灾害管理规划前的调研和动员。

2008年12月9日-12月22日已完成。

上南尧村与西湖村《参与式社区灾害管理规划》会议。

《参与式社区灾害管理规划》会议社区回访。

2009年2月已完成。

修改、确认和落实规划提出的项目活动和资源。

制定监测评估办法。

根据规划会议内容，进行社区需求调研和入户访谈，并形成各社区的“社区灾害管理规划”初稿。

2009年4月-5月，进行社区调研。

对上南尧村和西湖村的10个社进行入户调查，了解社区的减灾需求。

“社区灾害管理规划”初稿征求社区意见，进一步落实具体项目和社区资源。

2009年5月，上南尧彝族村8个社、西湖村2个社的社区会议。

“社区灾害管理规划”初稿征求政府相关部门意见，落实具体项目和政府资源。

2009年5月-6月，项目人员与县、乡政府工作人员交流协商。

执行机构落实项目团队和资源。

2009年6月。

与社区共同制定项目监测、评估指标和办法。

2009年7月以前。

实施社区灾害管理规划。

组建“项目协调小组”——包括绿色流域人员、社区代表和政府减灾部门人员。

2009年7月16-17日，社区工作会议。

印发基于社区灾害管理规划信息编写的《社区灾害管理手册》（每户一本）。

2009年5月-6月编写，7月初印刷发放。

试点村成立“社区灾害管理小组”，由村民推举小组成员。

2009年7月初，村民组织社区会议。

对“社区灾害管理小组”成员进行减灾知识和项目管理方面的培训（特别针对规划中提出的优先管理的灾害）。

2009年7月19日-20日，“社区灾害管理小组”成员集中培训。

根据“社区灾害管理规划”，对上南尧的6个自然村实施1-2项结构性减灾活动（如加盖实瓦、种防风树或加固羊圈以防风灾）。

2009年8月-2010年2月实施。

根据“社区灾害管理规划”，对上南尧村和西湖村的10个自然村实施1-2项非结构性减灾活动（如防震演习和消防演练）。

2009年8月-2010年2月实施。

“项目协调小组”和“社区灾害管理小组”共同负责项目监测。

2009年4月-2010年3月。

年终进行项目评估和总结，由乐施会、绿色流域、政府人员、村民代表共同参加，并形成书面报告。

规划下一年度的减灾活动。

2010年2月-3月。

试点社区“参与式社区灾害管理”经验在拉市海流域的其它社区进行推广（2010年度工作规划内容）。

总结试点村社区灾害管理经验。

举办试点村社区灾害管理经验总结。

2010年4月。

拉市乡6个村委会交流灾害管理经验。

邀请拉市海6个村委会代表参观“参与式社区灾害管理”试点村，并交流社区灾害管理的经验和成果。

2010年5月。

流域管理委员会推广试点经验。

流域管理委员会印发试点村经验，分发给各自然村和部分农户。

2010年6月。

2.拉市海流域管理和“参与式社区灾害管理”经验推广。

在云南、四川、甘肃、陕西和广西等省的NGO和流域社区中交流和推广拉市海“参与式社区灾害管理”模式和方法。

利用世行支持的培训项目，向四川、甘肃、陕西的NGO和社区推广拉市海“参与式社区灾害管理”经验。

把拉市海“参与式社区灾害管理”经验整合到世行支持的培训课程中，在四川、甘肃、陕西三省培训中推广拉市海流域生态安全和“参与式社区灾害管理”经验。

2009年3月-10月。

《中国减灾》杂志社报道拉市海“参与式社区灾害管理”经验。

向《中国减灾》杂志社投稿，经常性地介绍拉市海社区灾害管理进程和经验。

2009年4月-2010年3月。

访问民政部、UNDP和其它组织的减灾试点社区。

组织试点村代表访问和交流。

2010年度。

在拉市海举办经验交流会，邀请政府、NGO、学术机构参加。

争取与《中国减灾》杂志社联合举办经验交流会。

2010年度。

邀请云南、四川、甘肃、陕西和广西等省在减灾方面有业绩的组织参加。

2010年度。

邀请社科院、大学等科研机构的研究人员参加。

2010年度。

3.国家高度重视流域面临的灾害风险，并加强农村社区灾害管理和流域生态安全建设。

与政府减灾机构合作，在更高层面倡导流域生态保护和参与式社区灾害管理模式，推动我国综合减灾政策强调和落实在流域生态保护和农村基层灾害管理工作中。

通过参加国家减灾中心的社区减灾研讨会，倡导流域社区减灾。

主动获得政府与学术机构等的减灾会议信息，撰写相关论文。

积极参会和发言。

2009年4月-2010年3月。

参加长江流域研讨会（或其它流域等的研讨会），倡导流域减灾。

主动获得各类流域会议信息，撰写相关论文。

积极参会和发言。

2009年4月-2010年3月。

与媒体合作（如《中国减灾》等），发表流域安全和社区灾害管理方面的文章和言论。

撰写相关文章，积极投稿。

2009年4月-2010年3月。

4.绿色流域机构获得全面发展，成为国内流域治理和社区灾害管理领域的前沿机构。

加强流域减灾和社区灾害管理的研究及倡导能力。

绿色流域把流域生态安全和社区减灾作为机构发展的重点。

机构设置专门的研究和推广项目，并专人负责。

长期。

流域生态安全和社区灾害管理融入机构在拉市海的每个子项目中。

2009年4月-2010年3月。

深入研究和借鉴国际流域减灾经验模式和理论。

翻译国际流域减灾理论和方法。

2009年4月-2010年3月。

研究、编译、出版本土适用的流域减灾理论和方法。

2010-2011年度。

开展国内和国际学术交流活动，提升机构科研、推广能力。

参加国内和国际的相关学术会议，学习并交流经验；获得最前沿的流域生态安全建设和社区灾害管理理论和方法。

2009年4月-2010年3月。

绿色流域倡导能力培训。

参加ICIMOD举办的网络倡导培训，提升机构的倡导能力。

2009年3月-4月。

三、流域社区灾害管理的意义

1、“参与式社区灾害管理”对流域社区的意义

“参与式社区灾害管理”是通过广大公众的参与，建立一个能抗灾害风险的可持续发展的社区。

这一目标，赋予了参与救灾、减灾和备灾工作的NGO更大的责任和更高的要求。

实现这一目标，首先需要对灾害的社会影响进行评价，深入了解社区需求，才能做出符合实际的社区灾害管理和可持续社区重建规划；同时，与社区居民一起讨论他们应对灾害的措施和资源，协助社区搭建一个减少灾害和脆弱性的社区灾害管理组织结构。

一旦将来有灾害发生，社区能够最大程度减少灾害到来的损失，有效地对社区灾害进行管理。

在拉市海流域进行“参与式社区灾害管理”的实践，对绿色流域在中国西南山地探索流域善治途径与方法起到了推动和增加内涵的作用。

“参与式社区灾害管理”实践，一方面会使拉市海彝族社区和部分纳西族社区的防灾减灾能力显著提升，另一方面也会影响地方政府相关部门关注社区灾害管理和流域生态安全，拉市乡副乡长已表示希望以某种形式参与合作。

该项目的经验还将推广到四川、甘肃、陕西和广西的部分NGO和社区中。

另外，我们也将寻找机会与《中国减灾》杂志社合作，大力介绍社区灾害管理理念和方法，倡导相关政策关注流域保护和灾害管理，使国内更多的流域社区受益。

2、对社会性别关系的影响

社区灾害管理项目需要当地社区妇女的积极参与。

国外的经验表明，农村妇女由于制度和文化的限制，更缺乏防灾的信息和技术，也更易受灾害的影响。

如，在1991年孟加拉国飓风中，妇女的死亡人数比男性高3倍。

2005年印度洋海啸中妇女死亡人数比男性高5倍。

其主要原因是妇女得不到即时的信息，缺乏防灾备灾意识和训练，行动受限，没有逃生设备等。

我国农村在许多男村民外出打工的情况下，许多自然灾害是由妇女们承受和抵抗的。

妇女并非天生没有抗灾能力，关键是要向她们提供与男村民一样的防灾减灾的知识、信息、技术，提高她们的能力。

更重要的是在灾害管理规划中听取和采纳她们的意见和建议，并让她们参与到社区灾害管理活动中来。

拉市海参与式流域管理项目从一开始就鼓励妇女参与。

在社区灾害管理项目中，我们专门设计了妇女参与社区灾害管理的活动，并建议社区吸纳妇女担任社区灾害管理小组成员。

我们希望通过促进妇女参与社区灾害管理，提高她们的防灾减灾能力，一方面，减少妇女因灾伤亡及造成的影响，另一方面，有利于推进社会性别平等。

资料汇编：

老叶

2009年4月