昆明城管理综合行政执法.docx

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昆明城管理综合行政执法

昆明市城市管理综合行政执法

“十二五”规划

（2011—2015年）

昆明市城市管理综合行政执法“十二五”规划课题组

二○一一年六月

一、昆明市城市管理“十一五”回顾………………………5二、昆明城市管理现状……………………………………10

（一）现状分析………………………………………10

（二）现实需求………………………………………11

三、“十二五”城市管理指导思想、基本原则和目标…13

（一）指导思想………………………………………13

（二）基本原则…………………………………………13

（三）总体目标…………………………………………15

四、“十二五”城市管理综合执法工作主要任务…………16

（一）城市管理…………………………………………16

1.市容和环境卫生管理………………………………16

2.城市道路桥梁管理…………………………………18

3.户外广告设置管理…………………………………19

4.城市照明管理………………………………………20

5.城市管理法制建设…………………………………21

6.积极推进城市管理市场化、社会化…………………21

7.按城乡一体化要求，统筹城乡，协调发展…………22

8.城市管理宣传………………………………………23

（二）综合行政执法工作………………………………24

1.规划执法…………………………………………24

2.建设执法…………………………………………24

3.市容和环境卫生执法………………………………25

4.旧城拆迁和危房拆除执法…………………………25

5.市政公用执法………………………………………25

6.园林绿化执法………………………………………25

7.其他纳入综合行政执法范围的执法工作…………26

8.综合执法队伍建设和管理…………………………26

9.综合执法协调联动…………………………………26

10.综合执法监督管理…………………………………26

11.各县（市）、区综合行政执法工作…………………26

（三）数字化城市管理………………………………27

1.完善系统平台、拓展系统功能……………………27

2.完善制度标准、促进问题解决……………………28

3.发挥系统优势、提升考评效能……………………28

五、重点项目………………………………………………28

（一）市容和环境卫生管理…………………………28

1.加快推进生活垃圾无害化处理……………………28

2.大力加强环卫基础设施建设………………………29

3.全面开展行政村环境卫生综合整治………………29

（二）城市道路桥梁管理……………………………29

（三）户外广告设置管理……………………………30

（四）城市照明管理…………………………………30

（五）数字城管系统平台扩建工程……………………30

六、保障措施…………………………………………………31

（一）与时俱进，构建城市管理工作长效机制………31

1.健全和完善城市管理工作法制体系………………31

2.完善城市管理工作监管体系………………………32

3.健全城市管理工作监控体系和预警体系…………32

4.实现城市管理工作科技创新………………………33

（二）创新机制，健全城市管理工作协调联动机制…33

（三）加强宣传，树立形象，营造城市管理综合行政执法工作良好的外部环境和舆论氛围…………………………33

（四）研究完善城市管理考核评价体系………………35

（五）建立和完善城市管理经费投入保障机制………36

（六）严格执行规划，建立相关监控体系……………36

昆明市城市管理综合行政执法

“十二五”规划

（2011—2015年）

“十二五”期间,必将又是一个城市竞争日趋激烈、竞合格局加速调整、综合实力重新排序的关键时期。

“十二五”期间，要着眼把昆明建设成为中国面向西南开放的国际化门户和桥头堡城市,全面打造“品质春城”,不断提高城市综合竞争力。

我国将实施积极的城市群发展战略,滇中地区是国家主体功能区规划确定的18个重点开发区域之一,作为滇中区域的核心,昆明要以更大的视野、更大的气魄、更大的手笔,谋划和构建大昆明城市发展新格局，拓展现代新昆明布局框架,按“一城四区”、“一湖四片”、“一主四辅”统筹推进“四区四县一市”城乡一体化发展。

这对昆明城市管理和综合行政执法工作提出了新的更高的要求。

加快健全完善城市管理体制机制，加强城市综合行政执法工作，全面提升城市现代化管理服务水平，是城市经济和社会发展的重要组成部分，是加快城市化进程和建设现代化城市的重要保障。

根据昆明未来发展的需要，按照国家、省和市“十二五”规划编制工作的总体部署和要求，制定实施《昆明市城市管理“十二五”规划（2011-2015年）》，理清发展思路，明确工作目标，突出工作重点，更好地指导全市城市管理和综合行政执法工作的顺利深入开展。

一、昆明市城市管理“十一五”工作回顾

“十一五”时期，昆明市城市管理工作倍受市委、市政府重视支持，紧紧围绕建设现代新昆明的中心任务，以“四创两争”为载体，按照精心、精细、精品的要求和全面覆盖、不留死角、长效管理、永久保洁的目标，协调和处理城市管理发展中的问题，将城市管理和综合行政执法工作作为全面打造“品质春城”，不断提升城市集聚力、辐射力和美誉度的重要内容，全面推进城市管理体制机制建设，城市管理工作取得了长足进步。

——管理体制进一步理顺，管理效率和水平大幅度提升。

“两级政府、三级管理、四级网络、重心下移、上级监督”的城市管理体制不断完善和加强，城市管理和综合行政执法工作逐步向基层延伸，街道办事处（乡镇）和社区（村）在城市管理工作中的基础作用得到了较好发挥，城乡一体、协调联动、整体推进的“大城管”工作格局逐步形成。

市级和主城四区、三个开发（度假）区、安宁市、东川区、呈贡县先后成立了城市管理综合行政执法机构，建成了整体联动、全市统一的数字化城市管理系统，整合和优化了城市管理和综合行政执法职能，推行棋盘式、网格化管理，提高了城市管理效率和水平。

——长效机制初步形成，综合保障能力明显增强。

按照“三分建设、七分管理”的工作思路，着力在构建城市管理六大长效机制上狠下功夫。

一是落实了人、财、物投入保障机制，制定和完善了市和各县（市）、区城市管理工作财政性资金补贴政策措施。

二是健全政策法规支撑体系，针对城管工作中的新情况、新问题，创新建立了适合我市市情的城市管理机制和制度。

三是完善权责一致的管理体制，认真履行“宏观管理，协调服务，督促检查，考核评比”的职能，推动城市管理方法手段的改革创新和管理责任的有效落实。

四是研究制定了《昆明市城市综合管理考核办法（试行）》，建立了系统的考核评价体系。

五是建立了顺畅的协调联动机制，加强市级各有关部门、市和各县（市）区以及社会各界的协调联动。

六是建立务实高效的综合行政执法机制，为城市管理提供了执法保障。

——狠抓基础设施建设，突破管理工作瓶颈。

自2006年以来，全市持续加大了环卫和路灯基础设施建设，新建垃圾中转站53座，新建公厕317座，改建公厕47座，新增和报废更新环卫专用车390辆，安装果皮箱22118只，完成“有路无灯”路段路灯建设301条（片），共安装路灯8066盏，新增控制节点169个。

通过持续加大环卫和路灯基础设施建设，突破了制约管理工作的瓶颈，有效地提升了管理质量和水平。

——加快垃圾无害化处理进程，城乡垃圾处理水平不断提升。

一是全市新建垃圾焚烧处理厂2座，在建1座；新建垃圾填埋场渗滤液处理站2座；新建粪便处理场2座。

二是各县（市）区完成了“组保洁、村收集、乡（镇）转运、县（市）区处置”的城乡垃圾无害化收运处置四级管理体系建设，各乡（镇）成立了环卫站，各村组建了保洁员队伍，通过加强改进环卫保洁和垃圾无害化处理工作，有力地推动了我市城乡环境的不断改善。

——市场化管理进程渐次推进，走上了良性发展轨道。

一是与法国城市照明管理集团就城市照明节能降耗、维护管理项目签订了《昆明市城市照明节能改造及综合管理协议》，实现了我市主城建成区城市道路照明节能指标达到35%的目标，推动了城市照明节能改造及综合管理市场化运作，为全市乃至全省城市照明管理工作探索出了一条科学发展的新路子。

二是为适应社会主义市场经济客观规律，完成了全市环卫管理体制和营运机制改革，各县（市）、区分别成立了国有环卫公司，实行了服务外包，实现了环境卫生管理管干分离、政企分开，强化了城乡环境卫生监督和管理。

——加大综合整治力度，市容环境进一步改善。

以第七届全国残运会和国际民族学、人类学大会等各项重大会议和活动在昆举办的契机，坚持堵与疏、教育与处罚、管理与服务相结合，全面加强市容环境综合整治，持续深入地开展了以户外广告、建筑垃圾、占道经营、临违建筑、建筑工地、城市牛皮癣等为重点的市容环境综合整治行动，取得了较为突出的工作成效。

自2006年1月至今，市与各县（市）区城管执法部门共教育纠正各类违法行为近62万人次，办理行政处罚案件约3.5万件，有力地发挥了对城市管理工作的保障作用，为经济社会发展做出了贡献。

——制度创新成效明显，网格化管理体系初具规模。

“十一五”期间，特别是2008年以来，随着现代新昆明建设步伐的不断加快，昆明经济社会快速发展，城市面貌日新月异，为城市管理工作的创新突破、跨越发展带来了前所未有的机遇和挑战。

我市各级城管部门按照市委、市政府“全面覆盖、不留死角、长效管理、永久保洁”的目标和“精心、精细、精品”的要求，抓住机遇，乘势而上，认真学习借鉴外地先进经验，结合昆明实际，大力推进城市管理制度创新，以制度创新带动了城市管理体制、运行机制和日常管理措施手段的创新突破。

“十一五”期间，我市先后研究出台了《昆明市城市管理综合行政执法规定》、《昆明市人民政府关于进一步加强环卫工作提升城市清洁水平的意见》、《昆明市人民政府办公厅关于建立综合行政执法联动制度的通知》、《昆明市城市管理和综合行政执法网格化管理工作实施意见》、《昆明市数字化城市管理办法》、《关于进一步加快推进昆明市城乡数字化城市管理系统工作的实施意见》、《昆明市环境卫生质量相关规定及作业规范》等多项城市管理和综合行政执法政策规章；制定下发了《昆明市综合行政执法责任过错追究办法》、《昆明市综合行政执法局行政执法责任制实施办法》、《昆明市综合行政执法督察办法》、《昆明市综合行政执法局行政执法责任制考核办法》、《昆明市数字化城市管理五项制度》和《昆明市关于落实“门前三包”责任制管理工作考核方案》等一批城市管理制度和规范。

这些规章制度的相继出台，为我市进一步依托数字化城市管理平台，整合现有城市管理和综合行政执法资源，全面推进办事处（乡镇）四级网格化管理，建立和完善“铁板一块”的“大城管”格局和“横向到边、纵向到底、协调联动、无缝对接”的运行机制，推进管理重心下移和执法关口前移，变突击管理为长效管理，变结果执法为过程执法，全面提升城市管理综合执法水平、效率起到了重要的推动作用。

——信息化建设进展顺利，管理支撑力进一步增强。

完成了市和各县（市）、区两级数字化城市管理平台建设，对全市城市管理实行数字化管理，实行了城市管理信息共享，一级监督，两级指挥，涵盖城市管理部件近60万个，并逐步由主城区、县城建成区等核心区域的管理，向城镇和城郊结合部拓展延伸。

加强办公自动化建设，实行网上受理城市管理许可事项、受理市民投诉；用于治理城市“牛皮癣”的“语音追呼系统”、出租汽车GPS卫星定位等系统均已建立，发挥着重要作用。

加大科学新技术新材料在城市管理和综合执法工作中的运用和普及，提升了行业的发展后劲和竞争力。

“十一五”期间昆明城市管理各项工作在市委、市政府的正确领导和重视支持下不断创新突破，加快发展，得到了各级领导和人民群众的一致肯定。

2006年以来,昆明市城市管理局先后被国家建设部评为全国城市市容环境卫生工作先进集体“时传祥奖”、“全国城市管理先进集体”、“全国建设系统精神文明建设先进单位”，被省建设厅评为全省建设行业“先进集体”，被市委、市政府授予全市制度创新工作一、二等奖，并多次受到市委、市政府表彰奖励。

二、昆明城市管理现状分析

（一）现状分析

昆明市城市管理和综合行政执法工作在总体上仍滞后于经济社会发展形势，离人民群众需求和现代化城市管理要求还有一定差距。

特别是在体制、机制和法制建设等方面还存在一些不相适应的地方，需要进一步完善和改进。

——在理念认识上，重建设、轻管理，重利益主导、轻环境主导，重眼前利益、轻长远利益的倾向仍然存在，对城市管理和执法工作的长期性、艰巨性、复杂性认识不足，硬件建设滞后，管理投入缺乏，管理执法队伍的机构编制、人员素质、装备经费保障等跟不上城市化、现代化发展形势。

——在体制机制上，亟待进一步完善落实系统性、综合性、长效性的日常运行机制，宏观决策与微观管理，审批管理与行政执法的纵向组织管理与横向协调联动需要切实研究改进，层级管理、行业指导和条块结合、属地负责的有机结合有待进一步完善，城市管理体制尚未根本理顺。

——在方法手段上，解决城市管理难点、热点问题过于依赖行政手段，在系统化引导、市场化改革、社会化服务和堵疏结合、宣传教育等方面的系统研究和探索实践不够，广泛宣传引导和组织发动全社会、全体市民和各有关部门支持参与城市管理的工作有待加强。

城市管理中介组织发展缓慢，社会公众对城市管理和执法工作的认知、认同度还偏低，参与执法管理的广度、深度有待拓展。

管理技术上还依赖于传统手段，高新技术和信息化管理手段在城市管理工作中的运用还不到位。

——在投入保障上，“十一五”期间我市城市管理进一步受到各级党委、政府的重视支持，人、财、物投入持续增加，但投入力度仍难以满足现代新昆明建设发展的实际需要和“全面覆盖、不留死角、长效管理、永久保洁”工作要求，与城市管理长效机制相适应的长效投入保障机制尚未真正形成，在相当程度上影响了长效管理机制的落实，制约了城市管理水平、效率的提升和城市综合服务功能的完善。

——在法制建设上，现有法律资源与管理和执法的实际需要之间矛盾仍然突出，面对城市管理和综合执法过程中不断出现的新情况、新问题，存在“无法可依”或“有法难行”的现象。

对一些日常管理中的难点、热点问题，还缺乏针对性和可操作性强的手段加以制约，从而导致存在问题虽几经整治仍不断回潮反弹的情况屡屡发生。

相对集中行政处罚权工作还需进一步推进；综合行政执法的法律保障亟待完善。

（二）现实需求

“十二五”期间，是我国改革开放进程中经济社会急剧变革和快速转型时期。

在新一轮城市发展中，城市之间的竞争更加剧烈。

城市发展要与经济社会发展相适应，城市管理和综合行政执法的理念和实践也面临着变革与创新。

——法制化、民主化的需求。

与整个国家的行政管理体制改革和法治之路相适应，城市管理和综合行政执法工作将更加规范、民主，在权力来源、职权行使、目标制定、方法手段等方面要遵循依法行政的基本要求。

要根据现代城市管理内容广泛、特点多样，注重通过教育纠正、行政指导、监督参与等非强制性行政管理方式，调动社会公众遵守法律的积极性和主动性，促成其自愿参与和配合来实现管理目标。

——高品质、高效能的需求。

人民生活水平和质量稳步提高，对城市品质和居住环境需求日趋增强。

城市管理和综合行政执法工作要积极服务于城市布局调整和城市功能整体提升，着重在提高城市运行效率，完善城市服务功能，改善城市环境质量，保持城市风貌特色等方面为城市经济社会发展提供强有力的管理和执法支撑。

——技术化、科学化的需求。

管理技术的进步为解决城市管理需求增长和能力提高之间的矛盾提供了可能。

要创新管理方法和手段，以信息化、技术化作为提高城市管理和综合行政执法水平的突破口，通过信息管理系统内在的系统性、网络性、程序性和透明性等要求，推进城市管理资源优化整合，执法管理流程科学再造，实现管理和执法工作的跨越式发展，增强管理和执法工作的科学性、前瞻性。

——城乡一体化发展的要求。

破除城乡分割的二元结构，统筹城乡发展，构建城乡优势互补、良性互动、协调发展新格局，加速推进城乡一体化进程。

这要求城市管理向县城、乡镇、农村地区延伸，城市管理工作将面临更大的挑战。

三、“十二五”城市管理综合行政执法的指导思想、基本原则和总体目标

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，牢固树立以人为本、科学发展的思想，紧紧围绕建设现代新昆明中心任务，创新突破、克难奋进、抢抓机遇、跨越发展，不断健全完善与现代新昆明建设发展要求相适应的城市管理和综合行政执法体制和联动运行、投入保障机制，大力推行城市管理和综合执法网格化管理模式，全面推进城乡一体化管理进程和城市管理综合行政执法法制化、规范化、科学化发展，通过严格落实“全面覆盖、不留死角、长效管理、永久保洁”的管理要求，全面实现“四创两争”目标任务，为持续改善春城面貌，提升城市综合竞争力，把昆明建设成为我国面向西南开放的重要桥头堡城市和区域性国际城市提供有力保障。

（二）基本原则

——依法行政，科学发展。

以提高城市管理品质和人民群众的生活品质为根本目标，坚持严格执法，柔性管理，以人为本，适应多元化社会要求，做到处罚与激励相结合，建立新型和谐的城市执法管理机制。

善于导顺制逆，化解矛盾，努力在依法的前提下统筹不同阶层、不同群体的差异需求，妥善解决阶段性难以根治的问题，为不同群体提供人性化和个性化的服务。

——统筹兼顾，城乡一体。

破除城乡分割的二元规划结构，统筹城乡规划，按照“规划先行、高点起步，以人为本、生态优先，以城带镇、以镇促村，城乡一体、全面发展”、“先规划、后建设，长远规划、逐步建设，综合规划、有序建设，精心规划、科学建设”的要求，坚持长期与中短期相结合，治标与治本相结合，前瞻性与可操作性相结合。

合理整合市和县（市）区两级城市管理部门职能，打破阻碍城乡统筹的行政管理体制，实现城乡统筹规划、同步建设、规范管理，进一步完善对其他县（区）的管理和执法业务指导机制，推进中心城区和各郊县（市）区的协调发展。

——突出重点，关注民生。

坚持以人为本，严格管理，热情服务，围绕现代新昆明建设和“四创两争”中心工作，不断创新思路，攻坚克难，着力研究解决好群众关心，社会关注，直接关乎广大市民切身利益的各类城市管理难点、热点问题，持续改善城乡环境面貌，为人民群众创造良好的工作、生活、学习环境。

——完善体系，扩大参与。

树立大城管和执法服务支撑意识，加大与相关行政主管部门的沟通协调力度，建设层级清晰、职责明确、横向协同、纵向联动的城市管理和综合行政执法体系。

加强宣传教育，增进市民群众对管理和执法与城市发展及自身利益相关性的理解，营造良好的管理和执法氛围，实现全社会的广泛参与，真正实现“人民城市人民管”。

——创新手段，提高效率。

学习借鉴国内外先进城市管理经验，积极运用经济、法制、教育和科技等多种手段，大力推进城市管理制度创新和科技创新，以创新求发展，以创新促提高，努力提升我市城市管理和综合行政执法工作科学化、现代化管理水平和效率。

（三）总体目标

围绕昆明建设成为中国面向西南开放的国际化门户和桥头堡区域性国际化城市的战略目标，整合现有城市管理和综合行政执法资源，健全和完善工作体制，运用先进技术，规范运行程序，强化处置力量，建立和完善“横向到边、纵向到底、协调联动、无缝对接”的运行机制，初步构筑起具备系统化、法制化、人性化、信息化特征的城市管理和综合行政执法体系，不断提升城市管理和综合行政执法服务水平，实现以城带乡，城乡一体的科学管理运行体制机制。

——在体制建设上取得新突破。

重点围绕管理与执法整体联动、协调配合，条与块协调配合，完善落实高位协调、上下联动的协调运行机制，促进管理权与执法权、人性化管理与严格执法的有机统一。

——在长效管理上取得新进展。

研究探索新举措、新办法，构建适应现代城市发展要求的城市管理模式，不断提升工作效能、质量和水平，研究建立与长效管理机制相适应的长效投入保障机制，推动实现城市管理和综合行政执法工作“全面覆盖、不留死角、长效管理、永久保洁”。

——完善指挥决策体系和日常执法管控模式，提高快速反应能力和日常管控水平，中心城区和各县（市）、区建成区基本实现网格化、全覆盖、全时段管控，占道经营、乱贴乱画、渣土污染、违法建筑和违法广告等问题得到有效控制。

——强化法制保障，完善城市管理和综合行政执法法律体系，基本消除“无法可依”和“有法难行”现象。

——建立健全社会公众、社会组织参与管理和执法的无障碍通道，实现多元主体、良性互动的共同治理。

——建成数字城管执法系统，全面实现与相关部门信息系统的互联互通、资源共享，实现决策执行、管理评价、街面监控、现场执法的信息化和数字化。

——完善城市管理和综合行政执法人力资源体系，全面提高管理和执法人员综合素质和执法技能，适应多层次的执法管理工作需求。

四、“十二五”城市管理综合行政执法主要任务

（一）城市管理

1.市容和环境卫生管理

——建设完善的市容环卫法规体系。

适应社会发展进步、环卫管理职能调整和市容环卫执法主体改变的需要，整合现有地方环卫法规，形成比较完善的环境卫生法规体系，依法规范行政管理行为和单位、个人的公共环境卫生行为，提高社会公众的环境卫生意识。

——健全完善现代化环境卫生管理体制。

在全面推行环卫体制改革，实现管理重心下移、管干分离和放开环卫市场，初步形成投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化的开放性、竞争性格局，实现由行业管理到市场运作的转变。

力争到2015年，昆明主城区主次道路机械化冲洗率达到80%以上、清扫率达到100%。

——全面完成垃圾无害处理四级体系建设。

按照“组保洁、村收集、乡镇运转、县（）”做好生活垃圾收集、运输与处理，实现从生活垃圾源头收运到终端处置各个环节的全过程的有效管理，杜绝二次污染；制定《昆明市生活垃圾分类试点工作方案》，组织开展生活垃圾分类试点工作，严格实行密闭运输、积极发展综合利用，推动生活垃圾的源头减量、无害化处理和资源综合利用的进程。

力争到2015年，生活垃圾分类收集率达到15%，定点存放清运输达到100%，生活垃圾无害化处理率达到90%以上，资源综合利用率达到80%以上。

（根据《昆明市国民经济和社会发展第十二个五年计划纲要》和2010年11月15日市委、市政府《关于统筹推进生态村创建工作的意见》，2010年6月25日昆发（2010）8号文件《加强生态文明建设的实施意见》，2010年9月3日仇书记在小城镇规划建设培训会的要求和市委目督通（2010）69号“督查通知”等文件）

——加快环卫设施建设步伐。

力争到2015年，完成全市垃圾焚烧处理及配套工程系统建设；全市新增垃圾转运站146座，完成对全市不达标的各类垃圾中转站的改造，改建和新建的垃圾转运全部采用密闭式垃圾箱；完成对原有旱厕和三类公厕的改造，改建和新建公厕（移动公厕除外）全部达到二类以上标准，开展对城市餐厨垃圾处理系统建设。

——推动建筑垃圾、餐厨垃圾资源化处理。

按照政府主导、市场运作、社会参与的原则，在明确落实各级、各部门对建筑垃圾、餐厨垃圾管理工作任务职责，完善出台相关扶持政策的基础上，结合招商引资，开展试点工作，积极推进资源化处理技术革新，逐步淘汰落后处理方法，在科学规划、合理布局的前提下，大力扶持建筑垃圾、餐厨垃圾资源化处理项目建设运行，建成工艺水平、装备水平和管理水平先进的建筑垃圾、餐厨垃圾规范化处理示范项目，进而建成市、区两级建筑垃圾清运调剂体系，统一收费标准，完善收费体系，规范项目运行；争取实现全市建筑垃圾处置率达100%、资源化利用率达95%以上的目标。

——加强环境卫生科技工作。

恢复建设我市的环卫科研机构，建设环卫科技人才队伍，初步形成集环卫基础科学研究、设计、监管、中介、咨询服务和产业开发于一体的环卫科研力量与发展规模。

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