全面制度创新 适应经济全球化二十一世纪中国面临的挑战下.docx
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全面制度创新适应经济全球化二十一世纪中国面临的挑战下
全面制度创新适应经济全球化:
二十一世纪中国面临的挑战（下）
1.下一个世纪发展中国家的竞争主要是制度建设上的竞争下一个世纪发展中国家在经济发展方面的竞争很大程度上将取决于谁能更成功地加入经济全球化，谁能更有效地利用这个机会建立适应经济全球化的现代经济结构。
在这样的竞争中，有几个因素具有决定性作用，它们包括一个国家的制度条件、地理位置和资源条件等。
在地理位置上接近发达或新兴工业化国家的地区，有较多的机会参与经济全球化；拥有丰富劳动力、特别是教育程度较高的劳动力，也是一个有利条件；而最重要的，则是一个国家的制度条件是否适应于经济全球化。
因为，在前两个条件上具有比较优势的发展中国家比比皆是，而发展中国家的制度建设却差别很大。
所以，发展中国家在经济全球化方面的竞争，很大程度上是一个制度建设上的竞争。
前些年的中国的"外资热"表明，中国也许在前两个条件上占有相当大的优势。
但是，如前所述，中国在制度建设方面却受到了国内政治的束缚，市场机制不能正常运转，法制建设走不上轨道，腐败日益普遍化、制度化，比许多发展中国家还落后。
如果按照中国官方的标准，也许这样的制度状况"符合"中国"国情"，并不一定非深化改革不可。
可是，发展中国家在经济全球化方面的制度建设竞争，其参照系不是某国的"特色"、"国情"，而是经济全球化所需要的、世界公认的制度条件。
一种制度现状即使十分"符合"某国的"国情"，但如果它阻碍该国加入经济全球化，就必须对这种制度作彻底的变革；否则，这个国家必然为维护这种制度而在经济发展上付出惨重的代价，用一句中国大陆八十年代流行的话语来说，就是可能因为"坚守"这种制度而被"开除球籍"。
虽然中国大陆已经吸引了很多外资，但这具有相当大的偶然性，靠的是中国大陆与香港、台湾同文同种又近邻，这样的机会只能用一次。
今后，在吸引发达国家的技术和投资、加入经济全球化的竞争中，中国大陆制度的落后可能导致其他发展中国家取得竞争中的制度优势。
从这个角度来看，阻碍中国大陆在下一世纪加入经济全球化、加快经济发展的主要障碍，就是中国的制度现状。
2.政府稳定性的基础和经济全球化对政府稳定性的挑战不少中国大陆的学者认为，中国大陆维持目前的制度现状"有利"于政治社会稳定，而只有政治社会稳定了、中国才能加快经济发展。
这一看法触及到一个至关重要的问题，就是政府的稳定性是一个国家加入经济全球化时的重要条件。
这个问题之所以重要，还在于，虽然经济全球化需要政府具有相对的稳定性，但同时经济全球化的大趋势也是对各国政府稳定性的挑战。
从一些国家的经验来看，一个国家加入经济全球化的程度越深，政府对经济活动的参与就越少，而这会严重削弱政府能力，使政府无法兑现以往长期坚持的对民众的福利承诺，从而动摇民众对政府的信心，造成政府的合法性危机；如果政府不能继续象它保证过的那样提高民众的生活水平，又不制止政府官员的自肥行为，还继续剥夺民众的政治权利，那么，这个政府就可能面临严重的社会不满，其统治将变得非常脆弱。
（McMichael，）
实际上，在加入经济全球化的过程中，政府能否维持稳定，关键在于这个政府靠什么维持稳定，换言之，就是国家和社会之间存在着一种什么样的制度化了的关系。
所以，这个问题归根结底还是一个制度问题，即国家的基本政治制度和政府的统治方式。
许多人认为，中共实行的是一种威权主义的统治方式，中共领导人也从来没有否认过这一点。
由这个看法出发，就很容易导出这样的结论:
如果离开了威权统治，中国就会大乱。
毫无疑问，在控制言论、媒体、社团活动、信仰、宗教等方面，中国大陆的威权政治色彩非常清楚；但是，我们也很容易发现，中共的统治并不是完全依赖这一手段的。
在城市居民和政府之间，还存在着另一种"利益交换"，就是政府向民众提供广泛的福利，民众则因此而同意支持现行制度和政府的政策；在这种交换关系中，民众如果对制度政策不满意而公开反对的话，就要冒丢掉地位、职务、收入、住房等一系列利益的风险。
由于社会主义革命消灭了民众独立谋生的经济基础，建立了一个国家掌控一切的体制，所以就使这种统治方式得以制度化了。
在中国大陆完成了城市工商业改造和个体手工业集体化之后，这种体制的基础就基本建立起来了。
这其实不是什么"中国特色"，而是社会主义国家的普遍现象、共同特征。
所有社会主义国家经历过社会主义政权第一个阶段的"革命高潮"期之后，都主要是靠这种"利益交换"方式延续统治。
（程晓农，1995）通过这种交换关系，政府以经济利益与民众交换政治服从，籍此维持着政治稳定。
3.中国特色:
有限经济改革+"花钱买稳定"社会主义国家的执政党自然希望这种统治方式能长期有效地维持政治稳定。
可是，愿望代替不了现实，所有社会主义国家的经历无一例外地证明，这种统治方式不可能长久延续下去。
因为这种方式虽然维持了政治稳定，但它必然伤害经济效率，最后导致政府手中的资源枯竭，不得不实行经济政治改革。
如果按照一般的逻辑去思考，就会令人们想到，任何真正的改革都必然会冲击传统的社会主义集权体制，因此必然动摇上述统治方式。
但是，中国的情况却似乎非常独特。
邓小平所主导的改革有一个底线，就是不让改革动摇上述统治方式，因而也就不会因改革而带来政治社会的不稳定。
这场改革的基本方针是，通过有限的经济改革，来加快经济发展，提高民众的生活水平，从而赢得集权政府的合法性；也就是说，把上述的统治方式和有限经济改革"巧妙"地结合在一起。
九十年代前半期，中国大陆把这种统治方式通俗化为"花钱买稳定"这样一个政策口号，从上到下广为流传，倒是有一种政策"透明化"的效果。
经济的发展和民众生活水平的提高实际上有两种不同的方式，一种是由政府操纵经济发展，民众生活水平的提高主要靠政府通过国有部门提供；另一种则是让市场机制来调节经济发展和民众的收入和消费。
在中国大陆，经过十多年的城市经济改革后，第一种方式仍占据着主导地位。
1995年城镇就业者里国有或准国有部门员工的比重比改革前只降低了4个百分点，仍然高达86％。
尤其值得注意的是，改革并没有为人满为患的机关事业单位"消肿"，相反，却产生了"增肥"的结果，城镇就业者中机关事业单位员工的比重呈明显的上升趋势，而且国有企业越不景气，机关事业单位员工就增长越快。
"到1995年底，党政机关、社会团体、事业单位以及企业中的党政工团等管理人员总数约为3600万人，如果把这些人都算成是吃‘皇粮‘的，那么吃‘皇粮‘者约占全国职工总数的32％......国民生产总值的20％被这些吃‘皇粮‘的‘吃‘掉了。
"
最近，大陆的国家统计局、劳动部、全国总工会、民政部、卫生部、中国人民银行联合组织了"中国职工生活进步调查"，在这次民意调查中，81％的被调查者表示，近五年来生活水平的提高主要靠的是"工作单位"发的工资、奖金和福利，只有8％的人的生活水平的提高与兼职收入有关。
这个调查本身就是为了了解政府"花钱买稳定"的效果，而调查结果也证明，虽然市场机制在中国大陆已经形成了相当大的影响力，但是城市居民似乎主要还是由国有部门供养，生存方式基本上还是社会主义式的。
有几位美国学者通过在中国的调查也发现，经过十几年改革后，中国城市居民在就业方面的行为方式没有发生明显变化，他们转往非国有部门工作的意愿和调职行动并未比改革以前有明显增加（Zhou，TumaandMoen，1997）。
可以说，1996年以前中国"改革道路"的实质，就是用有限的经济改革来增加经济的活力，从而产生较多的经济收益，用来"买稳定"；凡是可能动摇"用经济利益来换取民众的政治服从"的经济改革措施，都被搁置了。
因此，这种有限经济改革不但没有改变上述统治方式，反而因为大量提供收入和福利，换得了人心，巩固了政治上的集权统治。
另一方面，城市经济改革也是依靠着这种统治方式才得以比较平稳地推进的，即每一项改革措施都尽量给民众带来"看得见的好处"，这样民众也就会支持有限的经济改革，并且要求社会政治继续"稳定"下去。
在过去十几年中，很多经济学者提出过多种多样的与城市体制改革有关的政策建议，虽然听起来非常必要、紧迫，却常常得不到决策者的支持。
这些经济学上的"理想主义"政策建议之所以未被采行，不是因为决策者不懂学者的高见，而是因为"政治稳定"是靠"花钱买"来的，所以，各种旨在削减社会主义福利、提高经济效率、强化竞争的改革措施，都实质上是对"政治稳定"的威胁，很难在现行的政治制度框架内付诸实施。
4.为什么"花钱买来"的"稳定"长不了?
前几年中国出现了前所未有的经济繁荣，城市居民的收入大幅度提高，社会也相当稳定，这种繁荣和稳定可能持续下去吗?
在去年发表的一篇论文中，我曾经提出了如下看法，九十年代上半期中国经济的繁荣和稳定有三个重要原因，即大量外资突然涌入，掏空银行来保护国有企业，倾斜性政策把农村经济资源转移给城市居民消费。
（程晓农，1996）所以，中国城市居民过去几年实现的小康生活不是在改革卓有成效、经济健康发展的基础上实现的，而是靠"吃外资"、"吃农民"、"吃国有部门的老本"和"吃银行贷款"维持的，这后两点对今天中国的经济局势具有决定性的影响。
国有部门在改革中市场份额下降、对经济增长的贡献越来越小，但是政府指使国家银行对低效率的国有部门实行"无条件保护"的政策，提供大量的银行贷款，所以得以保持大多数员工（即城市居民的主体）的高收入高福利；但另一方面，这种政策又使国有部门负债累累、陷入濒临破产的境地，并导致国家银行面临金融危机。
显而易见，国有部门的低效率、高福利必然会导致上述结果，可是为什么政府明知如此、还要那么做呢?
这说明，政府并不完全是根据经济的有效增长来提供福利，除此之外，还有另一个标准，那就是为了维持政治社会稳定而提供福利，也就是"花钱买稳定"。
从短期内看，这确实能带来政府和受益者皆大欢喜的结果，但是这种做法不但不可能长期维持下去，而且对今后的社会稳定带来有害的后果。
当政府花掉历史上几十年积累的国民财富，再欠一大笔留给下一代去还的债务，从而换取一个短时期的政治稳定，那是"竭泽而渔"，必然难以为继。
况且，如此换来的政治稳定不能保证市场化改革的持续进展。
在过去几年中，对经济增长和市场化贡献最大的农民得到的经济利益最少；而对经济增长贡献最小、在市场竞争中失败、但政治上更顺从的国有部门员工却得到了最多的经济利益。
当把繁荣带来的经济利益供给那些国有部门的员工时，虽然换来了短期的政治稳定，但同时也产生了鼓励他们继续依靠国有部门、阻止他们从国有部门向非国有部门转移、从而抑制经济市场化的效果，因此这种追求政治稳定的手段必定伤害市场化。
实际上，实行"花钱买稳定"的方针时，政府考虑的根本就不是经济效益，而是不同社会群体政治能量的大小。
中国目前政治社会的稳定主要以城市为基础，城市稳定了，全国就能稳定。
农民之所以得不到政府提供的经济利益，是因为他们政治上能量小。
他们的居住和经济活动都很分散，教育程度低，缺少社会组织，如果他们的经济状况不好，并不一定立刻会对全国的稳定构成直接威胁。
而城市居民的政治社会能量则远比农村居民大，城市居民的主体是国有部门员工，他们的利益要求、对政策的反应、社会不满的形成都非常相似。
可以说，中国城市的经济社会能否稳定，很大程度上取决于国有部门能否满足其员工的利益要求。
以上分析说明，中国即使不加入经济全球化，政府过去十几年来维持政治社会稳定的手段也严重削弱了国家能力，而正在中国发生的经济全球化过程则进一步降低了这个集权国家的国家能力，国家能力的萎缩迫使政府开始面对越来越大的社会压力。
"花钱买稳定"的方针给施政者留下的最大难题就是，如果不再提供福利，还能维持稳定吗?
5."繁荣和稳定"牺牲了什么?
中国与大多数发展中国家经济结构上的一个不同点是，中国通过计划经济和"高积累、低消费"曾经完成了"强制"的初步工业化，建立了一个以重工业为中心的工业体系，而许多发展中国家没有这个基础。
在经济全球化过程中，发达国家最早转移出来的是劳动密集型的消费品制造业，而随后就可能把部分资本、技术密集的机械制造、原材料工业转移到发展中国家。
应该说，中国原有的重工业基础使得中国比其他发展中国家都有更大的机会，在机械制造和原材料工业方面加入经济全球化。
可是，目前中国的现行体制却导致重工业体系的逐步瓦解和"空心化"。
重工业企业基本上都是国有企业，它们是改革前三十年中国大陆抑制消费、倾全国之国力而积累下来的家当。
在改革过程中又"汲取"了全国的大部分金融资源，始终受到种种优惠保护，但它的"体质"却一直处于衰退状态，在与外资企业、乡镇企业的竞争中连连落败。
在前些年执行"花钱买稳定"的方针时，这些企业不是把可支配的主要资源投入技术进步，而是全力提高员工的收入福利和居住条件。
这虽然换来了城市消费的繁荣和社会稳定，推动了商业、旅游、娱乐业的膨胀，却严重损害了企业的发展潜力，"吃光了"企业的老本，导致现在多数企业濒临破产。
再过几年，也许很多重工业企业就将消失，而中国也可能因此而丧失在重工业领域加入经济全球化的机会。
倘若如此，若干年后中国也许将只剩下面向国际市场的劳动密集型企业和面向国内需求的能源原材料工业，而制造业的主体--机械设备制造业可能逐渐萎缩，那就意味着中国工业化的倒退和现代化进程陷入困境。
这可能将是下一代中国人为当前的政治稳定付出的惨重代价，也是这一代执政者永久的负债。
五、全面深化改革:
中国经济改革面临的政治难题"花钱买稳定"这一手段把国家和社会之间的关系变成一种交换关系，即"给你好处、听我的话"。
这种状况下，政治稳定和民众对经济政策的支持就变成有条件的了，它取决于政府提供的福利之多少。
显然，一旦政府的财源进入捉襟见肘的状态，政治稳定会变得越来越脆弱，对政府经济政策的社会支持就会明显下降。
最近，中国大陆就有学者叹道，支持改革的"队伍不见了。
"[10]这反映出，在中国大陆要深化经济改革，所面临的实际上不只是产权问题，更根本的是政治难题。
1."不管饭"的"社会主义":
中国跨世纪的难题 现在，中国实行了几十年的城镇就业体制现在正面临着三重的压力。
首先，政府为了避免被沉重的就业福利负担拖垮，开始大规模解雇国有部门员工；其次，经济全球化过程在带来就业机会的同时也增加了就业的不稳定性；最后，大批农村居民试图"脱农"进城、寻找新的就业机会。
从去年下半年开始，中国"花钱买稳定"的方针陷入了资源枯竭的困境，为了使银行系统免于崩溃，政府不得不改变策略，开始裁减国有部门员工，这就是中共"十五大"提出加快国有企业改革的背景。
从国有资产管理局清产核资的结果来看，40万家国有企业中，约35％早已经负债大于资产，成了应该破产的"空壳子"。
但是，直到最近，银行危机露头以后，政府才部分放弃了用银行保企业的做法，转而鼓励企业裁员和破产[11]。
企业一旦失去了政府的全力保护，也不得不通过裁员、减薪来自救。
于是，从去年开始，中国出现了企业减薪、裁员和破产的浪潮。
到今年一季度末，全国因裁员（国内称为"下岗"）而失业的职工已达到900万人，另有1096万职工处于半失业状态（即虽还未被正式裁员，但已经停、减发工资）[12]，这两部分加起来，相当于城市就业人口的八分之一。
据官方估计，未来五年内，八万多家国有工业企业中应该会有15％（即13，000多家）破产[13]，加上商业、建筑企业的破产数量，失业人口可能超过三千万。
如此大量的员工同期失业，必然造成再就业的困难。
1996年政府协助安置了400多万[14]，绝大部分进入了商业服务业，现在第三产业可容纳的就业量已经接近饱和，今后对失业员工的安排会越来越困难。
而且，由于多年的社会主义体制已把国家职工养成了一个具有强烈优越感的利益集团，这些人即使失业，也不愿意去和农民工竞争低工资低技能的职位。
结果，现在一方面城市里有两千万失业半失业国家职工，但另一方面也有数千万农民工在城市里找到了国家职工不肯低就的粗活、脏活、重活。
有不少中国学者认为，非国有部门的扩张能够大量吸纳国有企业的员工，从而，多数国有企业就会逐渐自然萎缩、"无疾而终"，而非国有部门就会支撑经济繁荣了。
过去十五年来，中国非国有部门的成长确实令世人惊讶，乡镇企业是非国有部门的主力，它的扩张主要靠原材料的便利、劳动力的低廉和自我积累能力。
为了维持成本竞争力、以便渗透到国有企业垄断的市场中去、扩大自己的市场份额，只好走压低相对工资的路，其人均工资只有国有部门员工的30％，这是在劳动密集型产业中"勒紧裤带"求发展的"苦办法"。
这种发展方式说明，只有穷困的农民才会接受这样的低工资，城市的国有部门员工是不会轻易转到低工资的乡镇企业去的。
乡镇企业要继续保持高速成长的势头，不能只在劳动密集型的产业里扩张，能否成功地进入资本、技术密集的产业将成为乡镇企业今后一个阶段成长的关键。
如果朝着这个方向发展，乡镇企业就需要更多的融资，不能再单纯依靠自己有限的积累能力。
但近几年乡镇企业的融资困难有增无减，从1990年到1995年，乡镇企业创造的国内生产总值占全国的比重从15％上升到30％，但1995年乡镇企业贷款余额占全社会贷款余额的比重仍然只有8％，而同时国家财政通过改变税制把乡镇企业的税负增加了50％。
[15]在这种抑制乡镇企业发展的制度环境中，很难指望乡镇企业一举成为国民经济的顶梁柱。
同时，还要看到，经济全球化中跨国企业对劳动力的需求全球化了，例如，广东宝安某外资企业"四川妹"的竞争对手可能是远在大洋彼岸哥斯达黎加的妇女。
在这种劳动力市场需求全球化的情况下，外资企业员工的就业可能是不稳定的。
从现在开始，中国的国内社会政治环境将比以前严峻得多。
国有企业被迫开始大量裁员将触动城市利益集团，这个集团面临着社会分化，一部分管理精英和技术人员的经济社会地位会持续上升，而许多蓝领工人的经济社会地位则会下降，甚至与农民工拉平。
城市社会的不满正日益扩大，构成对政府的合法性基础的挑战。
这可能导致执政党的社会基础转移。
在这个阶段还会有一系列矛盾，比如，来自工人的压力会要求更多的贸易保护主义，而中国对国际市场和跨国公司的依赖又要求更大地开放和经济自由化；又如，社会分化的政治现实和强调社会公平的意识形态之间矛盾会越来越大，很难两相兼顾。
2.全面深化政治经济改革是中国的唯一出路 在中国，靠理想、信念、目标、信任、领袖魅力等来动员民众的时代早已一去不复返了；现在，过去十来年行之有效的、靠给"好处"来换取民众"听话"的阶段终于也快结束了。
自改革开始以来，中共恐怕还是第一次遇到目前这样的困境:
"甜头"给光了，"苦头"摆上了桌面；好话没人听了，难听的话不愿说也不得不说出来了。
恰恰是在这个政府最难以获得民众支持的时候，政府却面临着没有民众的合作就可能陷入危机的状态。
多数中国民众都能理解，中国加入经济全球化的行动是保证中国在下一个世纪能获得成功的经济发展的必由之途；但是，事实也越来越清楚地表明，加入经济全球化的过程正面临着与现行制度的日益扩大的冲突。
这个冲突集中在这样一个两难问题上，如果继续坚持现行政治制度框架赖以立足的旧承诺，诸如"工人阶级是国家的主人"、国家要保障国家职工的经济社会地位，那么就不可能推动制度变革和结构调整；如果放弃这些承诺，政府的实质性社会基础就会表面化，即它实际上只是执政利益集团的代表，这样它既会失去城市社会的政治支持，也会失去意识形态上的合法性基础，因而不可能有效协调转型期中个社会利益集团之间的矛盾。
根据中国大陆国家体改委对1997年上半年全国城镇居民社会心理的调查，目前下岗职工中有近60％的人对个人的未来无从判断或失去信心，很多人"反感当权有钱者、希望来一次社会运动、想找机会发泄一下。
"[16]如果政府一味依赖政治压力和政治威胁来谋求暂时的稳定，打击压制日益增长的社会不满，试图让社会的多数成员付出转型期的沉重代价，以便保障和满足一小部分经济、政治精英的经济政治特权和迅速膨胀的财富，这种政策将种下社会急剧分化和社会冲突的种子，导致不久的将来严重的社会不稳定。
其结果，不仅最终无法避免政治危机，而且会破坏下一世纪中国经济发展的条件。
这个两难困境的根源在于，政府已经不再有能力"花钱买稳定"，而需要社会成员（特别是原来的既得利益集团的成员）付出巨大的经济社会代价，来实现经济和社会结构的调整。
这是一个必须通过社会成员的理解、参与和合作才能完成的过程。
而实际上，社会成员自然也高度地关心这样的问题:
他们付出了失业或低收入这样的惨重代价能换来什么?
如果为了制度转型、非付出代价不可，那么，这些代价是否应该在全体社会成员中适当分摊，而不是谁没权谁就活该倒霉?
民众除了被动地等待政府的裁员计划以外，是否也可以积极地参与他们期望的政治改革?
在这种情势下，政府如果不能正视民众的意愿，就不可能得到民众的合作，结果必然使矛盾激化，酿成社会冲突。
只有建立新的民主化的政治制度架构，民众的意愿表达和政治参与才能纳入制度的轨道，产生积极的社会效果，各社会集团之间才能充分沟通、协商，达成制度转型所必要的社会共识和利益妥协。
民主政治之所以能够成为世界上绝大多数国家共同坚持的政治制度，就是因为它能够在一个利益多元化的社会中让各种民意得到充分的表达，通过民主政治的程序来协调整合不同利益集团的要求。
中国可以、也只能通过民主化找到解决制度变革难题的出路。
【注释】
[1]《经济日报》，北京，1997年10月20日。
"中国新闻社"电讯稿，北京，1997年5月20日。
Economist，London，July，1997.
《经济日报》，北京，1997年4月4日。
"中国新闻社"电讯稿，北京，1997年10月16日。
Giddens，Anthony.1990.TheConsequencesofModernity.Stanford:
StanfordUniversityPress，
见《中国统计年鉴，1996》。
《中国改革报》，北京，1997年8月21日。
原载《经济晚报》，《中国改革报》1997年8月15日转载。
[10]"改革没有退路--访刘德福博士。
"《中国改革报》，北京，1997年9月2日。
}
[11]《人民日报》评论员文章，"规范破产、鼓励兼并、大力实施再就业工程"。
《人民日报》1997年4月21日。
[12]《经济日报》，北京，1997年5月27日。
[13]《世界日报》，纽约，1997年5月31日。
[14]《中国改革报》，北京，1997年5月14日。
[15]齐景发（农业部乡镇企业局局长），"辉煌别八五--来自乡镇企业的报告"，《人民日报》1995年12月18日。
[16]《中国改革报》，北京，1997年10月6日。
【】
[1]程晓农，"维持稳定与深化改革---中国面临的抉择"。
《当代中国研究》（Princeton），1995年第1&2期，第84-105页。
程晓农，"繁荣从何而来---中国经济现状和趋势的分析"。
《当代中国研究》（Princeton），1996年第3期，第18-63页。
McMichael，Philip.1996.“TimesItalic{DevelopmentandSocialChange:
AGlobalPerspective}.London:
PineForgePress.
MeierGerald LeadingIssuesinEconomicDevelopment.OxfordUniversityPress.
Zhou，Xueguang，NancyB.Tuma，andPhyllisMoen.1997."InstitutionalChangeandJob-ShiftPatternsinUrbanChina."AmericanSociologicalReview，，，
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