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制度政策篇

2013年省级国库集中支付培训

制度政策篇

第一部分现代财政国库管理制度

一、现代财政国库管理

现代财政国库管理改革是借鉴西方发达国家国库单一账户制度，结合我国社会主义市场经济条件下公共财政管理发展实际，进行的一场“财政革命”，是对我国传统的预算执行管理理念和运行机制的根本性变革，也是我国财政管理制度一项重大的、最具本质性的改革。

（一）现代财政国库管理的核心内容

设立国库单一账户体系管理财政资金，实行国库集中收付实现财政资金安全有效运行；行使财政国库控制预算执行、管理政府资产负债等一系列管理职能；实现财政国库监控预算执行、提高信息透明度和高效管理国库现金的目标。

（二）现代财政国库管理的主要职能

第一，财政国库是财政部门受政府委托、代表政府履行职能的一种体现；第二，财政国库在国库资金收支操作中，行使一系列管理职能；第三，财政国库重在控制预算执行，保证财政资金收支严格按照部门预算规定执行；第四，财政部门对政府资产和负债实施管理，提高政府资产和负债的管理效率。

（三）现代财政国库管理的主要特征

效率。

通过制度设计，简化资金收付流程，减少资金收付中间环节，提高财政资金入库效率和支付效率。

透明。

财政部门在预算执行上程序透明，预算指标的批复、用款计划审批下达、用款申请的审核、资金支付与清算过程透明；预算部门及预算单位资金使用过程透明，财政部门通过信息系统掌握资金每一笔收付记录。

监控。

财政部门建立了预算执行动态监控系统，借助财税库银联网系统，财政收付系统可以实时监控到财政资金的具体活动情况，对违规或不规范操作进行及时核查处理，强化预算执行，保证财政资金支付使用的安全性、规范性和有效性。

（四）现代财政国库管理制度主要构成

现代财政国库管理制度主要包括国库集中收付制度、政府采购制度、国债与国库现金管理制度，其中，国库集中支付制度是现代国库管理的核心制度，是财政资金支付管理的根本制度。

按照党的十八大提出了“构建体系完备、科学规范、运行有效”的制度体系的要求，现代财政国库将着力强化监控、理财、反映和政策实施四项功能,完善预算执行管理监控、政府财政财务信息分析报告、政府采购管理、国债管理和国库现金管理五大体系，打造功能完善的现代国库管理制度。

二、国库集中支付制度

国库集中支付制度就是建立国库单一账户体系，通过国库单一账户体系对财政性资金进行国库集中支付的财政资金管理制度。

该制度主要包括三个方面的内容:

（一）完善的国库单一账户体系

国库单一账户体系是指由财政部门设立的，以国库单一账户为核心，全面反映财政性资金收付的各类账户的总和，主要包括：

1.国库单一账户财政部门在人民银行开设的国库存款账户，用于记录、核算和反映纳入财政预算管理的资金收入和支出活动，并与财政部门在商业银行开设的有关财政性账户进行资金清算。

2.零余额账户财政部门开设在商业银行的额度类专用账户，用于对纳入国库集中支付的财政性资金的支付和清算，包括财政零余额账户和预算单位零余额账户。

---财政零余额账户财政部门在商业银行开设的零余额账户，用于财政性资金的直接支付，并与国库单一账户清算。

---预算单位零余额账户财政部门在商业银行为预算单位开设的零余额账户，用于预算单位财政性资金授权支付，并与国库单一账户清算。

3.预算外资金专户财政部门按规定在商业银行开设的银行存款户，用于记录、核算和反映财政预算外资金的收支活动。

4.特设专户财政部门根据有关规定开设的专用账户，用于记录、核算和反映财政特殊专项收入和有特定用途的专项资金的收支活动。

财政部门受政府委托，持有和管理国库单一账户体系，直接负有管理各部门银行账户的职责和权力，任何单位不得擅自设立、变更或撤销。

（二）规范的资金支付方式和程序

为较好地满足支付管理的需求，兼顾政府收支分类改革的管理需要，同时又便于划分支付方式，将财政支出划分为转移性支出、工资支出、购买支出、零星支出。

1.支付方式按照财政性资金支付令发出的主体不同，将财政性资金支付方式划分为财政直接支付和财政授权支付。

财政直接支付，由财政部门开具支付令，支付范围为购买支出、工资支出、其他支出；财政授权支付，由预算单位开具支付令，支付范围为零星支出。

2.支付程序财政直接支付,一般由预算单位发起,根据分月用款计划，填报支付信息,经由财政部门审核无误后,由财政支付执行机构开具财政直接支付凭证,提交代理银行,通过财政零余额账户,将款项直接支付到商品劳务供应商或收款人；财政授权支付，由预算单位根据分月用款计划，填写支付信息，进行网上申报，经财政网上审核后，预算单位填写相应的银行结算凭证，提交代理银行，通过预算单位零余额账户，将款项支付给最终收款人。

（三）高效的预算执行动态监控

动态监控是以国库单一账户体系为基础，以实时动态监控为重点，以信息化技术为支撑，以保障财政资金收支规范为目标的新型财政管理监督机制，对集中支付形成的透明的支出预算执行数据进行全过程全覆盖的监控管理；利用信息技术手段对财政性资金支付逐笔检索，比对预警规则，进行人工、智能相结合的事前、事中监控，通过监控信息系统逐笔反映支付资金流向，通过监控核查分析进行事后监控；通过预算执行数据挖掘分析，实现对预算执行过程的控制和执行结果的反应。

《财政部门监督办法》（财政部69号令）明确了财政国库部门预算监督主体地位，财政部门要建立覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，加强对预算编制、执行、调整情况，国库集中收付、预算单位银行账户的管理使用情况监督，将监督结果作为预算安排的重要参考依据，根据监督结果完善相关政策、加强财政管理。

第二部分省级国库集中支付改革

2001年6月，省政府办公厅印发了《安徽省财政国库管理制度改革试行方案》（皖政办[2001]48号），确定我省财政国库管理改革的目标是建立以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国集中收付为主要形式的财政国库管理制度。

经过十多年的改革发展和深化完善，省级国库集中支付形成了稳定高效的运行机制，在省级财政财务管理中牢固确立了核心基础性地位。

一、制度体系健全

一是搭建制度框架。

安徽省财政国库管理制度改革试行方案，明确了改革的主要内容和措施，省财政厅、人民银行合肥中心支行，先后出台了资金支付、资金清算等管理办法，同期省财政厅制定了集中支付改革的会计核算、机构职能和业务流程等制度，建立了统一规范的财政性资金支付管理制度，搭建了国库集中支付管理制度框架。

二是完善管理制度。

随着省级国库集中支付改革的深入，省财政厅先后制定了省级预算支出指标管理、用款计划管理、资金退回管理办法、资金结余结转、加强省级项目支出预算细化工作、现金使用、代理银行考评、资金归垫管理等制度和办法，丰富了集中支付改革制度体系。

三是推进配套改革。

为加强公务消费的透明度，规范预算单位公务支出管理，2012年我省全面实行了公务卡改革，制定了公务卡强制结算目录，同时减少了现金支付申报审批；省级财政制定了预算管理综合考评暂行办法，对预算执行进度、预算执行管理、采购预算执行等进行量化考核，强化了支付执行管理。

二、各方职责明确

省级国库集中支付制度明确了相关各方的职责，财政部门、预算单位、代理银行、人民银行在国库集中支付机制运行中各司其职，各负其责：

财政部门主要职责是：

制定国库集中支付相关制度，规范集中支付管理；审核下达用款计划、办理资金支付审核清算；监督管理预算单位银行账户；选定国库集中支付代理银行，对代理银行履行代理协议进行监督考核；搭建国库集中支付信息系统，提供技术支撑和信息保障。

人民银行的主要职责是：

设立国库集中支付分账册，核算财政下达的财政授权支付额度、财政直接支付额度的收支余情况，负责与财政部门、代理银行进行资金清算，定期核对相关账目，对代理银行代理国库集中支付业务资格进行认定等。

预算单位主要职责是：

按照“预算执行主体地位不变，资金使用权、财务管理权和会计核算权不变”的原则，负责按省级国库集中支付制度相关规定申报用款计划和使用资金，负责相关会计核算，按时与代理银行、财政部门核对相关账目。

代理银行主要职责是：

履行国库集中支付业务代理协议，按时与财政部门、人民银行、预算单位核对相关账目。

三、运行机制创新

（一）资金运行机制一是建立国库单一账户体系，控制财政性资金流量和流向；二是改变财政资金支付流程、支付方式，规范资金支付活动；三是改变账户体系和支付方式，提高预算执行透明度，强化财政部门、预算单位的财务管理与监督监控。

（二）技术保障机制优化两个系统，推行一项改革。

搭建一体化平台系统实现预算单位、财政部门、代理银行业务联通，实现集中支付业务全流程一体化；构建财银直联系统，实现银行端支付信息不落地处理，支付反馈快捷高效，支付信息可控可查；推行财政直接支付无纸化支付改革，取消纸质《财政直接支付申请书》，减少预算单位跑财政。

（三）动态监控机制省级国库集中支付依据集中支付业务流程，建立健全从预算指标管理、用款计划管理、支付执行管理、银行支付办理、资金支付到达最终收款人的信息反馈全流程、全覆盖的预算执行实时动态监控机制，提高了支付效能和支出预算执行透明度，强化了对省级预算单位和代理银行的支付监管。

四、改革成效显著

截止到2012年底，纳入省级国库集中支付的预算单位1003个，支付资金900多亿，省级国库集中支付实现了对省级所有预算单位、所有财政预算资金的两个“全覆盖”。

--支付效率提高。

部门预算一经批复，基层预算单位根据工作进度和实际需要编制用款计划，借助信息技术手段，预算单位可足不出户，实时办理资金支付，大大提高了支付效率。

--宏观调控增强。

预算单位未支用的财政资金全部留存在国库，直接增加了财政库款，为政府实施宏观调控提供了更大的操作空间，从资金上确保了政府活动各项目标的顺利实现。

--预算约束加强。

财政资金拨付由“中转”变“直达”，消除传统分散支付的弊端，确保部门预算执行到位，强化了预算约束力。

--财务管理提升。

通过科学规范的国库集中支付运行模式，提升了财政部门和预算单位的预算编制、执行、监管的能力与水平。

--过程监控有力。

依托信息技术系统，对预算下达、计划审批、支付受理审核、信息反馈实现了预算执行全过程的动态监控。

--执行分析准确。

通过对支付执行数据深度挖掘，多维分析，点面结合，把握省级支出预算执行态势，为预算编制提供基础信息、为财政监督提供线索、为领导决策提供参考。

第三部分省级国库集中支付管理

预算部门单位作为预算执行主体，在部门支出预算执行中，要牢牢把握预算管理政策，遵循国库集中支付制度，严格实行指标控制计划、计划控制支付，着重从以下几个方面做好国库集中支付工作。

一、部门预算是基础

部门预算是解决财政分配的规范问题，国库集中支付是解决财政性资金运行的规范问题。

科学的部门预算是规范的国库集中支付的基础。

（一）科学编制预算

1.编细预算。

严格按本级、所属单位和补助县市的预算级次编列预算，对列入本级和所属单位的项目，要细化编制到项目具体内容、项目实施单位和具体经济分类科目。

2.编实预算。

提前谋划，在预算编制时开始安排下年的预算执行工作，做到预算编制、执行一盘棋，对执行进度缓慢或结转较多的项目，要主动核减预算。

量力而行，在充分考虑项目单位执行能力的基础上合理申报预算，对一年内做不完的项目要编制分年预算。

3.注重经济分类科目。

对于项目支出预算，要根据本部门本单位的职责、任务和事业发展特点，结合相同项目资金往年支付情况，准确编制到经济分类款级科目。

4.按规定编制政府采购预算。

使用财政性资金采购符合省级政府采购目录和限额标准的货物、工程和服务的支出项目，要编制政府采购预算。

5.科学编制非税收入预算。

对于政府非税收入支出预算指标，预算单位在预算编制中要加强精细化管理，应该按照业务实际，核定的收入标准，结合历史数据和预测可能的变化，科学编制。

（二）规范指标管理

1.预拨指标

省级预算支出指标管理办法规定，人代会批复预算前，对确需提前使用的部门预算中安排的项目支出预算，由预算单位提出书面申请，经业务处审核后，预算处按程序办理预拨指标手续。

预拨指标的管理办法，解决了预算批复与满足单位行政工作和事业发展需要的资金支付时间差问题，适应了国库集中支付制度的管理要求，避免单位资金垫付行为，有助于加快预算支出进度。

部门单位对于年度部门预算安排的项目支出，应按照财政对预拨指标的管理要求，在年度部门预算批复前，确需支付资金的，根据项目预算和项目实施进度，按规定程序申报使用预拨指标。

2.待细化指标

对于部门单位预算执行时需要进一步细化到具体执行单位和具体项目的预算指标，由省级预算部门提出分配意见，报省财政厅相关业务处，经相关处室审核同意并报批后，办理细化批复文件，对分配到所属单位和本级留用的，要全部细化到经济分类款级科目。

对于年度部门预算中需要在执行时细化的预算指标，部门预算一经批复，就可以上报细化方案，省财政规定，最迟在6月底之前，完成预算指标细化上报工作。

对中央专项资金，需要进行二次分配的，部门应积极联系有关方面，尽早提出细化方案。

对中央财政补助的大额专项资金，未明确具体项目、需要二次分配的，由省财政厅会同相关部门研究分配意见后，报省政府审批。

3.非税收入指标

部门单位在编制部门预算时，按照相关政策规定，编制政府非税收入预算。

《安徽省省级预算支出指标管理暂行办法》（财预[2010]60号）对部门单位在年度预算执行中，政府非税收入出现超收或短收引起的支出预算调整，明确了相关管理职责，规定了处理办法。

省财政厅归口业务处控制政府非税收入安排的预算支出指标，年度预算执行中，负责监控部门政府非税收入预算执行。

依据政府非税收入预算支出指标、实际缴库数额、支出执行进度、预算安排政策等，合理控制对部门的预算拨款，防止超预算拨款。

对部门政府非税收入预计短收的，归口业务处应及时通知国库支付中心停止办理其非税收入安排的基本支出资金的支付，并对其非税收入安排的项目支出预算进行相应控制。

省财政厅预算处负责对政府非税收入预算指标集中追加，统一清算。

年度预算执行中，对部门超收的，经部门申请，归口业务处审核，集中办理预算指标追加；年度预算执行末，对部门政府非税收入预算出现超收或短收引起的支出变化，统一进行清算。

预算单位在对政府非税收入指标的管理中，一要准确编制预算。

二要在预算执行中，动态掌握政府非税收入情况。

三要对于年度中间超收或可预见的减收,及时递交调整预算的报告。

四要对于可预见减收的，一定要立即停止办理相应的资金支付，预留待核减指标。

五要关注上年清算指标，对于上年度政府非税收入清算形成的上年结转预算指标，应及时纳入本年度支出预算管理，及时申报用款计划。

4.结转和结余指标

《安徽省省级财政结转结余资金管理办法》（皖政办[2012]64号）,项目支出资金应在当年使用完毕，部门单位对年度内项目支出严格按进度管理，尽量减少预算结转。

（1）结转指标

结转资金属于年度预算执行中当年支出预算已执行，但项目实施尚未完成，需要在下年按原用途继续使用的项目支出资金；或是因故未执行，下年需按原用途继续使用的项目支出资金。

部门单位对因政策变化等原因，预计年底可能形成资金结转的项目，应及时按规定程序报省财政审批，调减当年预算或调整用于本部门执行中新增重点项目支出。

（2）结余指标

经批准的当年支出预算指标，执行过程中，支出预算工作目标已完成，或由于受政策变化、计划调整等因素影响工作终止，当年剩余的财政资金。

这部分结余资金形成了结余指标，包括基本支出结余和项目支出结余。

基本支出结余，由部门单位按规定安排使用，但对纳入财政工资统发的部门单位，年终清算后出现结余，全部收回省级预算；对未纳入工资统发的部门单位的人员经费结余，由部门单位按规定结转使用。

项目支出结余基本原则是收回。

省级预算安排的项目支出结余，全部收回省级预算；属中央专项补助项目支出结余，中央有明确规定的，按规定执行，没有明确规定的全部收回省级预算。

对省级财政预算安排的政府采购项目，部门单位未按规定时间申报并执行采购计划的,一律取消采购项目，资金收回省级预算;采购项目完成后的预算资金结余,全部收回省级预算。

《安徽省省级预算管理办法》（皖政办[2012]4号）规定，对于部门单位年度结转结余资金，由省财政厅审核后重新作出安排。

对于结余结转资金较多的部门单位，在编制以后年度部门预算时，省财政厅要按规定压缩其支出预算总额。

部门单位在预算执行中，应加强结余结转指标的管理。

一要切实减少当年结转。

对政府采购项目要执行赶早，应采尽采；对预计年底可能形成资金结转的项目，应及时提出调减当年预算或调整用于本部门执行中新增重点支出项目的建议，按规定程序报批，争取在年度内完成预算执行。

二要用好上年结转结余指标。

严格按项目用途使用结转指标，在保证资金安全的基础上，将上年结转结余资金在本年度内安排支付使用。

三要严格实有资金账户结余资金管理。

省财政厅《关于规范省级行政单位基本存款账户资金管理的通知》（财库[2013]517号）明确，自今年5月起，对省级实行垂直管理以外的行政单位基本存款账户资金实行账户存款资金统存，集中收入，分户管理，并明确对于基本账户划转的专项结余和其他结余资金要求在年内使用完毕，年内未使用完的，将由省财政统筹安排。

省财政安排部门单位预算与部门单位实有资金账户历年结余资金情况相挂钩，严格审批、规范使用，逐步消化。

部门单位对实有资金账户资要正本清源，严格收支管理。

对预算执行中追加的支出和上年结转支出，预算指标一经下达，预算部门要在15日内将相关支出细化到经济分类款级科目，报财政厅归口业务处审核后，送支付中心作为支付依据。

二、用款计划是前提

（一）用款计划管理的意义

编制分月用款计划，是部门单位履行财务管理权，促进单位行政工作和事业发展的基础；是部门单位加强财务管理，硬化预算约束的保证；是对部门支出预算执行过程的控制和管理；是实行资金支付的控制依据；是科学预测国库现金流量，实现国库现金管理的基础，增强政府宏观调控能力的保证。

《财政部关于进一步推进地方国库集中收付制度改革的指导意见》（财库[2011]167号），对加强用款计划管理提出了明确要求，要建立年度用款计划编制制度，实现用款计划对部门预算执行的控制。

部门单位要提高用款计划管理水平，做到计划编制科学准确。

（二）用款计划管理的模式

《安徽省财政厅关于规范财政资金管理的若干意见》（皖政办[2009]18号）明确，规范用款计划管理，实行限时审批超时默认制度。

基本支出由省财政厅均衡下达，项目支出由基层预算单位按规定流程申报，省财政厅批复下达。

项目支出用款计划取消了主管部门、国库处审核环节。

基层预算单位在一体化系统根据已下达指标，直接向省财政厅归口业务处申报，省财政归口业务处审核后，支付中心1个工作日下达。

政府采购支出用款计划申报，按省财政厅有关处、单位规定办理。

（三）项目支出用款计划编制管理要求

国库集中支付制度规定，项目支出用款计划，应按预算和项目实施进度编制，部门单位应结合预算执行的实际，进一步加强项目支出计划编制管理，力求做到五结合：

1.计划与业务结合，即分月用款计划与单位行政工作和年度事业安排进度相结合，特别是周期性强的项目，一定要提前谋划，合理安排。

2.计划与收入进度相结合，对于政府非税收入预算安排的项目支出分月用款计划，要与政府非税收入进度相结合。

3.计划与单位财务计划相结合，即分月用款计划与单位沉淀资金使用，特别是与以前年度结转和结余资金使用安排相结合。

4.计划与政府采购业务相结合，为加强政府采购业务管理，去年以来，省财政厅出台的相关文件规定，预算执行当年9月30日18时止，财政部门通过一体化系统冻结未申报计划政府采购预算，预算单位将无法在网上申报政府采购计划。

基于上述管理要求，预算单位财务部门要与业务部门、财政厅相关业务处（单位），及时沟通协调，尽早申报政府采购计划，加快采购项目实施进度。

5.计划的有效性和均衡性相结合，合理划分直接支付和授权支付，同时考虑序时进度，对有季节性用款安排的支出计划，充分考虑单位计划申报到资金支付的时间间隔，提高实际支付效率。

三、支付执行是关键

（一）在支付提速中加快预算执行进度

1.强化项目前期管理。

要提前开展项目规划、招投标、政府采购等前期工作，一些延续性的重大项目在“一下”预算控制数确定后即可开展前期准备工作，确保年初预算批复后项目即可实施。

2.强化政府采购支付。

政府采购实行的是采管分离，资金支付渠道不唯一，必须履行政府采购相关的法定程序，加之电子化政府采购系统内外网交替，采购周期相对较长，需要单位财务与业务部门配合，预算单位应严格按照省财政厅关于政府采购业务的限时管理要求，强化政府采购支付管理，确保政府采购预算及时执行。

对于非政府采购预算，执行中确需用于政府采购项下货物商品支出的，应及时调整为政府采购预算，并按规定程序办理采购。

3.强化项目支付管理。

对于已经批准下达的项目用款计划，部门单位要积极联系相关业务部门、项目实施单位，关注项目进度，核准核实项目支出资金需求，制定付款计划，准确办理审核查验事项，及时申报支付；同时在部门单位内部加强项目资金支付进度管理，进行跟踪分析，加快预算执行进度。

（二）在深化改革中规范支付执行管理

《安徽省财政国库管理制度改革试点资金支付管理暂行办法》（财库[2001]1026号）规定，除各级政府或授权财政部门批准的特殊事项外，发生下列情形之一的，财政部门有权拒绝受理支付申请：

无预算、超预算申请使用资金；自行扩大预算支出范围申请使用资金；未按规定程序申请使用资金；申请手续及提供的文件不完备，有关审核单位没有签署意见或加盖印章；预算执行中发现重大违规违纪问题；工程建设出现重大问题；其他需要拒付的情形。

近年来，党中央国务院高度重视财政支出管理工作，国务院廉政工作会议多次强调要全面实行国库集中收付制度、全面推行公务卡结算制度改革、深化政府采购制度改革和严格控制“三公”经费，要求抓好预算执行、预决算和公务支出的公开、中央八项规定政策的具体落实等，客观上要求省级国库集中支付进一步深化改革，更好发挥集中支付制度执行和政策实施功能；要求部门单位规范支付资金，切实提高预算执行质量。

1.重基础，抓单位银行账户管理

《安徽省财政厅关于进一步加强零余额账户管理的通知》（财办函[2012]1019号），严格零余额账户支付管理，不得从零余额账户向本单位其他账户和系统内其他单位账户支付资金；对于从零余额账户归垫资金至预算单位实有资金户的，需先备案，后支付；严格零余额账户提取现金审批程序，部门单位在使用现金时，需在已下达的授权支付计划内申报现金使用额度，并在审批的额度内办理现金支付申请。

规范账户管理，是国库集中支付制度的重要环节，预算单位开设零余额账户用于资金支付，原银行账户应逐步撤销。

但受预算管理体制等各方面因素制约，目前省级预算单位仍保留有相当数量的银行账户，沉淀着大量资金。

省级财政将进一步清理整顿预算单位银行账户，凡不符合规定应当撤销的，坚决予以撤销；短时间内无法撤销的，要将其纳入国库单一账户体系，严格审批管理。

2.重流程，抓支付结算方式管理

为切实加强预算单位现金使用管理，规范财政资金支付行为，强化财政财务监督，省财政厅《关于进一步加强省级国库集中支付现金使用管理的通知》（财库[2012]494号），对纳入省级国库集中支付的财政性资金原则上一律实行直接支付和公务卡结算，严格控制提取现金。

扩大公务卡支付范围。

公务卡制度能够有效解决现金支付管理漏洞，加强对公务支出行为的监督管理，增强政府公务支出信息透明度。

省级预算单位实行公务卡制度中，要在部门单位内部明确公务卡管理职责；严格执行公务卡强制结算目录，扩大公务卡使用范围；研究制定规范的、符合实际且操作性强，相对便捷的公务卡