城市最低生活保障制度与就业联动机制探析.docx

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城市最低生活保障制度与就业联动机制探析

摘要：

城市最低生活保障制度是社会保障制度的最后安全网，是社会救助的基础与核心。

本文从政府在反贫困中的责任出发，提出了城市最低生活保障制度建立的理论与实践基础。

然而，制度的稳定预期却引致了负激励效应，造成这种福利依赖的局面既有救助对象求职损益分析的因素，也有政府制度设计缺陷的因素。

这种政府单方面的消极救助既无助于受助者脱贫，保障标准的刚性也造成了长期的财政负担，与制度设计初衷背道而驰。

由此，政府可考虑转变救助方式，发展积极救助，实现生活救助与就业促进的联动，鼓励救助对象积极觅职、实现自立，这是今后完善城市最低生活保障制度过程中需要重点考量的问题。

关键词：

城市最低生活保障制度，福利依赖，求职动机，积极福利，就业联动机制

消除贫困是一大世界性的难题。

贫困是指在一定环境下，人们长时期内无法获得足够的收入来维持一种生理上要求的、社会文化可接受的和社会公认的基本生活水平的状态。

联合国将每人每天平均消费或收入低于1美元作为国际贫困线的标准。

贫困不仅仅是经济问题，更是重大的社会问题。

从社会学角度看，贫困人口是由于社会结构的急剧转型，社会关系失调或由一部分社会成员自身的原因而造成对现实社会的不适应并出现生活困难或生活障碍的人群共同体。

贫困问题得不到及时解决，必将危及国家的政治、经济和社会的发展，解决贫困等社会问题是国家的重要责任之一，也是衡量国家治理效果的重要方面。

贫困是贫困人口融入社会的障碍，政府单纯的生活救助无力消除这一障碍，从克服收入贫困上升到消除能力贫困是国家和个人的共同责任。

一、城市最低生活保障制度建立的基础

1.政府反贫困的理论基础

济贫法时代，贫困被归因于个人的懒惰与无能，济贫措施都带有惩罚与歧视性质。

现代社会，贫困被主要归因于社会，在贫困的成因中社会因素往往大于个人因素，因此，政府在反贫困战略中应承担义不容辞的责任。

贫困自我循环理论认为：

（1）生活于贫困境况中的人们由于从小就受到贫困文化的熏陶，缺少向上流动的动力，环境使他有较低的成就动机；

（2）低的成就动机导致低的社会流动，受教育的机会少、层次低，使他们在就业中的竞争力薄弱；（3）低的教育水平、低的竞争力自然导致他们具有较低的收入职业，处于较低的社会地位；（4）低收入职业导致较低的社会地位使他们更加贫困。

以上连锁反应说明了贫困者的自助能力很难自发提高，仅靠其自身力量无法摆脱贫困循环，要解决贫困问题、打破贫困链条，需要依靠外力支持。

费边主义认为，贫困是个人的事，更是社会的事，因为社会有机体一部分遭削弱，必会损害整个有机体，国家保证每个人最低生活标准，政府有责任和义务为社会服务，解决不公正问题。

2.政府反贫困的实践基础

计划经济向社会主义市场经济体制的转型意味着国有经济的市场化，在这一过程中，城市中出现了大量的失业和就业不足，城市以经济活动人口为主体的贫困现象，称之为城市新贫困现象。

我国体制转轨中涌现的城市新贫困人口的基本特征是经济来源缺乏、教育水平低下、健康状况偏差、思想观念相对落后、社会网络同质性高、社会交往出现障碍等。

这些特征使得他们很难通过个人努力来提高自身竞争力，从而摆脱贫困循环。

因此，这就需要来自外部的支持，特别是政府强有力的支持，以帮助贫困者提高自助能力并且分享经济发展的成果。

社会救助是现代社会保障制度的有机组成部分和基本手段之一，是现代国家中得到立法保障的公民基本权利之一，现代政府有保障公民获取社会救助的义务。

1999年10月1日，国务院发布《城市居民最低生活保障条例》，其规定持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。

自此，城市最低生活保障制度作为一种“最后安全网”在全国各地逐渐建立起来了。

城市最低生活保障制度是政府为了应对由于体制转轨与社会保障制度不完善，导致大量下岗失业人员生活陷入贫困而出台的重要社会政策，它是对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的贫困人口，实行差额补助的一种社会救助制度，是长期化、制度化、规范化的社会救助手段，是社会保障的最后安全网。

二、城市最低生活保障制度与福利依赖

最低生活保障标准是最低生活保障制度的核心，它是指在社会发展的某一时期内，由政府制定的、与社会经济发展相适应的，在衣、食、住、行等方面维持一个人生存的最低限度的基本标准。

国际上广泛接受的标准是城镇居民人均可支配收入的30%，从下表可以看出，我国的城市最低生活标准明显低于国际水平。

可见，我国城市最低生活保障是一种低水平的收入补差制度，保障的是城市居民的基本生存权利。

“能进能出、动态管理”本是低保制度持续运行的前提条件；但是，从制度的运行状况来看，当接受低保成为有劳动能力的贫困人口的权利，并作为一种制度性安排时，影响社会公平和效率的“福利依赖”问题随之产生，“进来容易，出去难”成为长期困扰低保制度发展的一个瓶颈。

低保是以家庭收入调查为前提的选择性救助制度，获取稀缺资源的稳定预期容易产生制度依赖，形成了低保救助—福利依赖—工作动机下降—不工作（失业）的链条，这种负激励效应的后果是救助对象进入贫困—扶贫—返贫的循环往复的怪圈，陷入贫困陷阱。

造成这种福利依赖的局面既有救助对象求职损益分析的因素，也有政府制度设计缺陷的因素。

（一）救助对象的损益分析因子

从经济学角度看，救助对象的求职动机在很大程度上取决于损益分析，只有当预期收益大于损失即家庭经济净收益为正时，他们才有可能退出低保进行就业。

1.救助标准替代率

救助标准替代率是指救助标准与救助对象参加工作后可能获得的收入之间的比率，它被看成是衡量救助制度对就业激励程度的重要指标。

替代率越高，表明就业推动力越低；反之，则表明就业推动力越高。

城市低保实际给付额等于低保标准扣除现有收入后的差额，低保救助对象一旦参加工作，就必然会使收入增加，同时造成低保金的补助水平降低，然而具体替代率为多少要看就业所得增加与救助金丧失的比例。

2.家庭开支

救助对象积极寻找工作，加大搜寻强度，必会使家庭增加开支。

这些开支包括求职费用、交通费用、通讯费用、餐饮费用、照料子女和老人的费用以及其他显性成本，此外，还包括可能丧失领取低保金资格的机会成本。

3.附带福利

我国社会保障体系不完善，使得城市居民最低生活保障成了集教育救助、医疗救助、住房救助和老年人福利于一身的综合性生活救助制度。

这些附带福利的资格是以低保资格为基础的，即一旦被确定为低保对象，就可以享受到多项救助或福利；一旦失去“穷人”资格，不只是损失每个月的低保金，还将损失其他附加各种补贴和给付。

当城市最低生活保障制度相配套的政策越多，其“含金量”就越高，吸引力就越大。

可见，我国和其他国家的福利依赖有所不同，这恰恰反映了我国福利的欠缺。

4.就业稳定性

目前我国大部分低保对象是因社会经济转型、个人就业能力偏弱而不得不下岗失业的，因此，在劳动力市场竞争日益激烈的背景下，他们往往只能从事一些非正规工作，工资低，稳定性差，而且再次失业后能否再次成功申请低保也是个未知数，这些就构成了阻碍低保对象走向工作岗位的摩擦力。

对于享受城市最低生活保障待遇的人群来说，当就业所得的收益小于救助金丧失、家庭开支增加、附带福利丧失、就业不稳定带来的损失之和（或两者相比较所差无几），即家庭净收益为负时，他们退出低保选择就业就成了不理性的经济人。

于是，在这种情况下，他们的求职动机自然会下降，他们就会加大对福利依赖的程度，于是求职决策宣告失败。

（二）政府的制度设计缺陷

1.城市最低生活保障制度自身倾向

任何保证性的收入都会对工作积极性产生负面影响，因此，城市最低生活保障制度本身就具有制造福利依赖的倾向，很可能造成对贫困人口的负激励和“贫困陷阱”。

在具体操作层面上，贫困家庭差额享受低保金，即受助家庭每多收入1元钱，就意味着他们将少得到1元钱的救助，相当于100%的边际税率。

那么从经济意义上讲，低保制度非但不鼓励就业或增加收入，反而提高了其保留工资，破坏了他们增收的积极性。

2.城市最低生活保障制度与就业促进缺乏有效衔接

在中国经济社会的转型时期，失业风险的加大与就业的艰难使人们变得相对宽容，降低了领取低保救助可能带来的耻辱感。

另一方面，城市最低生活保制度重资金保障而轻就业服务保障的情况，使就业对城市低收入者和低技能劳动者产生一种向外的推力。

虽然我国城市最低生活保障制度建设中也融入了就业促进这方面的元素，体现了促进低保对象就业的基本精神；但是，就业促进的联动机制不明确，其缺乏有关的就业保护性措施和辅助性服务措施，而且职业培训制度没有发挥其应有的作用，政府任凭低保对象长期因就业信心不足、市场竞争力低、就业稳定性差、照料儿童和老人等原因而不敢或不能就业。

3.社会保障制度不完善

城市最低生活保障制度是政府为了应对由于体制转轨与社会保障制度不完善，导致大量下岗失业人员生活陷入贫困而出台的重要社会政策。

然而，我国社会保障制度体系不完善，尤其是教育救助、医疗保障和老年人福利制度不健全，低保家庭中的主要劳动力因养老、医疗和子女教育负担重而难以退出低保。

4.分类施保制度不健全

分类救助模型基于贫困人群内部的需求差异，通过制定合理、科学的救助标准体系，对不同需求人群实施有差别的救助，是城市最低生活保障制度实施模型的新发展。

然而，我国分类施保幅度过小未能达到应有的效果，导致了政策漏洞。

政府对低保救助对象不加区分，千篇一律地强调资金保障，不能有针对性地为他们排扰解难，不能激活他们的就业意愿，不能有计划地培养他们的就业习惯和就业能力，使得他们不得不或有理由地依赖低保，从而直接或间接地抑制了他们的就业。

此外，收入略高于低保标准的边缘贫困人群无法从社会救助中受益，作为抗风险能力极弱的潜在贫困者，他们就会具有趋向贫困的动力，要么让自己的收入确实低于保障线，减少就业机会；要么冒着道德风险，进行收入的欺报、瞒报，实现隐性就业，这两种情况都会加大对低保制度的依赖。

三、城市最低生活保障制度与积极救助方式

城市最低生活保障制度的初衷是对生活困难的人给予暂时性的最低保障，它的预期是低保对象经过一段时间调整，能够摆脱生活困难的状况，不再接受政府救助。

在实际操作中该制度变成了简单的分钱工作，成为了救济式扶贫，这只能被动、消极地缓解受助者暂时的生存危机，并不能帮助他们脱贫，甚至制造了一个长期的低收入群体；然而，要维持这一制度需要长期、大量的成本，而且在保障标准刚性的作用下，这种财政负担是递增的。

可见，福利依赖问题导致国家扶贫投入的效率低下，与城市最低生活保障的制度设计初衷背道而驰。

可是说，仅靠政府单方面的资金投入不可能从根本上解决贫困问题，于是探索如何促使受助者通过工作自立“走出”福利依赖成为各国关注的焦点。

（一）西方积极福利理论的借鉴

吉登斯在研究发展中间道路的基础上进一步提出了“第三条道路”理论，在此理论中他提出了“无责任即无权利”、“积极福利”思想和“社会投资国家”的概念。

在救助理论上，布莱尔提出“第二代福利”的观点：

（1）强调社会救助的功能应该由仅仅提供救济而逐步发展到为民众创造和提供发展的机会。

“第二代福利”是要给人以扶持，而不仅仅是施舍。

（2）现代社会福利的目标，应该鼓励人们从事工作以改变自己的处境，而不是仅仅靠国家救济而生活。

现代社会福利应该增强人们的社区感和使命感，促使全民的权利与义务达到真正的结合，以实现国家责任与个人责任的平衡。

（3）现代社会福利依靠的不是发放更多福利的家长式政府，而是提供就业和教育、帮助人们自救的能动性政府。

虽然我国的城市最低生活保障制度的福利依赖在很大程度上是福利欠缺所致的，与西方发达国家的过度福利有着质的区别，但其理论对我国发展积极救助仍有一定的借鉴意义。

反贫困并不只是政府单方面的资金输入行为，而是政府、贫困者以及非贫困者之间的互动行为。

低保救助对象既有权利申领低保金又有义务通过求职实现自立，他们也不只是被动接受援助的客体，本身也是扶贫的行动主体之一。

可以说，政府从消极救助发展到积极救助，提高贫困者自助能力才是反贫困的关键所在。

为此，政府提供物质与服务福利以保障贫困者的基本生存，更重要的是，促进就业、提供教育，形成救助对象自我脱贫的持续动力，也就是说，能动型政府的责任一方面是提供机会，另一方面是提高穷人利用这些机会的能力。

总之，要使城市扶贫资源得到更有效的利用，就必须通过外力开发内力，形成贫困者自助与他助的合力。

（二）积极救助方式的可行性分析

1.积极救助方式的可能性

从发达国家的经验来看，贫困救助的人数有先上升再逐步稳定的过程。

2002年我国完成“应保尽保”目标后，全国享受城市低保待遇的贫困居民人数已经基本稳定，由消极救助向积极救助转变的时机已经到来，这既是城市最低生活保障制度发展完善的需要，也是缓解资金紧缺同时提高资金使用效率的重要手段。

2.积极救助方式的必要性

随着我国城市最低生活保障制度改革的大力推进和逐步完善，有劳动能力的下岗失业人员已成为我国城市低保对象的主体。

而且，由于贫困的代际传递性或“贫困循环”，这种贫困状况延续到了下一代。

就业是民生之本，没有稳定的就业，家庭就没有稳定的收入来源。

在我国现阶段，政府发展积极救助，逐步强化生活保障与就业促进相衔接的色彩是非常必要的。

因此，我国如何进行合理的制度安排，建立最低生活保障制度与就业的联动机制，鼓励救助对象积极觅职、实现自立是今后完善城市最低生活保障制度过程中需要重点考量的问题。

而且，此举重点推动有劳动能力的低保对象退出救助实现就业，有助于将救助落在真正有需要的困难群众身上，亦可提高低保资金的使用效率。

四、城市最低生活保障制度与就业促进的联动机制

如何发展积极福利，促进他助与自助的结合，实现城市最低生活保障制度与就业促进的有效衔接是城市最低生活、保障制度的发展方向。

1.负所得税方案

现代货币学派的创始人弗里德曼认为，削除贫困，对生活困难的人群给予补助是政府应尽的职责。

但是，如果一个国家决定向贫困开战，那么，它必须选用一种最有效而又最简洁的武器。

他参照正所得税体系设计了一个补助穷人的“负所得税方案”，即政府界定一个最低收入线，然后按一定的负所得税税率，对在最低收入线以下的穷人根据他们不同的实际收入给予一定的补助。

其具体做法是：

负所得税=最低收入指标-（实际收入×负所得税税率），这样，个人最终可支配收入=个人实际收入+负所得税税额。

以这一公式计算，在可得到救济的人群中，收入不同的人可以得到不同的补助，从而使得有收入的人、收入较高的人在接受负所得税后的最终可支配收入比没有收入的人、收入较低的人高，这样，便可以鼓励人们多工作，多收入，保持贫穷家庭的成员挣更多收入的积极性，而不像差额补助那样养成人们对救济的依赖。

我国城市最低生活保障制度可借鉴负所得税方案，让救助对象依据其各自的收入得到政府向其补贴的不同负所得税，使就业所得与低保金丧失的比例维持在合理的水平，从而降低救助标准替代率，加大其对求职动机的推动力。

2.附带福利激励

我国的城市最低生活保障制度可考虑灵活运用附带福利，使其成为促进就业的激励因素。

目前低保附带福利，特别是医疗救助、教育救助和廉租房，主要用于满足某种特定需求，除了低保家庭外，有些边缘贫困人群或有某种特殊困难家庭也可能存在这方面的需求。

然而，在现行制度下，这些福利的获取是以低保资格为基础的。

由此，可考虑保障制度的创新，把附带福利的申请资格由低保家庭扩大到低收入家庭或者有某种特殊困难家庭，弱化附带福利对受助者退出低保的影响。

也就是说，即便一些低保家庭因为就业，收入有所提高而退出低保，但只要满足某些特定需求的申请条件，他们可以继续享受附带福利。

另一方面，对于那些无正当理由在相当长时期内拒绝工作介绍的低保对象，若无丧失劳动能力的证明，政府应该取消其附带福利资格。

3.就业培训与援助

社会转轨时期的下岗失业者具有一些基本特征：

文化程度普遍偏低，以初、高中等中等教育为主，职业培训不足；绝大多数属于产业结构调整式失业，原有职业技能失效。

因而再就业培训尤为重要。

从理论上说，再就业培训既可以提高受训者的工作技能，也可以传授其再就业的技巧，从而扩大再就业机会。

我国城市最低生活保障制度可考虑减少对有劳动能力的救助对象进行直接的现金支付，而将这笔资金集中起来专门设一项促进再就业的培训费用，举凡低保对象都有资格享受，同时免除其学费、书本费、杂费。

民政部门积极配合人力资源和社会保障部门改进培训方式与培训内容，使之真正切合低保对象的就业需要，增强他们的自我脱贫能力。

社区是社会经济活动的载体，政府可以积极发展社区服务和公共服务，为有劳动能力的低保对象提供临时性就业岗位，将低保救助金转化为推动其工作的劳动津贴，扩大贫困居民的社会交往网络，逐步消除他们的社会排斥。

4.人力资本投资

能力赋予是治理贫困的长效之策。

安东尼·吉登斯认为，排斥是指不能分享大多数人拥有的机会，还可以指缺乏进入正常劳动力市场的机会。

他认为，尽可能投资于人力资本的原则强烈要求社会政策关注人的能力的发展，基础是提高贫困人口的行为能力。

对下一代的教育是打破贫困代际循环的关键环节。

对于很多低保家庭来说，加强人力资本投资，特别是保障其子女的受教育机会，是防止贫困代际循环的重要举措。

因此，城市最低生活保障制度可考虑由简单的资金投入向教育、科技、文化、医疗、卫生等方面的投入发展，提高贫困人口的综合素质与健康水平，使其成为巩固扶贫成果的必要举措。

贫困是人们融入经济社会生活的障碍，也会危及国家的政治、经济和社会的发展，克服收入贫困上升到消除能力贫困是国家和个人的共同责任。

通过外力开发内力，提高救助对象的自我脱贫能力，形成贫困者自助与他助相结合的合力，才能使城市扶贫资源得到更有效的利用。

为此，政府不失时机地转变城市最低生活保障制度的救助方式，发展积极救助，实现生活救助与就业促进的联动，推动有劳动能力的救助对象积极觅职、实现自立，以及对下一代进行人力资本投资以赋予其能力摆脱贫困代际传递是提高低保资金使用效率的一大良策。

然而，政府通过何种制度安排，科学地、规范地建立最低生活保障制度与就业促进的联动机制，实现国家和个人的良性互动，是今后需要重点考量的难题，有待以后的实践探索与经验总结。