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异体评估我国政府绩效评估的路径选择及理论建构

异体评估：

我国政府绩效评估的路径选择及理论建构

高洪成娄成武

2013-1-289:

39:

41　　来源：

《中国行政管理》2012年9期

　　【内容提要】我国政府绩效评估工作在经历了十年的快速发展以后，最近有陷入评估困境的趋势。

同体评估是困局之源，其解决需要在理论层面有所突破。

从评估对象界定切入，对政府绩效评估的性质进行分析，提出及解释了“管理评估”和“治理评估”两个范式，并尝试提出了“异体评估”概念，在此基础上提出构建以人大为主导的政府绩效评估主体结构的理论框架。

基于人大的异体评估路径切合我国政府绩效评估的内涵及其肇兴的体制改革诉求，有望建立起适合中国实际的政府绩效评估动力机制，进一步释放评估活力。

　　【关键词】政府绩效评估“治理评估”“异体评估”人民代表大会

　　引言

　　政府绩效评估近十年来在我国被普遍重视并迅速形成研究热点。

在方兴未艾的评估热潮中，各地方政府创新举措不断，出现了多种评估模式。

但无可回避的现实是，这些实践模式大都内含了一个共性特征：

评估活动由政府系统内部主导而形成一种“封闭评估”。

评估主体过于单一的内部取向，直接损害了政府绩效评估的公允性、科学性和连贯性[1]，致使政府绩效评估在实践推进中已陷入了某种程度的评估困境。

有鉴于此，学界普遍认识到有必要亟需打破这种内部评估模式，但是，在评估主体的选取及主体结构安排方面却又一直相对缺乏足够深入细致的讨论。

探讨的解决思路一般是强调引入公众参与、实行评估主体多元化或第三方评估，一些地方政府在实践中也积极尝试了一定程度上的公众参与，并且出现了“第三方评估”和“公民评议政府”等模式。

但是，由于评估信息掌控的不对称、评估结果使用权的政府垄断性，以及由于大部分第三方的评估项目实际直接来自政府委托而导致第三方经常丧失一定的评估自主权等原因，上述思路并未能够切实解决政府依然主导评估过程的关键问题。

本文从政府绩效评估的理论渊源和性质分析切入，对政府绩效评估主体结构的本土化建构思路作一论述。

　　一、绩效评估的两种范式：

“管理评估”与“治理评估”

（一）“管理评估”范式与政府绩效评估对象的界定

　　“一种有效的管理工具”是很多学者对政府绩效评估性质的一个基本概括。

这种论点具有较大的普遍性。

“管理工具”认识主要源自企业绩效管理的理论观点。

绩效管理理论认为，绩效评估是绩效管理的一部分，其在使用中存在着两种表现形式。

第一种评估形式是管理者针对员工及内部部门的绩效评估，对被考核对象可观察到的具体结果和行为进行评定，并根据评估结果进行绩效奖惩及管理。

第二种形式的评估对象是企业的整体业绩，其要点是管理者站在审视自身的角度来挖掘问题，提升企业业绩。

这两种评估形式虽然在评估内容和评估对象上有所区分，但都是管理者进行内部战略管理控制的重要手段，因此可以将其定位于“有效的管理工具”。

绩效管理视阈下的这种具有内部循环特征的绩效评估，我们可将其概括归纳为“管理评估”范式。

　　需要区分的是，上述“管理评估”范式下的评估包含有两种形式：

针对内部人员绩效的评估和针对组织整体绩效的评估。

这是两种不同性质的评估活动，二者在评估指标体系、评估方法、评估过程等方面存在诸多差异。

显然，评估对象的确定是绩效评估的前提和关键环节，是政府绩效评估性质及内涵分析的逻辑起点。

从西方政府绩效评估的主旨和内涵看，更多地表现为第二种评估形式的运用，评估对象主要指向了政府的整体组织绩效。

从英国1979年开始的“雷纳评审”到美国1993年推行的《政府绩效与成果法案》，以及新西兰、澳大利亚、荷兰等国家开展的“以政府活动及其结果改进”为中心的政府改革运动等，均是如此。

从国内政府绩效评估研究的总体成果来看，我们所探讨的评估对象亦主要集中于政府组织的整体绩效。

然而，也有一些文献未能准确地理解和区分开两类评估对象，有的文献将政府绩效评估和公务员绩效评估混为一谈，有的文献在政府绩效评估对象的论述上模糊笼统，还有一些文献将政府绩效评估泛化为政府绩效管理，抹杀了政府绩效评估自身的系统性特征。

　　鉴于上述情形，我们有必要对政府绩效评估对象进行解释及界定。

本文将政府绩效评估定位于组织层面，即“政府组织绩效评估”，区分于公务员绩效评估。

作如此界定的原因还有，由于社会转型期的特殊时代背景，我国的政府绩效评估工作被赋予了更为丰富的评估内涵，肩负着更为宏观的制度层面的改革期待。

我国绩效评估研究肇兴的动因，是希望通过绩效评估建立起有效的政府责任机制、提升政府服务的整体质量；希望通过对政府公共产出结果的控制促进政府职能转变、促成行政管理体制改革乃至政治体制改革等更高层次的目的。

对中国而言，政府绩效评估的体制改革价值远大于效率工具价值。

（二）政府绩效评估的另一理论渊源：

“治理评估”范式

　　现代意义上的组织绩效评估源自企业绩效评价。

根据“动机产生行为”的行为逻辑理论，绩效评估首先需要明确评估动机的来源所在——评估的主体是谁。

在早期的单一业主制古典企业中，由于所有权与经营权高度统一，企业主的管理活动出于自觉而且不遗余力。

19世纪40年代以后，公司制企业开始登上历史舞台，其显著特征是所有权与经营权的逐渐分离。

进入20世纪后，随着资本市场的发展和股份制的不断完善，所有权与经营权进一步分离，大部分投资者不再直接参与企业的生产经营活动，把经营管理权委托给职业经理，由此便产生了委托代理风险问题。

作为委托人的企业所有者希望设计一种激励约束机制来监督和奖惩代理人，以督导代理人为委托人的最佳利益而努力。

但代理人的行为是难以详细观察的，委托人可采取的最有效途径就是通过对代理人所经营管理的企业的绩效状况的评估来度量代理人的努力程度，进而可更有效地激励和约束代理人的行为选择[2]。

建立在这种委托代理理论基础上的企业绩效评估，成为了摆脱“内部人控制”及维护企业所有者利益的重要手段。

20世纪80年代以后，公司治理以及公司治理结构理论日趋成熟，企业绩效评估逐渐成为公司治理的重要组成部分。

公司治理探讨的核心是股东大会、董事会、职业经理三个基本主体之间的合作与制约关系，思考如何构建科学的“所有者对一个企业的经营管理和绩效进行监督和控制的一整套制度安排”[3]。

在公司治理结构中，企业绩效评价承担着重要的监督与治理功能，同时具备了工具性和制度性特征。

20世纪90年代以后，公司治理理论逐步由股东单边治理理论向利益相关者共同治理或多边治理理论过渡[4]，企业绩效评估的评估主体也日益强调多元化，但主要评估权力依然掌握在企业所有者手里。

　　由此可见，绩效管理视阈下的组织绩效评估（前文提及的第二种评估形式）和公司治理理论范畴中的组织绩效评估是两条不同的演进路径。

虽然二者的评估对象是一致的，均为企业组织的整体绩效，但它们所持的立场和评估的动机却有着实质上的区别：

前者的评估主体是企业的经营管理者，而后者的评估主体是企业所有者；前者是企业内部管理的重要一环，归为“管理评估”范式；后者旨在摆脱“内部人控制”，带有明显的监督和治理的性质，并可将其概括为“治理评估”范式。

由此可以看出，“管理评估”和“治理评估”是两个不同的评估范式，二者在评估主体构成上存在着显著区分。

　　治理评估范式对政府绩效评估具有重要的理论分析意义，是政府绩效评估的另一重要理论渊源。

政治是一种特殊的委托代理活动，在政治市场上，作为政治主体的政府接受了社会公众的委托，以公共利益代理人的身份进行活动。

[5]为降低代理风险，政治领域中的委托人也需要构建一套相应的治理制度安排，政府绩效评估的立足点即在于此。

基于这种分析，将政府绩效评估的性质理解为“治理评估”更为妥当，相对应的，我们可将其性质定位于“一种有效的治理工具及制度安排”。

也就是说，政府绩效评估不仅仅是针对政府的一种治理或监督工具，它更是一套超出政府自身的、涉及政治系统调整的制度架构。

　　二、“异体评估”的提出及内涵

（一）“异体评估”的概念

　　在“治理评估”分析思路下，政府绩效评估的主体选择应该转移到政府体系之外，由“内部评估”转向“外部评估”。

“内部评估”和“外部评估”的根本区别，存于绩效评估“由谁来主导”这样一个核心问题。

但“外部”是一个集合概念，带有很大的模糊性，不利于对评估主体的具体理解，因此需要对“外部”概念作进一步的内部结构分析。

既为了突出“外部”之中的个体要素，又要区分开政府自身评估的状态，本文尝试引入“异体”概念。

“异体”概念较“外部”概念有所细化，可以突出强调“外部”中的个体要素，因此使用起来更为直观。

“异体”对政府组织进行的评估可以称之为“异体评估”，而政府对自身的评估也就相应地可以称为“同体评估”。

显然，对“体”的界定范围的不同，将直接导致“同体”和“异体”内涵理解上的不同。

在这里的“同体评估”含义中，是将整个政府系统看作一个“体”。

　　同体评估是指政府系统内部各构成单元之间形成的评估组合形式，其排列组合可以有多种，主要可分为同体纵向评估和同体横向评估两大类。

异体评估是指政府系统外的某一个异体或某几个异体的联合对政府系统整体及其组成部门进行的评估，其排列组合也可以有多种。

结合一些学者的利益相关者理论研究成果[6]，“异体”主要包括中国共产党、人大、政协、民主党派、社会组织、大学及科研院所、新闻媒体、公众等。

（二）“异体评估”与“第三方评估”的区分

　　目前，国内学界和一些地方积极探索实行了民间“第三方评估”思路并已初具成效。

民间第三方评估属于异体评估范畴，但又与这里所提出的异体评估路径有所不同。

前文论及，由于目前大部分第三方的评估项目实际上直接来自于政府委托，在操作实施中便不可避免地削弱了第三方的一些评估自主权，评估的关键环节仍然极易为委托方所掌控。

同时，由于评估结果使用权的政府垄断性，民间第三方评估难以切实发挥政府绩效评估的结果导向功能，无法对政府职能转变及行政行为改善构成有效制约。

因此，本文所构建的异体评估框架试图走出民间第三方视野，在上述异体范围内选取一个具备相应政治权力并具有理论依据及现实可行性的评估主体，建构以“核心异体”为中心的多元评估主体格局。

所选取的核心评估主体是政府绩效评估的主导力量，它要对整个绩效评估过程负责，不仅是评估的发起者、组织实施者，还要具有结果公布的权力和督促政府改善绩效的能力。

　　三、“异体评估”路径下政府绩效评估的主体结构

（一）异体评估路径下核心主体的选取

　　在党、人大、政协、民主党派、社会组织、大学及科研院所、新闻媒体、公众等异体范围中，公众及新闻媒体的分散性特点决定其难以成为政府绩效评估的组织实施者；由于国内公民社会发展程度较弱，由社会组织或科研院所等构成的第三方评估力量亦尚难以担此重任；党对政府的监督主要为政治监督、思想监督和组织监督，同时由于地方党委与政府在现实利益方面经常呈现一致性，故不适合成为绩效评估的主导者；政协和民主党派对政府监督的实质是权利监督而非权力监督，因而缺乏法律效力和强制性。

基于上述考虑，政府绩效评估的核心主体应确定为人民代表大会。

选取依据主要来自下述三个方面。

　　第一，理论充分性和政治合法性。

基于治理评估范式，人民代表大会在政治领域的委托代理链条中扮演着双重作用，居于承上启下的中枢地位[7]：

一方面，它基于公众的委托而产生，承担着对公众的受托责任，另一方面，它产生了政府等国家机关，扮演着委托人的角色。

因此，作为国家最高权力机关和权力的委托者，人大对政府行使权力情况实施监督是一种合乎逻辑的必然要求，人大的民意代表机构性质决定了它对政府监控的合宪性和权威性。

　　第二，切合国家政治体制和行政管理体制改革方向。

目前人大监督存在一定的弱势和虚化状态，其监督乏力的一个重要原因就在于缺乏具体可操作的监督手段。

基于政府绩效评估作为“一种有效的治理工具及制度安排”的性质判断，及其可通过具体详实的指标体系来全面测评政府绩效的具体、可操作的特点，政府绩效评估无疑为人大监督职能的加强和顺利实施提供了一个有效的手段选择。

通过政府绩效评估途径，人大能够更为准确而便利地对政府执行国家大政方针、管理经济社会以及其自身运行效率等方面进行结果判断，观察其是否切实履行了受托责任，进而引导或控制政府行为。

这种选择符合党和国家提出的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的总要求。

　　第三，代议机构的评估体系和评估压力是政府自身开展好绩效评估的重要保障。

从国际经验看，英美等国家的政府绩效评估工作成效显著的原因更多地在于来自代议机构的外部压力，而非政府自觉。

代议机构的政府绩效评估系统更好地促成了政府自身的评估系统建设及实施。

政府绩效评估领域著名的“3Es”标准即源自隶属于美国国会的审计总署（GAO）制定的政府综合审计准则，其从经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）三个维度来评价审查政府管理的综合绩效。

在国会评估系统以及其委托的第三方评估的外部压力下，美国联邦政府和各州政府的绩效评估工作逐渐成为自发行为，这是绩效测量与评估能够成功实施的主要原因[8]。

就政府绩效评估的动力机制而言，若非外部压力，政府本身并不具备足够的自评估动力和积极性。

韦斯认为，评估倾向于批评，这与管理者所需要的对管理活动的肯定倾向相矛盾，从而出现了评估的批判逻辑与管理的肯定逻辑之间的矛盾。

[9]因此我们认为，即便西方的政府绩效评估运动确实取得了显著成绩，但这一管理评估范式下的评估模式需要有相应的外部压力机制——治理评估范式下的异体评估体系作为前提。

正如AngelaAntonelli所指出：

“如果缺少了国会的监督，《政府绩效与结果法》势必成为政府改革中新的废物。

”[10]NoelP.Hepworth等学者甚至进一步认为，由于在公共组织和政府部门中市场机制发挥作用有限，更由于评估往往意味着“挑错”和批评，所以不应由内部管理层对经济性、效率性和效果性作出判断。

[11]

（二）以人大为核心的评估主体结构框架

　　将人大确定为政府绩效评估的核心主体，并不意味着可以忽视其他评估主体，应构建人大核心主体基础上的多元化评估主体结构，要求各评估主体间形成一种良性互动关系。

在人大主导实施下，多个评估主体从各自特定的角色身份、知识经验、利益需求和动机态度出发，表达对政府管理的意见，不仅能形成优势互补的合理格局，而且还会减少评估误差。

　　为有效推进政府绩效评估的顺利实施，可以考虑在人大及其常务委员会下设专门绩效评估委员会，突出政府绩效评估的专业性和权威性，并对其评估主导地位通过制度形式加以确立。

政府绩效评估专门委员会按照相关制度规定，负有发起、组织实施、数据统计、结果使用、结果公布、督促改进等一系列工作职责和职权，以及决定以何种方式联合其他评估力量。

除了政府绩效评估专门委员会主导下的多元主体整合之外，还应积极鼓励具有评估实力的民间第三方或者其他组织自行组织实施政府绩效评估活动，促进人大主导评估模式的不断改善，构成人大主导评估模式的有益补充。

　　四、结语

　　综上，我们需要认识到管理评估范式下同体评估路径对于中国政府绩效评估的局限性，立足我国的政治行政生态环境来思考政府绩效评估理论和制度架构。

作为政府绩效评估的另一路径，异体评估对于我国的政府绩效评估具有重要的理论意义和现实价值。

我们需要在努力完善政府同体评估制度建设的同时，开辟并实现真正意义上的异体评估路径。

构建治理评估范式下的以人大为核心的主体结构及相关制度体系，体现了政府绩效评估的性质及内涵，切合中国政府绩效评估肇兴的体制改革诉求，能够建立起适合中国实际的政府绩效评估动力机制，充分释放评估活力。

在广袤丰富的政府绩效评估理论研究中，本文提出的基于人大核心主体的异体评估思路只能说是另一种研究视角的尝试性阐释，系统性研究仍有待于继续深入讨论，也需要通过试点方法进行实践摸索。

相信通过不断的实践摸索与理论争鸣，我们能够逐渐形成政府绩效评估的本土化理论体系，为我国的政府绩效评估工作建立起一套切实可行的制度安排和长效机制。

　　【参考文献】

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